政府引导基金主要是指各级政府通过预算安排,单独出资设立或带动社会资本共同设立,通过投资于股权投资基金和创业投资基金,继而引导各类社会资本,支持相关产业领域和创业企业发展的政策性基金。自2002年我国第一支现代意义上的政府引导基金——中关村创业投资引导基金建立以来,经过二十余年的发展,目前我国各级、各类政府引导基金数量已达一千多支,涉及的财政资金投入总额高达上万亿。政府引导基金已经成为我国加快产业结构升级、撬动民间社会资本投资、放大财政资金效应,促进“看得见的政府”与“看不见的市场”深度融合、破解战略性新兴产业、创新创业孵化和高科技型初创企业融资难问题的重要渠道,也成了我国实施新时代产业政策的重要手段,发挥了诸多正向引导作用。但政府引导基金蓬勃发展背后也存在诸多不稳定因素,例如:各级地方政府设立的大量政府引导基金同质化现象严重、政府引导基金背后隐藏着地方政府预算外融资的冲动、政府引导基金盲目设立导致大量财政预算资金的闲置浪费、政府引导基金运作中政府与市场之间存在的力量博弈、相关法律规范供给滞后导致的监管散乱等。未来要充分挖掘和激发政府引导基金的制度功能,必然要推动政府引导基金在设、募、投、管、退等各个环节的规范化发展。财政预算资金贯穿着政府引导基金设、募、投、管、退全过程,是串联起政府引导基金运作的一条主线,且财政预算资金这条主线除深刻反映着政府引导基金的核心功能、价值取向外,其本身也是防控政府引导基金异化风险的重中之重。基于此,本文以政府引导基金中的财政预算资金为主线,从预算法规制的视角全面检视当下政府引导基金法律规制体系,梳理其中疏漏,并以预算民主法治相关理论为根基,提出了未来我国政府引导基金法律规制体系的理念、原则和具体制度设计。从预算法视角全面审视政府引导基金立法以及实践发展脉络,可以发现我国政府引导基金的立法供给随其实践的蓬勃发展而不断完善,但多数规范性文件立足于微观制度运行中的特定阶段、特定环节或特定问题,规范之间缺乏必要协调。概括起来,我国政府引导基金实践中的问题主要集中在以下几个方面:第一,政府引导基金中的财政出资在各级政府财政预算编制中的问题,包括缺乏专门的预算款（项）级科目设置,导致基金中的财政预算出资在预算中难以显现,进而导致对其预算监督制度的实施缺乏基本的信息基础;第二,政府引导基金运行中存在着各类失范异化现象,包括多头监管导致的效率低下、基金同质化导致的地方保护和恶性竞争,以及大量财政资金的闲置、浪费和挪用等;第三,预算绩效评估机制不够完善,包括缺乏科学合理的预算绩效评估指标体系和基金自身绩效评估、财政绩效评估制度的不完善,以及社会第三方绩效评估欠缺;第四,政府引导基金监督问责机制乏力,包括各级人大实质性监督缺位、审计监督乏力、法律责任适用条件模糊以及法律责任承担方式单一等。针对政府引导基金创设、运行及规制过程中存在的一系列问题,究其实质,笔者认为,从理论上讲均可抽象概括为是违背或脱离了深具普适性价值的财政民主主义理论、原则精神而产生的政府失灵与市场失灵的反复交织、博弈和平衡。要想解决政府引导基金运作中存在的上述诸多问题,亟需找准切入点,“打蛇打七寸”,需要厘清政府引导基金中政府与市场之间的关系,以及规范政府权力行使的边界。在凡是涉及到政府引导基金中财政预算资金的支出领域均要推动和夯实预算民主、预算法定、预算公开透明和全口径预算管理等预算法基本原则和具体规则的“落地生根”。需要重温和强调穿透时空并广为现代民主法治国家推崇的深刻蕴涵着立宪主义精神的财政民主主义基本理论、政府失灵理论和委托代理理论,以对政府引导基金运作进行预算法规制的制度构建提供理论支撑。其中,公共选择及其政府失灵理论可以为我们准确深入了解和定量定性分析政府引导基金运作中存在的各种问题提供较强的穿透力、解释力和说服力;而财政民主主义理论蕴含的普适性价值意涵则可为我们从预算法规制的进路解决政府引导基金运作中的问题尤其是如何切实加强预算编制的公开细化、人大监督、审计监督和绩效监督等制度构建或完善奠定好坚实的理论基础;委托代理理论引发的“逆向选择”和“道德败德”问题,则提醒我们应对政府引导基金运作中围绕财政预算出资这块“巨大的肥肉”而存在的寻租腐败问题始终保持高度的警醒,以及如何设计针对性和实操性很强的具体防范措施。基于以上对政府引导基金运行实践中问题检视和理论基础的阐释和梳理,笔者认为应从以下几个方面着重完善我国政府引导基金的法律规范和规制制度体系:第一,夯实预算法规制的前提,完善预算编制内容。首先需要在预算编制技术上充分反映政府引导基金中巨额财政预算资金出资的事实,在预算编制中设置专门的预算科目,明确显示政府引导基金中财政预算资金投入的资本性支出;其次需要在统计口径等技术性规范方面实现体现全口径预算管理原则的整体性制度设计;最后需要在规范层面将理论和制度框架设计转化为具体的规则;第二,把握预算法规制的核心环节,增强各级人大对政府引导基金财政出资预决算的审查监督,具体包括明确各级人大初步审查、大会审查的范围和方式等具体规则,同时以各级人大监督为中心,推动社会多元主体对政府引导基金中财政出资的关注,构建政府引导基金预算的社会多元监督体系;第三,关注政府引导基金预算法规制的重点,实现政府引导基金运行的预算硬约束,合理配置政府在引导基金预算执行中的权力边界,构建一套切实有效、针对性强的政府引导基金预算执行的规范流程和绩效评估机制,及时掌握政府引导基金中财政预算执行动态和总体情况,一旦发生财政预算资金效率的减损或异化,要根据预算绩效评估结果进行及时调整;第四,构建一套切实有效的针对政府引导基金预算的监督机制,尤其需要弥补政府引导基金预算审计监督的“短板”,强化审计监督能力,以使审计监督更加的高效和常态化。同时注意政府引导基金预算的审计监督与政府内部监督、人大监督和社会多元主体监督等外部监督之间的协调;第五,完善政府引导基金预算法规制的外部保障,构建一套具有针对性的政府引导基金预算法律责任承担体系,明确政府引导基金预算法律责任的适用条件、承担方式和多元追责方式,适当引入包括行政内部追责、新时代公益诉讼等新型追责方式、刑、民一体化和行、民一体化等新的责任承担理念和具体制度规范。政府引导基金因其采取财政预算资金的有偿使用方式以及与社会资本相融合运作的创新方式和特性,使其作为新时代产业政策实施方式转变的典型代表,既是我国财税体制改革的创新之举,也推动着我国财税法治理论和制度的探索创新,这其中必然包括对既有制度的一系列挑战和突破。我国未来在产业政策实施、公共品提供等方面与市场的合作也必将会更加深入,这对财税体制特别是预算法治的理念、原则和具体制度的改进都会提出更高的要求,因此,本文对作为财政资金市场化改革创新的政府引导基金运作中凸现的问题,没有回避和夸大,而是进行了较为全面深入地挖掘梳理,提出了构建政府引导基金预算法规制的路径和对策,意在为我国新时代预算法治理论和法律规制实践探索和开辟一条新的研究思路和研究领域。