2014年修改后的《行政诉讼法》将行政协议纳入行政诉讼受案范围,2019年最高人民法院颁布的《行政协议司法解释》确认行政协议无效优先适用行政行为无效规范,可以参照适用民事合同无效规范。在此立法与司法解释背景下,厘清行政协议与传统行政行为的关系成为研究行政协议无效的前提与基础。我国《行政诉讼法》仍然是以传统行政行为理论为中心搭建的法律救济框架,行政协议进入行政诉讼的路径是通过拆分协议中的行政行为与协议行为的方式完成。在德国、法国等国家和地区,行政协议与行政行为是行政机关并行的行政活动方式,并有专门的行政诉讼程序。我国行政协议理论研究和立法的滞后性,行政协议的识别、定性以及与民事合同之间的差别一直争议不断。当前,理论界对行政行为无效规范、民事合同无效规范在行政协议案件中如何适用理解不一。一部分学者肯定行政协议是行政行为而支持优先适用行政行为无效规范,一部分学者则通过分析行政协议的混合属性而尝试在行政行为无效规范和民事合同无效规范中寻找特别规范,这体现出当前我国学者对行政协议性质与无效理论研究的困惑与分歧。通过对两套规范的具体适用分析可以发现,在行政协议中“行政性”被“协议性”缓解的条件下,“其他重大且明显违法”这一兜底性条款,往往成为司法实践中认定行政协议无效的主要事由。而由于立法的概括性,这给予法官极大的自由裁量权;而适用民事合同的无效事由则在违反公序良俗与公共利益之间产生交叉区间。在司法审判中,法官对于行政协议与行政行为的定位虽有一些不同看法,但在当前的行政诉讼模式中,如果不适用行政行为审理程序,行政协议将会陷入无诉讼法规范的困窘之地。当前法院确认协议无效的司法逻辑是把行政协议视为一种行政行为,行政协议的行政性优先于协议性,认定协议行为无效时应先适用行政行为无效规定。同时在兜底性条款的作用下,拥有自由裁量权的法院对“公共利益”的识别与民法上的“社会公共利益”存在较大差别,有泛化公共利益的倾向,二者共同导致实践中行政协议效力的极不稳定。可以说,当前立法、理论与司法实践的种种争议与矛盾阻碍了行政协议的发展,脱离了协议本身的价值。行政协议作为一种新型行政活动方式,成为行政机关与私人通过交流沟通共同完成行政管理和公共服务职责的工具,在实践中推进着民主协商、效率行政的进程,是现代政府治理方式的重要创新。从行政协议的属性出发,不应把兼具“行政性”与“契约性”的行政协议人为的拆分为行政行为部分与协议行为部分,并在不同法律规范之间分别作出处理,而是应当明确行政协议与行政行为的关系后,基于协议整体属性与协议所要实现的目的,针对行政协议制定专门的行政诉讼程序,对裁判规则加以统一;同时应重视协议的合意性,参照民法公共利益界定标准,以“明显违反”标准来界定违反“公共利益”的边界。确认行政协议无效意味着行政协议自始无效,是对协议订立与履行过程全盘否认的宣告,裁判行政协议无效不仅需要评价行政机关与行政相对人的行为是否违法,是否违反公共利益,还需要将“协议就是法律”之契约精神纳入裁量范围,对于行政协议效力的裁判须慎重把握。