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20世纪70年代以来,我国已经基本形成了较为完备的水污染防治法制体系。现行的水污染防治法制体系,在我国人口总量继续保持增长态势和经济高速增长的今天,能够保证水环境质量和水环境承载力的基本稳定,维护水生态的安全,促进我国社会、经济和环境的可持续协调发展,说明它们的建立和发展是基本成功的。但根据我国近几年公布的环境状况公报来看,我国的水环境质量呈现整体恶化的趋势,随着经济的发展,用水量持续增长,水资源短缺和水污染严重同时并存,形势非常严峻。发展和完善现行的水污染防治法律体系,解决水污染问题,成为我国经济增长和社会发展中亟待解决的重大问题。由于管理体制、监管模式、法律制度和法律机制是提高立法绩效的关键,因此,必须系统性地考虑这四个方面的因素,以促进水污染防治法律体系的发展和完善。 在体制方面,由于我国的水环境管理一直是多头管理,不同的行政主管部门依法管理不同的领域,因而不可避免地会因部门利益冲突,出现有利于部门利益的事谁都要管、不利于部门利益的事谁都不愿管,最终谁都没有管好的现象。而且由于管理体制不顺畅,水环境保护技术不发达,行政管理机制落后或者不切实际,给水环境保护严格执法环境的培育也带来一定的困难。因此,必须促进管理体制的科学化和规范化,进一步将管理权限集中化,明确违法责任,真正实现权力和责任的平衡和统一。为此,应以《环境保护法》、《水污染防治法》和《水法》规定的统一监督管理和部门分工负责的体制为依据,不断强化水环境保护的公共行政监管职能,把水环境的保护纳入综合决策机制,将水资源的开发利用和水环境监督管理职能分离。在这个思想的指导下,应首先明晰各部门水污染防治管理的职能,建立流域水污染防治的协调机制,加强城市水环境管理体制的改革。 在管理模式方面,我国水污染防治的主要问题表现为:一是比较重视水污染的末端治理,对水污染预防的重视程度不够;二是综合性管理的模式体现不足,部门和地方条块分割色彩浓厚;三是比较重视政府在水污染防治中的作用,对企业和公众参与水污染治理没有明确的政策指引和导向;四是虽然开始采用国际上通行的许可证管理模式,但还缺乏健全的制度,以保障许可证制度管理模式的有效实施。因此,必须强化现行的许可证管理立法,将专项管理转变为综合管理,在制度完善和程序规范方面狠下功夫。为此,应完善立法和政策体系,逐步扩大水污染物排放许可证制度的适用范围,把排污量的审核和排污许可证的发放结合起来,运用市场机制保证排污许可证制度的实施,并对其实施进行全过程的环境行政监督和公众监督。 在制度方面,我国水污染防治的主要问题表现为:一是工业领域水污染治理的制度相对比较健全,在农业面源和城市水污染防治领域,尚有许多制度亟待制定和完善;二是强制性的制度和手段比较多,经济性的调节制度、鼓励性的制度以及自愿性的手段比较少,市场机制的作用没有得到应有的发挥;三是基本的法律制度总体上得到了有效执行,但一些具体的法律制度,如流域规划、规划环境影响评价、关停并转等,还存在管理部门监管不力或者协调不到位、利益团体的保护不均衡、地方保护主义阻挠等问题,需要解决;四是作为一个制度体系,水污染防治的诸多法律制度在内部协调,与其它环保法律制度的协调等方面还存在一些冲突和抵触,需要加以解决。本报告在制度方面以饮用水水源保护区的划定和保护制度为例,对水污染防治的制度创新和发展进行了探索。提出要加强饮用水源水质的规划和管理,明确饮用水源保护区的划分标准,明确饮用水和饮用水源地的水质标准,重视饮用水和饮用水源地的卫生管理,同等重视地表和地下饮用水源的保护,完善行政监管体制,在法律中规定一定的经济性和鼓励性的措施,促使排污企业有动力提高治污能力。此外,还要强化法律责任。 在机制方面,现行的很多环境法律机制,特别是市场性的机制很不健全,因此有必要给予发展和完善。本文以流域生态补偿机制为代表,对水污染防治的代表性机制创新和发展问题进行了研究。提出建立水环境经济补偿机制的法律要素、水环境经济补偿的公共财政政策、水环境经济补偿的市场化机制、水环境经济补偿的评估机制和信息公开机制等观点。 水污染防治工作是摆在人们面前的一项长期而艰巨的任务,只有在考虑我国基本国情的基础上加强以上四个方面的工作,不断发展和完善我国的水污染防治法制体系,增强立法的可操作性,提高立法的绩效,才能使社会生活和经济增长的规律符合自然规律,实现人与自然的和谐相处。