“首违不罚”制度作为一种新的柔性的行政执法模式,其合法性一直存在争议,2021年新修订的《行政处罚法》第三十三条第一款明确规定了“首违不罚”制度,该条文规定“首违不罚”需同时满足“初次违法”“危害后果轻微”“及时改正”三个适用要件,方可以不予行政处罚,这实际上赋予了“首违不罚”的合法性基础。“首违不罚”制度具有内在的逻辑上的有机统一性,兼顾行政羁束性和行政裁量性,是形式法治和实质法治的统一,充分体现了行政处罚的教育与处罚相结合的原则。“首违不罚”制度的有效实施,有利于优化法治营商环境,协调各方利益的平衡,凸显了“以人民为中心”的执法理念,是一种人性化的有温度的执法方式。“首违不罚”制度是由诸多执法实践经验推动的立法,在法律层面仅《行政处罚法》第三十三条作了规定,但各地方却制定了大量的涉及“首违不罚”的事项清单。由于制度本身以及法律规定的语义概括性,“首违不罚”制度的适用边界和具体标准、具体程序等仍存在相当的不明确性和模糊性。因此,有必要对现行的“首违不罚”事项清单进行体系化的梳理,厘清“首违不罚”的适用边界和现存的不足,以待完善。综合现行的“首违不罚”制度的事项清单以及执法现状看,首先,“首违不罚”制度在适用边界上存在适用标准笼统不一、不予处罚与免予处罚混同、事项清单庞杂且效力等级低以及“非主观要素”定位不明的问题;其次,“首违不罚”制度在程序规定上仍有所欠缺,适用程序存在争议;最后,在“首违不罚”执法实践中,由于缺乏规范性指引和有效监督,行政主体存在滥用行政裁量权的情形。为保证“首违不罚”制度的有效实施,发挥其应有的价值和效果,有必要进一步细化“首违不罚”的适用标准,确定其适用的例外范围,完善“首违不罚”的程序性规定,落实相关配套制度机制。在此基础上,增补配套性解决措施,加强行政裁量的监督制约,以期构建规范统一的“首违不罚”制度,发挥柔性执法应有的效果。