改革开放以来,我国渔业经济取得重大发展。然而,由于受资源环境的高度约束,当前我国渔业经济的进一步发展面临着许多困难。捕捞能力过剩使得渔业资源承受着巨大的捕捞压力,大部分传统渔业资源普遍衰退;伴随着社会经济发展产生的水域污染、水域滩涂围填、水上工程建设、海域占用等产生的渔业水域环境恶化对渔业资源的损害以及对渔业水域的占用日益加剧。这些都使得捕捞渔民的渔业生产物质资源基础日益薄弱,生产空间受到挤压,渔民的渔业权益受到来自各个方面的挑战。近些年来,渔民经济收入增长缓慢,渔民与城镇居民的收入差距在逐步扩大,一些渔区出现渔民返贫现象,渔区社会基础建设薄弱,社会保障欠缺,捕捞渔民权益损害问题成为制约渔农村社会和谐发展的突出矛盾。渔民概念上的模糊性和构成上的复杂性是捕捞渔民权益保障长期未能得到有效解决的基础问题,本文首先对需保护其捕捞权益的渔民范围进行了界定,提出将使用小型渔船或不使用渔船从事小型渔业的传统渔民界定为弱势捕捞渔民作为需保障其渔业权益的目标对象。这些渔民的捕捞权益损害主要来自两个方面:一是来自渔业以外的水域利用活动对水域渔业功能的损害,包括显性的渔业水域占有和隐性的水域渔业功能退化,这种渔业外部损害主要发生在小型渔业作业的近岸海域和内陆水域;二是在渔业内部的捕捞竞争中,从事小型渔业的传统渔民在竞争处于弱势,更多地承受过度捕捞产生的损害,并不合比例地承担着资源保护措施产生的社会成本;非渔劳动力和非渔资本入渔对传统渔民的捕捞权益构成损害。捕捞渔民权益损害的原因是多方面的,基础性根源为资源共享利用的外部性问题,包括渔业外部的水域利用行为对渔业产生的外部性和渔业内部竞争产生的渔民间的交互外部性。而立法上的缺陷致使捕捞权益主体不明确、客体模糊,渔业内部捕捞竞争对小型渔业渔民的权益损害保护在立法上处于空白状态;水域功能规划存在缺陷,尚没有用于捕捞的排他性使用的水域规划;渔业捕捞损害赔偿(补偿)制度缺失,使捕捞渔民缺乏权益损害救济途径;政府公共管理以经济发展为导向的价值观取向致使弱势捕捞渔民权益不被重视;渔业管理上的缺陷导致的渔业资源衰退,渔民生产基础薄弱;渔民分散决策的经营体制使得渔民自我维权力量不足。要保障弱势捕捞渔民依靠渔业维持生计的基本权益,首先必须赋予这些渔民能够满足其基本生存需要的利用渔业资源的保障性权利。本文在对比分析了捕捞投入要素分配、渔获量分配和渔场分配三种分配方式的基础上,提出了小型渔业渔场保障性分配框架体系,建议将海洋机动渔船底拖网禁渔区线向陆地一侧的海洋和内陆水域渔场作为小型渔业传统渔民的专用渔场,再将小型渔业专用渔场在行政区之间进一步划分和分配,每个渔场建立相应的小型渔业渔民协会进行渔场使用的内部管理,并赋予小型渔业渔场使用权排他性的、长效性可继承的、可流转的用益物权属性。以此为核心,辅以立法、水域功能区划和捕捞渔业损害赔偿(补偿)制度等方面的支撑。此外,弱势捕捞渔民权益保障还需要政府加强和改善渔业水域环境保护与治理、建立更为有效的捕捞强度控制制度、优化渔业资源养护与管理。对于渔区社会生活生产基础环境,需要倾斜性的政府财政投入和其他相关政策予以解决。