长期以来,我国的农村金融政策在一直徘徊在政府主导和市场主导之间,希望市场化又害怕市场化带来的风险,稍有问题马上加强控制,同时,与自由主义和干预主义这两种经济思潮的反复交锋和更迭纠缠在一起。在过去改革的几十年中,不管是早期政府主导下的“补贴信贷”,又或是随后的市场化改革,想将信贷资源有效的投放到农村与农民之中都相当的困难。综观境外冠以“土地银行”之名的机构,有其共同点,首先,它是金融机构,是为土地开发利用事业服务的金融机构；其次它的主要业务为提供土地抵押贷款和发行土地债券；最后,它的主要服务目标物为农地。土地银行一般具有政策性与合作性,是农村金融体系的重要一环。我国的土地银行体系分为两层,国家土地银行与基层代表农民集体的土地抵押合作社。农民集体以土地所有权在国家土地银行抵押贷款,充实农民集体的土地抵押合作社本金；农户以土地承包经营权和住宅产权在农民集体土地抵押合作社抵押贷款,以充分实现农户土地或住宅所有权人、使用权人的权益。稳定下来后,先期投入的国有资金可以逐步退出,出让给土地抵押合作社,最终国有资金完全退出,达到官办民营化的目标。