《公务员法》出台在即,本文以合理界定我国《公务员法》的适用范围为核心内容,通过中外制度、立法的比较,以及对我国现实情况的分析,以期我国《公务员法》的适用范围建立在公务员制度的法律原理和理性精神之上,在立法内容与立法技术上,既符合我国特殊国情,又符合世界的立法潮流。 第一部分:提出问题。《公务员法(草案)》在我国出台,本草案对公务员范围的界定十分宽泛,法官、检察官、行政机关、党政机关和人民团体的工作人员均属公务员。这一界定引起了理论界和实务界的广泛争论,从而突显对《公务员法》适用范围进行研究的重要性。笔者基于对《公务员法》适用范围进行研究的重要性,提出新《公务员法(草案)》所界定的公务员范围过于宽泛,对于中国的实际来讲,是旧体制的还原,不利于中国的法治建设。 第二部分:利用比较的方法,对外国公务员的范围及各国《公务员法》的适用范围进行比较分析,明确这是两个不同的理论概念,公务员的范围,(或称实质意义上的公务员范围)世界各国、两大法系各不相同;但是各国《公务员法》的适用范围,(或称形式意义上的公务员范围)基本相同,即行政机关中的“业务官”,有的大陆法系国家的《公务员法》还调整公立、公益机构中正式担任专职的人员(本文中称为公务法人的工作人员),比如国立大学的教师、国立医院的医护人员。在中国也应当在学术界和实务界予以明确这两类概念,以防在立法中有混淆的嫌疑,概念的区分是公务员立法必须明确的理论前提。 第三部分:由于外国《公务员法》的适用范围基本都包括行政机关中的“业务官”,所以本部分剖析中国与西方公务员制度的产生背景,两者在政治、经济、文化上都具有巨大的差异。但是,西方《公务员法》的精神是具有合理性的,是政治与行政分离的产物,强调行政的独立。中国独具特色的文化土壤应该吸纳公务员背景文化的理性精神,中国的行政改革可以加快步伐,不能把政治、行政混为一体。那么,行政的技术性、规律性在公务员立法中就可以体现,建立一支具有专业精神,分类管理的公务员队伍已势在必行。 第四部分:有关国家的《公务员法》还调整公务法人的工作人员,本章对这部分人员进行理论分析——用“公务理论”和“公务法人理论”解释了其中蕴涵的理论精神。公务是行政主体的一种活动,这种活动的特点是满足公共利益的需要。虽然理念深厚、范围复杂,但是公务员法中体现的公务是“目的性公务”。 大陆法系存在明显的公私法划分,公务法人作为行政主体是公法人的一种,现代民主法治社会发展的一个重要趋势是政府公共服务的职能日益突显,公共服