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【摘要】 农村公共产品是公共产品理论的重要组成部分,国内学术界对农村公共产品的研究越来越多。从公共产品和农村公共产品定义的界定、农村公共产品供给机制的研究、解决农村公共产品供给的路径选择三个方面对现有农村公共产品理论进行了梳理和总结。最后对农村公共产品的研究进行了简评,在此基础上指出了农村公共产品进一步研究的方向
【关键词】 公共产品;农村公共产品;供给机制
一、公共产品和农村公共产品定义的界定
萨缪尔森认为,“纯粹的公共产品或劳务是这样的产品或劳务,即每个人消费这种物品或劳务不会导致别人对该种产品或劳务的减少。”公共产品是相对于私人产品的产品,与私人产品相比较,它具有受益的非排他性、公共产品具有效用的不可分割性、消费的非竞争性三个特点。一般来说,纯公共产品在现实中并不多见,人们经常研究的是准公共产品,即具有不完全非竞争性和非排他性二者特点之一的属于准公共产品。
国内学者多是在萨缪尔森所定义公共产品的基础上对其定义进一步深化和细化。刘鸿渊(2003)认为非纯公共产品供给制度的完善既要解决充分供给,又要解决公平分配。充分供给需要在非纯公共产品供给领域引入非政府资本,需要市场力量进入。陈强(2005)认为私人产品与公共产品是市场经济中产品的两种形式。公共产品生产与提供是对市场失灵的校正,也是对市场制度缺陷的一种弥补,公共产品是用来满足公共需要的物品,它的生产和提供要发挥机构、团体、社区,特别是政府职能;依靠社会力量、特别是财政资金;实行公众参与决策。
以公共产品概念作为基础,张军(1996)、叶庆(1997)魏建(1998)、黄志冲(2000)、陶勇(2001)、胡拓坪(2001)、徐小青(2002)、林万龙等(2003)、匡远配等(2006)等从不同角度对农村公共产品定义和内涵进行了界定。相比较而言,徐小青(2002)和匡远配等(2006)对农村公共产品的定义具有代表性。二者对农村公共产品的定义类似:徐小青将农村公共物品界定为:“农村地区农业、农村或者农民生产、生活共同所需的具有一定的非排他性和非竞争性的产品和服务。”匡远配等定义农村公共物品为“相对于农村私人产品,为农业,农村或农民生产、生活共同需要的,具有一定的“非排他性”和“非竞争性”的产品或服务的总称”。
总体来说,国内学者对农村公共物品的边界界定有待清晰化和明确化,仍未形成符合中国农村特殊情况的农村公共物品的定义。
二、农村公共产品供给机制的研究
农村公共产品供给机制是目前国内学术界研究的重点问题。一般来讲,学者们主要从资金筹措机制与农村公共产品供给、家庭承包制与农村公共产品供给的关系两方面对农村公共产品供给机制进行剖析:
一方面就资金筹措机制与农村公共产品供给来看。张军(1998)认为,应当通过大量引入民间资本,采取政府与私人共同供给或由私人供给等方式,多方筹资,解决农村公共物品供给所需的大量资金。筹集公共物品生产和建设资金可供选择的渠道、途径和手段有以下几种:财政渠道、市场渠道、个人筹资渠道以及其他渠道(如非政府组织筹资渠道等)。此外,农村地区公共物品生产筹资手段应当多样化:征税;有偿筹资;使用者付费购买;减税、让利;救助性手段等实为可行。王磊(2004)认为国家应加大对农村基础设施建设的投入,借助补助、税收、价格等优惠政策,积极引导民间资本进入农村公共产品供给流程,进一步调整和优化财政支农结构,为广大农民提供充足的农村公共产品。
李彬(2004)认为,受经济发展水平所限,我国基层政府普遍面临制度内财政收入不足的困境,只能采取灵活控制税收与自筹的边界、积极举办乡镇企业、采用民间供给等作为乡镇政府获取公共物品供给成本的方式,同时通过自筹、集资的渠道采取各种变通手段来分摊公共物品供给的成本。吕云涛等(2006)则更多从政府的义务出发提出健全农村公共产品资金筹措机制的建议。如政府要加大财政投入力度,使公共财政的“阳光”普照农村,要完善财政转移支付制度,合理确定对各地区财政转移支付的规模,以及要增加财政收入来源,确保财政支农能力等。
嘉蓉梅(2004)提出对策:一是改变重城市轻农村的支出政策;二是明确中央与地方政府提供农村产品的职责,实行财政分权制;三是加大向农村的财政转移支付力度,在提供公共物品上要重点向农村倾斜;更多地偏向于贫困地区;四是加强对公共资源使用的监督、检查,坚决杜绝权力腐败行为。对公共产品供给主体、决策程序、生产与管理、适用范围加以规范化、制度化。徐超(2004)认为通过公共物品投资主体的多元化,建立以公共财政为主体的,动员社会各方面力量共同参与的农村公共物品融资体制是最终解决我国农村公共物品短缺的必由之路。
何菊芳(2005)建议积极开拓市场筹资渠道。市场手段筹集资金主要有以下几种形式:通过发行国债和专项基础设施建设债券筹集公共物品生产和建设资金;出售冠名权或使用权、经营管理权的方式筹集资金;对企业实行地方所得税减免或实行上缴利润的部分减让。陈池波等(2006)认为应改变以前“以农为本”的筹资机制和单一的政府投入机制,逐步建立以政府为主导、多元主体共同参与的新机制,把政府企业直接投资、村民集资、社会融资、境外筹资等方式有机整合起来,多方共同努力解决农村公共产品供给的资金不足问题。
另一方面就家庭承包制与农村公共产品供给的关系来看。郭熙保(1995)将农村公共产品供给的不足归因为家庭联产承包责任制的内在弊端,认为家庭承包制缺乏对农村公共产品的投资激励。张军等(1996)提出农村废除人民公社,推行家庭联产承包责任制以来,农村公共物品供给机制发生诱致性制度变迁。农村公共物品供给由国家为唯一提供者变为国家、集体、农民多方投资,筹资渠道由单一的国家财政变成多方筹措。地区经济发展水平、农民受教育程度和地方政府参与程度都会成为影响农村公共产品供给制度的可能变量。黄志冲(2000)认为:农村家庭联产承包责任制激活了农民的生产积极性,促进了农业生产的高速增长和农民生活水平的提高,却并没有为农村公共产品的“生产”提供同样有效的制度安排,这种以家庭为单位的分散的组织结构对农村公共产品的依赖程度又很高。
林万龙(2001)进一步总结了这种诱致性变迁的特征:农村公共产品的供给主体不再限于政府,而是出现了民间供给主体。他通过实证案例分析民间供给主体与政府供给主体在决策制度、成本分摊制度、生产管理制度及分配制度方面的不同点,总结了诱致性变迁中产生的四种新民间供给模式:私人(包括个产单独或多人合作)供给公共产品、公共产品向俱乐部产品的转化及公共产品向私人产品的转化。他还认为,家庭联产承包责任制并不是产生农村公共产品供给方面问题的“直接诱因”,是由于实施家庭联产承包责任制以后,原有的公共产品供给制度“寿终正寝”,现有的农村公共产品供给制度尚未能完全适应新的社会环境,有必要对当前的农村公共产品供给制度进行改革和创新。
三、解决农村公共产品供给的路径选择
1.改革农村公共品供给制度。黄志冲(2000)认为,应实施多元化战略,在供给主体,资金来源和供给方式上实现多主体(政府、社区和私人)、多渠道(政府的财政资金;农村社区的集体资金;私人、企业和银行的资金)和多方式共存(政府或农村社区的直接供给方式;政府委托私人的供给方式;政府补贴私人或企业的供给)的供给模式。李秉龙等(2003)提出积极推动农村公共产品供给主体多元化改革,建立财政、第三部门和农户三位一体的农村公共物品供给模式。樊丽明(2002)认为公共品的供给方式主要有政府供给、市场供给和自愿供给三种方式。徐增阳(2003)指出要构建以需求为主导的农村公共产品供给机制。加快农村政治体制创新,加快农村基层民主制度建设,充分实行村民自治,提高农民组织化程度,实现农村公共产品供给决策程序由“自上而下”向“自下而上”转变,建立农民公共需求决定公共产品供给的机制。
马晓河等(2005)认为应从以下几个方面改革政府的公共品供给体制:(1)统筹城乡供给,要将重点放在农村。基于农村当前公共品严重短缺的现实,政府应该把公共资源的分配重点放在农村,缩减城市“锦上添花”的公共开支,把更多的公共财政资源投向农村地区的公共服务建设:(2)财政拨款转向“专项转移支付”制度。税费改革以后,中央加大了对地方的财政转移支付力度。有必要改变当前中央政府对地方公共品的财政补贴方式,把“一般性的财政转移支付”变为“专项转移支付”制度,使资金与服务一配套(如教育专项资金、卫生专项资金等),最大限度地减少公共资金挪用的可能;(3)推进供给主体改革。对承担着农村公共品供给最主要职责的事业单位,必须剥离过时的或不符合公共服务需要的机构和职能:行政职能划归行政部门,以赢利为目的的机构要推向市场,与当前农村实际的社会经济生活不相适应的单位应该撤销。同时,应该采用相关措施支持、鼓励提供公共品的民间机构的成长、发育。
张立(2005)认为新的农村公共物品供给机制应当主要着手于:(1)城乡公共物品供给体制改革。即进行制度革命,改变我国公共物品提供的“双轨制”,消除“重城市,轻农村”,“一国两制”的体制性障碍,从根本上解决长期以来的城乡隔离、分离的不公平和不公正局面;(2)公共物品供给主体。考虑到农村的实际情况,农村地区各种层次的公共物品的供给应主要由省以上财政提供,地市级财政适当配套,县乡财政暂时不予考虑,以免进一步加重农民负担;(3)公共物品需求区域性差异。由于我国东、中、西部农村地区的经济情况和农民生活水平存在着一定的差异,各地区在公共物品的需求程度上也存在一定的差异。在有限的公共物品资源的分割中,按照区域性差异投放公共物品是一种最经济、最有效的方式;(4)公共物品融资方式。公共物品供给资金来源应当以政府财政支持为主要,在现实情况下,完全依靠政府财政解决问题是不可能,还应当由政府出面,动员全社会各方面力量,积极探索新的融资体制和渠道。如发行农村公共物品建设特种国债,由私人提供政府补贴的方式等;(5)监督管理。对农村公共物品建设资金应当设立专门的监督检察人员,不仅要完善农村公共物品建设资金的管理,还要监督资金使用情况和收益情况,防止农村有限的公共物品资源流失。
2.建设农村公共财政体制和决策机制。何乘材(2002)、熊巍(2002)、吴士健(2002)、雷原(1999)等认为统一城乡财税体制,实行农村税费改革,建立乡镇财政,可以从根本上改变人民公社时期延续下来的农村公共产品的制度外供给方式。邹江涛(2004)认为应进一步完善转移支付制度,加大对农业基础设、施的投入,为农业生产提供良好的外部条件。康静萍(2003)认为,完善农村公共物品供给体系,赋予农民同等的国民待遇,从农村公共产品的资金筹措来讲农村地区的纯公共产品应主要由中央政府和省级政府提供,农村地区的准公共品主要由县级政府和乡镇政府提供,应充分利用民间资本来为农村地区生产和提供更多的准公共产品。何乘材(2002)认为,从农村公共产品的受益范围来讲,农民在户籍、就业、升学、纳税和社会保险等方面都应当和城市居民享受同等待遇。
曾莉(2007)认为,公共财政体制的最典型特征,就是以满足整个社会的公共需要作为自身的出发点和最终归宿。公共财政的覆盖范围应该延伸至包括城市和农村的所有公民,具体应从以下几个方面入手:(1)加大对农村公共物品的财政支持力度。即增加财政支农资金的投入,调整财政支农结构,加强农村基础设施建设,增加中央及各省级财政对农村基础教育的转移支付,建立城乡统一的医疗和社会保障制度。(2) 针对不同地区发展实际,制定不同地区公共财政覆盖农村的政策。(3)理顺中央、省、地方各级政府的公共物品供给责任,做到财权与事权的对等。(4)建立并完善对农村基层财政的转移支付体系,即调整我国转移支付结构,逐步扩大均等化转移支付的比例,适当增加有关专项转移支付数,尽快规范省以下地方转移支付制度。总之,我国政府应立足公平性原则对农村公共物品给予资助,而且“公平”本身就是一种全国性的公共物品,政府应倾力提供,如果能形成城乡统一、公平、公正的新型公共物品供给制度,农村公共物品供求矛盾将可迎刃而解。
王朝晖等(2008)认为,为了提高农村公共产品供给效率,防止无效公共产品的过度供给和农民急需的公共产品供给不足,应当按照农民的需求来供给农村公共产品。必须建立一种公共产品需求的民主表达机制,以充分反映农民对公共产品的偏好,这就要求充分发挥村民大会的作用。同样,县、乡(镇)社区内的大型农村公共产品供给应建立专家听证制度,在广泛听取民众意见的基础上,由本级人民代表大会投票表决,常规性的公共产品也应接受人民代表大会的监督检查。孙雪梅(2006)认为应建立市场经济中的法制财政,财政预算法制化。政府预算作为公共财政运行的载体应通过法制化来规范和制约政府财政行为,使政府活动不偏离公共的轨道。
然而,我国政府预算的法治化程度却相当低,政府的财政活动不按预算办事的情况时有发生,应逐渐建立、完善财政预算的法制化制度,确保凡是纳入国家财政预算的政府支出项目必须得到执行,使预算真正成为法律。如规定某些公共物品在政府财政支出中所占的比重,或某些公共物品支出占GDP的比重,以保证公共物品建设资金有稳定的来源。完善农村公共物品融资制度,建立多元筹资主体。我国作为一个农业大国,农村公共物品的需求规模较大,单靠有限的政府财力难以解决农村公共品的供给不足问题。应该采取各种有效措施,建立广泛的农村公共物品的融资渠道,如政府可以通过财政补贴机制或减免税收的优惠政策来调动社会各方面的力量参与农村公共品的融资,多元融资主体的建立不仅突破公共物品供给的资金“瓶颈”,也会满足农民对公共品的个性化需求。
3.构建规范的政府转移支付制度。王朝才(2005)认为建立示范的政府财政转移支付制度的根本目标是在提高财政收支效率的基础上,使各地农村都能提供大体均等的公共服务水平,满足农村社会经济发展对公共产品的需求,从国家整体和宏观角度协调和促进区域间均衡发展。李华(2005)提出我国农村公共产品供给具有明显的多层次性,农村公共产品有些由中央提供,有些由省、市提供,但大部分还是由县和乡镇特别是乡镇一级提供。由于乡镇处于我国行政区划的最低层,乡镇以上各级政府提供的全国性的或地方性的公共产品都需要完善多层次的转移支付制度,不仅要完善中央政府对地方政府的转移支付制度,还要尽快完善省以下政府的转移支付制度。
陈小梅(2004)认为应改革农村公共产品供给的筹资制度,在扩大政府财政对农村公共产品供给投入的同时,开创农村公共产品供给主体多元化的新格局。长期以来,我国在城乡公共产品供给方面的不均衡已经成为深化经济体制改革的障碍,随着财政收入的增加,政府应当加大对农村公共产品供给的力度,尽快缩小城乡差距,恢复农村居民的国民待遇。财政的力量毕竟有限,暂时无法立即补上供给缺口,政府的投入应该有所侧重,重点保证涉及公民基本人权的公共产品,如义务教育、基本的医疗卫生、社会保障服务、全国性的农村公共产品;如全国性农业技术推广、全国性农业信息网络等+以及区域性公共产品;如河流治理、病虫害防治。适当引入市场机制,开创农村公共产品供给主体多元化的新格局。
面对公共产品供给严重不足的形势,很多地区的农民都进行了制度创新,采取公办民助、民办公助甚至私人供给的形式。对于具有收费可能性的准公共产品供给,私人投资主体的介入是可行的。有些农村居民无法使用上自来水,在乡、村财力不足的情况下,可以由乡、村协助私人办理相关手续,由私人承包自来水供给设施建设,授予私人一定的收费权限。对于一些小型的水利灌溉设施、通讯网络铺设都可以引入市场机制。此外,非盈利的社会组织也成为公共产品供给的重要力量,如希望工程、春蕾计划等。开创供给主体多元化的新格局有助于缓解农村公共产品供给不足的压力。
刘保平(2003)认为:现阶段,我国农村公共产品供给能力不足和供给不平衡的一个重要原因是乡镇政府的财政能力与其承担的职责不对称。乡镇财政承担了一部分本应该由中央财政和省级财政承担的公共产品供给的责任,如民兵训练费、农村的义务教育费、执行计划生育政策的费用等,这些公共产品是关系到整个国计民生的“纯公共产品”,其受益范围是全国性的,应该由中央政府提供,不应当由乡镇政府完全负担其供给。实际情况则恰恰相反,这三种公共产品的供给几乎都是由乡镇政府和村集体组织负责提供,这实质上是中央政府变相的侵占乡镇政府和村集体组织的公共资源。应当重新界定中央政府、省级政府与县、乡基层政府的事权范围,合理划分各级政府的财政职能,凡属于诸如义务教育、国防开支、大型农业设施建设、农业基础科学研究等全国性的农村“纯公共产品”供给,由中央和省级政府财政负担,并建立直接针对这些公共产品供给的转移支付制度。对于西部经济发展水平相对落后的农村贫困地区,中央政府应该建立专项的财政转移支付,重点扶持,以解决供给不足和地区间的不公平性问题。
四、研究简评和进一步研究的方向
上述文献综述表明:国内学术界对农村公共产品问题越来越关注。学者们研究农村公共产品问题所取得的丰硕成果丰富了我国农村公共产品经济理论,这不仅拓宽了后人的视野和思路,而且为更好地解决“三农”问题,在此基础上推进社会主义新农村建设提供了理论基础。但是,在农村公共产品供给体制改革的方向和总体思路方面还缺乏详细的规划和论证,对一些细节及实际问题有待进一步的研究。
1.农村公共产品的界定仍很模糊。多数学者只是在借鉴外国学者研究的基础上给农村公共产品下定义,没有根据我国的实际情况,研究出符合我国特色的农村公共产品定义。另外,多数学者认为应明确界定各级政府在农村公共产品品供给上的职责,对农村公共产品分层供给的具体机制和模式研究较少。
2.农村公共产品供给机制的研究有待拓展。多数学者仅从资金筹措机制与农村公共产品供给和家庭承包制与农村公共产品供给的关系两方面研究我国农村公共产品供给机制,研究范围过于狭窄。学者们应把对我国农村公共产品供给机制的研究拓展到公共产品的决策机制与农村公共产品供给、政府与社区的混合供给等方面。
3.农村公共产品供给体制改革的方向和总体思路有待进一步系统研究。国内学者虽然对解决农村公共产品供给的路径在制度上进行了探讨,农村公共产品供给制度还需要相关的配套制度与之协作,对这些领域和方面的研究缺乏,如土地流转制度、乡镇机构改革、村及公共产品自我供给制度的创新和城镇化等等。在这些方面,需更一步探讨。
4.农村公共产品定性研究较多,而定量研究较少。
参考文献
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[31]马晓河,方松海.我国农村公共品的供给现状、问题与对策[M].农业经济问题.2005(4)
【关键词】 公共产品;农村公共产品;供给机制
一、公共产品和农村公共产品定义的界定
萨缪尔森认为,“纯粹的公共产品或劳务是这样的产品或劳务,即每个人消费这种物品或劳务不会导致别人对该种产品或劳务的减少。”公共产品是相对于私人产品的产品,与私人产品相比较,它具有受益的非排他性、公共产品具有效用的不可分割性、消费的非竞争性三个特点。一般来说,纯公共产品在现实中并不多见,人们经常研究的是准公共产品,即具有不完全非竞争性和非排他性二者特点之一的属于准公共产品。
国内学者多是在萨缪尔森所定义公共产品的基础上对其定义进一步深化和细化。刘鸿渊(2003)认为非纯公共产品供给制度的完善既要解决充分供给,又要解决公平分配。充分供给需要在非纯公共产品供给领域引入非政府资本,需要市场力量进入。陈强(2005)认为私人产品与公共产品是市场经济中产品的两种形式。公共产品生产与提供是对市场失灵的校正,也是对市场制度缺陷的一种弥补,公共产品是用来满足公共需要的物品,它的生产和提供要发挥机构、团体、社区,特别是政府职能;依靠社会力量、特别是财政资金;实行公众参与决策。
以公共产品概念作为基础,张军(1996)、叶庆(1997)魏建(1998)、黄志冲(2000)、陶勇(2001)、胡拓坪(2001)、徐小青(2002)、林万龙等(2003)、匡远配等(2006)等从不同角度对农村公共产品定义和内涵进行了界定。相比较而言,徐小青(2002)和匡远配等(2006)对农村公共产品的定义具有代表性。二者对农村公共产品的定义类似:徐小青将农村公共物品界定为:“农村地区农业、农村或者农民生产、生活共同所需的具有一定的非排他性和非竞争性的产品和服务。”匡远配等定义农村公共物品为“相对于农村私人产品,为农业,农村或农民生产、生活共同需要的,具有一定的“非排他性”和“非竞争性”的产品或服务的总称”。
总体来说,国内学者对农村公共物品的边界界定有待清晰化和明确化,仍未形成符合中国农村特殊情况的农村公共物品的定义。
二、农村公共产品供给机制的研究
农村公共产品供给机制是目前国内学术界研究的重点问题。一般来讲,学者们主要从资金筹措机制与农村公共产品供给、家庭承包制与农村公共产品供给的关系两方面对农村公共产品供给机制进行剖析:
一方面就资金筹措机制与农村公共产品供给来看。张军(1998)认为,应当通过大量引入民间资本,采取政府与私人共同供给或由私人供给等方式,多方筹资,解决农村公共物品供给所需的大量资金。筹集公共物品生产和建设资金可供选择的渠道、途径和手段有以下几种:财政渠道、市场渠道、个人筹资渠道以及其他渠道(如非政府组织筹资渠道等)。此外,农村地区公共物品生产筹资手段应当多样化:征税;有偿筹资;使用者付费购买;减税、让利;救助性手段等实为可行。王磊(2004)认为国家应加大对农村基础设施建设的投入,借助补助、税收、价格等优惠政策,积极引导民间资本进入农村公共产品供给流程,进一步调整和优化财政支农结构,为广大农民提供充足的农村公共产品。
李彬(2004)认为,受经济发展水平所限,我国基层政府普遍面临制度内财政收入不足的困境,只能采取灵活控制税收与自筹的边界、积极举办乡镇企业、采用民间供给等作为乡镇政府获取公共物品供给成本的方式,同时通过自筹、集资的渠道采取各种变通手段来分摊公共物品供给的成本。吕云涛等(2006)则更多从政府的义务出发提出健全农村公共产品资金筹措机制的建议。如政府要加大财政投入力度,使公共财政的“阳光”普照农村,要完善财政转移支付制度,合理确定对各地区财政转移支付的规模,以及要增加财政收入来源,确保财政支农能力等。
嘉蓉梅(2004)提出对策:一是改变重城市轻农村的支出政策;二是明确中央与地方政府提供农村产品的职责,实行财政分权制;三是加大向农村的财政转移支付力度,在提供公共物品上要重点向农村倾斜;更多地偏向于贫困地区;四是加强对公共资源使用的监督、检查,坚决杜绝权力腐败行为。对公共产品供给主体、决策程序、生产与管理、适用范围加以规范化、制度化。徐超(2004)认为通过公共物品投资主体的多元化,建立以公共财政为主体的,动员社会各方面力量共同参与的农村公共物品融资体制是最终解决我国农村公共物品短缺的必由之路。
何菊芳(2005)建议积极开拓市场筹资渠道。市场手段筹集资金主要有以下几种形式:通过发行国债和专项基础设施建设债券筹集公共物品生产和建设资金;出售冠名权或使用权、经营管理权的方式筹集资金;对企业实行地方所得税减免或实行上缴利润的部分减让。陈池波等(2006)认为应改变以前“以农为本”的筹资机制和单一的政府投入机制,逐步建立以政府为主导、多元主体共同参与的新机制,把政府企业直接投资、村民集资、社会融资、境外筹资等方式有机整合起来,多方共同努力解决农村公共产品供给的资金不足问题。
另一方面就家庭承包制与农村公共产品供给的关系来看。郭熙保(1995)将农村公共产品供给的不足归因为家庭联产承包责任制的内在弊端,认为家庭承包制缺乏对农村公共产品的投资激励。张军等(1996)提出农村废除人民公社,推行家庭联产承包责任制以来,农村公共物品供给机制发生诱致性制度变迁。农村公共物品供给由国家为唯一提供者变为国家、集体、农民多方投资,筹资渠道由单一的国家财政变成多方筹措。地区经济发展水平、农民受教育程度和地方政府参与程度都会成为影响农村公共产品供给制度的可能变量。黄志冲(2000)认为:农村家庭联产承包责任制激活了农民的生产积极性,促进了农业生产的高速增长和农民生活水平的提高,却并没有为农村公共产品的“生产”提供同样有效的制度安排,这种以家庭为单位的分散的组织结构对农村公共产品的依赖程度又很高。
林万龙(2001)进一步总结了这种诱致性变迁的特征:农村公共产品的供给主体不再限于政府,而是出现了民间供给主体。他通过实证案例分析民间供给主体与政府供给主体在决策制度、成本分摊制度、生产管理制度及分配制度方面的不同点,总结了诱致性变迁中产生的四种新民间供给模式:私人(包括个产单独或多人合作)供给公共产品、公共产品向俱乐部产品的转化及公共产品向私人产品的转化。他还认为,家庭联产承包责任制并不是产生农村公共产品供给方面问题的“直接诱因”,是由于实施家庭联产承包责任制以后,原有的公共产品供给制度“寿终正寝”,现有的农村公共产品供给制度尚未能完全适应新的社会环境,有必要对当前的农村公共产品供给制度进行改革和创新。
三、解决农村公共产品供给的路径选择
1.改革农村公共品供给制度。黄志冲(2000)认为,应实施多元化战略,在供给主体,资金来源和供给方式上实现多主体(政府、社区和私人)、多渠道(政府的财政资金;农村社区的集体资金;私人、企业和银行的资金)和多方式共存(政府或农村社区的直接供给方式;政府委托私人的供给方式;政府补贴私人或企业的供给)的供给模式。李秉龙等(2003)提出积极推动农村公共产品供给主体多元化改革,建立财政、第三部门和农户三位一体的农村公共物品供给模式。樊丽明(2002)认为公共品的供给方式主要有政府供给、市场供给和自愿供给三种方式。徐增阳(2003)指出要构建以需求为主导的农村公共产品供给机制。加快农村政治体制创新,加快农村基层民主制度建设,充分实行村民自治,提高农民组织化程度,实现农村公共产品供给决策程序由“自上而下”向“自下而上”转变,建立农民公共需求决定公共产品供给的机制。
马晓河等(2005)认为应从以下几个方面改革政府的公共品供给体制:(1)统筹城乡供给,要将重点放在农村。基于农村当前公共品严重短缺的现实,政府应该把公共资源的分配重点放在农村,缩减城市“锦上添花”的公共开支,把更多的公共财政资源投向农村地区的公共服务建设:(2)财政拨款转向“专项转移支付”制度。税费改革以后,中央加大了对地方的财政转移支付力度。有必要改变当前中央政府对地方公共品的财政补贴方式,把“一般性的财政转移支付”变为“专项转移支付”制度,使资金与服务一配套(如教育专项资金、卫生专项资金等),最大限度地减少公共资金挪用的可能;(3)推进供给主体改革。对承担着农村公共品供给最主要职责的事业单位,必须剥离过时的或不符合公共服务需要的机构和职能:行政职能划归行政部门,以赢利为目的的机构要推向市场,与当前农村实际的社会经济生活不相适应的单位应该撤销。同时,应该采用相关措施支持、鼓励提供公共品的民间机构的成长、发育。
张立(2005)认为新的农村公共物品供给机制应当主要着手于:(1)城乡公共物品供给体制改革。即进行制度革命,改变我国公共物品提供的“双轨制”,消除“重城市,轻农村”,“一国两制”的体制性障碍,从根本上解决长期以来的城乡隔离、分离的不公平和不公正局面;(2)公共物品供给主体。考虑到农村的实际情况,农村地区各种层次的公共物品的供给应主要由省以上财政提供,地市级财政适当配套,县乡财政暂时不予考虑,以免进一步加重农民负担;(3)公共物品需求区域性差异。由于我国东、中、西部农村地区的经济情况和农民生活水平存在着一定的差异,各地区在公共物品的需求程度上也存在一定的差异。在有限的公共物品资源的分割中,按照区域性差异投放公共物品是一种最经济、最有效的方式;(4)公共物品融资方式。公共物品供给资金来源应当以政府财政支持为主要,在现实情况下,完全依靠政府财政解决问题是不可能,还应当由政府出面,动员全社会各方面力量,积极探索新的融资体制和渠道。如发行农村公共物品建设特种国债,由私人提供政府补贴的方式等;(5)监督管理。对农村公共物品建设资金应当设立专门的监督检察人员,不仅要完善农村公共物品建设资金的管理,还要监督资金使用情况和收益情况,防止农村有限的公共物品资源流失。
2.建设农村公共财政体制和决策机制。何乘材(2002)、熊巍(2002)、吴士健(2002)、雷原(1999)等认为统一城乡财税体制,实行农村税费改革,建立乡镇财政,可以从根本上改变人民公社时期延续下来的农村公共产品的制度外供给方式。邹江涛(2004)认为应进一步完善转移支付制度,加大对农业基础设、施的投入,为农业生产提供良好的外部条件。康静萍(2003)认为,完善农村公共物品供给体系,赋予农民同等的国民待遇,从农村公共产品的资金筹措来讲农村地区的纯公共产品应主要由中央政府和省级政府提供,农村地区的准公共品主要由县级政府和乡镇政府提供,应充分利用民间资本来为农村地区生产和提供更多的准公共产品。何乘材(2002)认为,从农村公共产品的受益范围来讲,农民在户籍、就业、升学、纳税和社会保险等方面都应当和城市居民享受同等待遇。
曾莉(2007)认为,公共财政体制的最典型特征,就是以满足整个社会的公共需要作为自身的出发点和最终归宿。公共财政的覆盖范围应该延伸至包括城市和农村的所有公民,具体应从以下几个方面入手:(1)加大对农村公共物品的财政支持力度。即增加财政支农资金的投入,调整财政支农结构,加强农村基础设施建设,增加中央及各省级财政对农村基础教育的转移支付,建立城乡统一的医疗和社会保障制度。(2) 针对不同地区发展实际,制定不同地区公共财政覆盖农村的政策。(3)理顺中央、省、地方各级政府的公共物品供给责任,做到财权与事权的对等。(4)建立并完善对农村基层财政的转移支付体系,即调整我国转移支付结构,逐步扩大均等化转移支付的比例,适当增加有关专项转移支付数,尽快规范省以下地方转移支付制度。总之,我国政府应立足公平性原则对农村公共物品给予资助,而且“公平”本身就是一种全国性的公共物品,政府应倾力提供,如果能形成城乡统一、公平、公正的新型公共物品供给制度,农村公共物品供求矛盾将可迎刃而解。
王朝晖等(2008)认为,为了提高农村公共产品供给效率,防止无效公共产品的过度供给和农民急需的公共产品供给不足,应当按照农民的需求来供给农村公共产品。必须建立一种公共产品需求的民主表达机制,以充分反映农民对公共产品的偏好,这就要求充分发挥村民大会的作用。同样,县、乡(镇)社区内的大型农村公共产品供给应建立专家听证制度,在广泛听取民众意见的基础上,由本级人民代表大会投票表决,常规性的公共产品也应接受人民代表大会的监督检查。孙雪梅(2006)认为应建立市场经济中的法制财政,财政预算法制化。政府预算作为公共财政运行的载体应通过法制化来规范和制约政府财政行为,使政府活动不偏离公共的轨道。
然而,我国政府预算的法治化程度却相当低,政府的财政活动不按预算办事的情况时有发生,应逐渐建立、完善财政预算的法制化制度,确保凡是纳入国家财政预算的政府支出项目必须得到执行,使预算真正成为法律。如规定某些公共物品在政府财政支出中所占的比重,或某些公共物品支出占GDP的比重,以保证公共物品建设资金有稳定的来源。完善农村公共物品融资制度,建立多元筹资主体。我国作为一个农业大国,农村公共物品的需求规模较大,单靠有限的政府财力难以解决农村公共品的供给不足问题。应该采取各种有效措施,建立广泛的农村公共物品的融资渠道,如政府可以通过财政补贴机制或减免税收的优惠政策来调动社会各方面的力量参与农村公共品的融资,多元融资主体的建立不仅突破公共物品供给的资金“瓶颈”,也会满足农民对公共品的个性化需求。
3.构建规范的政府转移支付制度。王朝才(2005)认为建立示范的政府财政转移支付制度的根本目标是在提高财政收支效率的基础上,使各地农村都能提供大体均等的公共服务水平,满足农村社会经济发展对公共产品的需求,从国家整体和宏观角度协调和促进区域间均衡发展。李华(2005)提出我国农村公共产品供给具有明显的多层次性,农村公共产品有些由中央提供,有些由省、市提供,但大部分还是由县和乡镇特别是乡镇一级提供。由于乡镇处于我国行政区划的最低层,乡镇以上各级政府提供的全国性的或地方性的公共产品都需要完善多层次的转移支付制度,不仅要完善中央政府对地方政府的转移支付制度,还要尽快完善省以下政府的转移支付制度。
陈小梅(2004)认为应改革农村公共产品供给的筹资制度,在扩大政府财政对农村公共产品供给投入的同时,开创农村公共产品供给主体多元化的新格局。长期以来,我国在城乡公共产品供给方面的不均衡已经成为深化经济体制改革的障碍,随着财政收入的增加,政府应当加大对农村公共产品供给的力度,尽快缩小城乡差距,恢复农村居民的国民待遇。财政的力量毕竟有限,暂时无法立即补上供给缺口,政府的投入应该有所侧重,重点保证涉及公民基本人权的公共产品,如义务教育、基本的医疗卫生、社会保障服务、全国性的农村公共产品;如全国性农业技术推广、全国性农业信息网络等+以及区域性公共产品;如河流治理、病虫害防治。适当引入市场机制,开创农村公共产品供给主体多元化的新格局。
面对公共产品供给严重不足的形势,很多地区的农民都进行了制度创新,采取公办民助、民办公助甚至私人供给的形式。对于具有收费可能性的准公共产品供给,私人投资主体的介入是可行的。有些农村居民无法使用上自来水,在乡、村财力不足的情况下,可以由乡、村协助私人办理相关手续,由私人承包自来水供给设施建设,授予私人一定的收费权限。对于一些小型的水利灌溉设施、通讯网络铺设都可以引入市场机制。此外,非盈利的社会组织也成为公共产品供给的重要力量,如希望工程、春蕾计划等。开创供给主体多元化的新格局有助于缓解农村公共产品供给不足的压力。
刘保平(2003)认为:现阶段,我国农村公共产品供给能力不足和供给不平衡的一个重要原因是乡镇政府的财政能力与其承担的职责不对称。乡镇财政承担了一部分本应该由中央财政和省级财政承担的公共产品供给的责任,如民兵训练费、农村的义务教育费、执行计划生育政策的费用等,这些公共产品是关系到整个国计民生的“纯公共产品”,其受益范围是全国性的,应该由中央政府提供,不应当由乡镇政府完全负担其供给。实际情况则恰恰相反,这三种公共产品的供给几乎都是由乡镇政府和村集体组织负责提供,这实质上是中央政府变相的侵占乡镇政府和村集体组织的公共资源。应当重新界定中央政府、省级政府与县、乡基层政府的事权范围,合理划分各级政府的财政职能,凡属于诸如义务教育、国防开支、大型农业设施建设、农业基础科学研究等全国性的农村“纯公共产品”供给,由中央和省级政府财政负担,并建立直接针对这些公共产品供给的转移支付制度。对于西部经济发展水平相对落后的农村贫困地区,中央政府应该建立专项的财政转移支付,重点扶持,以解决供给不足和地区间的不公平性问题。
四、研究简评和进一步研究的方向
上述文献综述表明:国内学术界对农村公共产品问题越来越关注。学者们研究农村公共产品问题所取得的丰硕成果丰富了我国农村公共产品经济理论,这不仅拓宽了后人的视野和思路,而且为更好地解决“三农”问题,在此基础上推进社会主义新农村建设提供了理论基础。但是,在农村公共产品供给体制改革的方向和总体思路方面还缺乏详细的规划和论证,对一些细节及实际问题有待进一步的研究。
1.农村公共产品的界定仍很模糊。多数学者只是在借鉴外国学者研究的基础上给农村公共产品下定义,没有根据我国的实际情况,研究出符合我国特色的农村公共产品定义。另外,多数学者认为应明确界定各级政府在农村公共产品品供给上的职责,对农村公共产品分层供给的具体机制和模式研究较少。
2.农村公共产品供给机制的研究有待拓展。多数学者仅从资金筹措机制与农村公共产品供给和家庭承包制与农村公共产品供给的关系两方面研究我国农村公共产品供给机制,研究范围过于狭窄。学者们应把对我国农村公共产品供给机制的研究拓展到公共产品的决策机制与农村公共产品供给、政府与社区的混合供给等方面。
3.农村公共产品供给体制改革的方向和总体思路有待进一步系统研究。国内学者虽然对解决农村公共产品供给的路径在制度上进行了探讨,农村公共产品供给制度还需要相关的配套制度与之协作,对这些领域和方面的研究缺乏,如土地流转制度、乡镇机构改革、村及公共产品自我供给制度的创新和城镇化等等。在这些方面,需更一步探讨。
4.农村公共产品定性研究较多,而定量研究较少。
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