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【摘 要】乡镇政府作为中国最基层政权，处在农村工作的第一线，是党和国家在农村各项工作的落脚点。乡镇政府的职能在历史发展过程中有着不同的体现，在当前形势下，乡镇政府的职能也不断出现变化，如何准确定位乡镇政府的职能是关系到中国农村未来发展的一个重要问题。
【关键词】乡镇政府；历史沿革；职能定位
乡镇政府是我国政府行政体制中最基层的行政机关，处在农村工作的第一线，是国家政权的最末梢，是党和国家在农村工作的基础。解决好三农问题，事关全面建设小康社会大局，必须始终作为全党工作的重中之重。而三农问题的解决，关键在于乡镇。从2006年1月1日开始，我国全面取消了已经延续2600多年的农业税，结束了中国以农养工、以农养政的时代，进入了以工哺农的新时期。这项重大举措不仅极大地减轻了农民的负担，也使长期以催粮要款作为主要工作任务的乡镇政府从中解脱了出来。面对新的形势，乡镇政府的工作目标、工作性质、工作环境、工作对象已经发生了显著的变化。在目前的形势下，如何科学定位乡镇政府的职能，乡镇政府的发展趋势如何转变，是目前农村基层政府面临的重要问题，关系到我党在农村各项方针政策的贯彻落实和基层政权的巩固。
一、我国乡镇政府的历史沿革
政府是指国家为实现其职能而建立起来的国家机关的总和，包括权力机关、行政机关、司法机关等，包括中央政府和地方各级政府。乡镇政府是我国最基层的地方人民政府，是我国行政机构链条中的基层行政机关。
（一）建国前的乡镇政府
从春秋至北宋前期，乡镇是作为县级政府的派出机构。秦朝统一中国后确立“十里一亭，十亭一乡”的乡亭里制，经过汉朝的充实和完善，基本框架一直实行到北宋。乡级机构的“乡官”和“乡吏”由上级政府委派，乡级机构是国家权力所能通达的最末一级机构；从北宋中期至清末，乡镇规模逐渐萎缩直至推行了保甲制。公元1069年，北宋王安石废除了实行一千余年的乡亭里制，而代之以保甲制度，虽然保留了“乡”的称谓，但乡级政府已由基层政权变为非基层政权，乡级机构的“乡官”和“乡吏”由政府委派变为村民自治，中国的乡级政治进入了由士绅治理的阶段，从而形成了“皇权不下县”的传统；从清末至中华民国时期，诞生了近代乡镇制及保甲制发生了嬗变。1909年，清代废除了实行了一千余年的保甲制度，实行警区分划，但这种颇具“近代政治形式”的警区自治尚未成型就因为清政府的覆灭而夭折，南京国民政府转而复推保甲制，复辟后的保甲制已经发生了嬗变，保甲制度变为国民政府的基层政权机构，将农村精英——乡绅们排斥除了乡村政权核心。这种制度的变迁体现了国家群里对乡村渗透的程度，但其基本思路是，政权稳固时权力下放，社会混乱时加强控制。
（二）新中国的乡镇政府
第一阶段，建国初期的乡镇政府（1949——1958），在1954年新中国的第一部宪法中规定：“县、自治县分为乡、民族乡、镇。”至此，镇作为县辖国家基层行政建制载入了国家的根本大法，国家统一了全国设镇的标准，使镇的建制走上了健康发展的道路；第二阶段，人民公社化背景下的乡镇政府（1958——1966），1958年，全国实行农村人民公社化，乡镇政府体制被取消，不少建制乡镇改为人民公社；第三阶段，文化大革命背景下的乡镇政府（1966——1976），基层政权普遍成立革命委员会，取代了原有的党政领导机构，行使党政领导权，直至1979年，全国人大通过决议将地方革命委员会改为地方各级人民政府，革命委员会的行政管理体制才最终退出中国的历史舞台；第四阶段，乡镇政府的恢复和发展（1977——1992），1982年宪法明确规定，把建立乡人民政权写进宪法，建立乡政府。由此，公社党委改为乡党委；第五阶段，新时期的乡镇政府（1992年至今），这个时期，我国乡镇政府管理上的改革有了长足的发展，但仍存在一些问题，之后，对乡镇机构进行了一些改革，特别是减少乡镇数量、撤并乡镇，减轻农民负担等，从1998年开始，我国政府一直进行以“撤并乡镇、精简机构、分流人员”为主要标志的乡镇机构改革。
二、乡镇政府的职能定位
随着当今经济社会的快速发展，乡镇政府职能也在不断变化，目前我国各地区之间乡镇的具体职能因经济发展水平和环境的不同也不尽相同。从2006年1月1日起，随着农业税的取消，标志这我国农村改革进入了一个新阶段，这就是以乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制改革为主要内容的总和改革阶段。近年来，随着乡镇改革的推进，原来乡镇所说的“七所八站”等一些机构开始上挂垂直管理，脱离了当地乡镇政府的管辖，诸多乡镇出现了“有政无财”的尴尬处境，未来乡镇政府走向何方，引起了学术界的争议，对于目前的乡镇政府的地位、功能和作用各说纷纭，对乡镇政府到底是弱化职能还是强化职能，是行使行政化功能还是自治化功能的认识上有着严重的分歧。理论界提出了一些论点可以归纳为撤销论、派出论、彻底改革论以及自治论等，这些观点之间分歧较大，也没有哪一种观点占据绝对的优势，但有一点共识就是，乡镇政府出现的问题从根本上说是体制问题、职能定位问题。
事实上，乡镇政府由于种种原因存在一定的职能缺陷，但是乡镇作为我国最基层的政府，目前仍然在发挥着重要作用，诸如撤销基层政府等激进的观点在当前还不具备实行的条件，当前要首先准确定位乡镇政府职能，更好的为社会主义新农村服务。在当前建设社会主义新农村的大形势下，乡镇政府的主要职能应该定位在以下四个方面：
（一）发展经济职能
大力促进农村的经济发展是乡镇政府的重要职能，发展经济，不是要求政府包办，直接参与，而是引导农民、组织农民利用自身的力量来发家致富，进入推动全乡镇的经济发展。具体包括：制定优惠政策，形成良好的投资环境，吸引企业和资金；制定产业发展规划，科学合理调整产业结构，形成地域特色产业，推出特色农产品；提供信息服务，密切本地农产品的市场衔接，推进农业新产品、新技术的推广。
（二）社会管理职能
对本地区的农村社会事务进行管理，维护农村平安、稳定是乡镇政府的重要职能。具体有：贯彻落实上级政府的各项方针政策；妥善处理突发性、群体性事件，调节处理好各种利益矛盾和纠纷，维护地方社会稳定；贯彻落实科学发展观，体现以人为本的执政理念，逐步从“人治型”向“法治型”转变等。
（三）公共服务职能
提供公共物品和公共服务是乡镇政府的另外一个重要职能。乡镇政府要彻底转变行政领导模式为管理服务模式，为农村提供公共服务，建立名副其实的服务型政府。公共服务要以人民群众的利益为重，服务经济社会的快速发展；要树立为企业服务的意识，帮助企业排忧解难，帮助企业发展壮大，为企业发展创造良好的环境；要积极为三农服务，一切工作以人民群众的根本利益为出发点和落脚点，千方百计地为满足人民群众日益增长的物质文化生活的需要；对农村进行综合整治，改变农村脏、乱、差的生活环境；立足于本地的实际，切实加大基础设施建设的投入，为经济社会发展奠定坚实基础。
（四）基层建设职能
乡镇政府必须要树立依法行政、依法办事的观念和意识，帮助搞好农村制度建设，切实尊重和维护农民的民主权利。以村级制度建设为重点，建立健全以村级组织工作制度村民自治制度和社会事务治理制度为主要内容的农村制度体系。乡镇政府要抓好村级民主制度建设，建立健全选举制度、村民议事制度和村务公开制度，保证民主的实现和渠道畅通。要配好配强村党支部书记，培养和发展一批思想进步、文化素质较高的中青年党员干部，有针对性地对村干部进行培训，提高村干部的法律意识和自治能力，从而推动农村各项工作的发展。
因此，乡镇政府的首要任务是发展经济，在发展经济的同时把工作重点放在社会管理和公共服务上，同时抓好基层组织建设这个基石，从而科学定位乡镇政府职能。乡镇政府通过维护本地的社会稳定，为农民群众提供高效优质的服务，建立起精干、高效的行政管理体制和运行机制，最终实现从“管制政府”向“服务型政府”的转变。
【关键词】乡镇政府；历史沿革；职能定位
乡镇政府是我国政府行政体制中最基层的行政机关，处在农村工作的第一线，是国家政权的最末梢，是党和国家在农村工作的基础。解决好三农问题，事关全面建设小康社会大局，必须始终作为全党工作的重中之重。而三农问题的解决，关键在于乡镇。从2006年1月1日开始，我国全面取消了已经延续2600多年的农业税，结束了中国以农养工、以农养政的时代，进入了以工哺农的新时期。这项重大举措不仅极大地减轻了农民的负担，也使长期以催粮要款作为主要工作任务的乡镇政府从中解脱了出来。面对新的形势，乡镇政府的工作目标、工作性质、工作环境、工作对象已经发生了显著的变化。在目前的形势下，如何科学定位乡镇政府的职能，乡镇政府的发展趋势如何转变，是目前农村基层政府面临的重要问题，关系到我党在农村各项方针政策的贯彻落实和基层政权的巩固。
一、我国乡镇政府的历史沿革
政府是指国家为实现其职能而建立起来的国家机关的总和，包括权力机关、行政机关、司法机关等，包括中央政府和地方各级政府。乡镇政府是我国最基层的地方人民政府，是我国行政机构链条中的基层行政机关。
（一）建国前的乡镇政府
从春秋至北宋前期，乡镇是作为县级政府的派出机构。秦朝统一中国后确立“十里一亭，十亭一乡”的乡亭里制，经过汉朝的充实和完善，基本框架一直实行到北宋。乡级机构的“乡官”和“乡吏”由上级政府委派，乡级机构是国家权力所能通达的最末一级机构；从北宋中期至清末，乡镇规模逐渐萎缩直至推行了保甲制。公元1069年，北宋王安石废除了实行一千余年的乡亭里制，而代之以保甲制度，虽然保留了“乡”的称谓，但乡级政府已由基层政权变为非基层政权，乡级机构的“乡官”和“乡吏”由政府委派变为村民自治，中国的乡级政治进入了由士绅治理的阶段，从而形成了“皇权不下县”的传统；从清末至中华民国时期，诞生了近代乡镇制及保甲制发生了嬗变。1909年，清代废除了实行了一千余年的保甲制度，实行警区分划，但这种颇具“近代政治形式”的警区自治尚未成型就因为清政府的覆灭而夭折，南京国民政府转而复推保甲制，复辟后的保甲制已经发生了嬗变，保甲制度变为国民政府的基层政权机构，将农村精英——乡绅们排斥除了乡村政权核心。这种制度的变迁体现了国家群里对乡村渗透的程度，但其基本思路是，政权稳固时权力下放，社会混乱时加强控制。
（二）新中国的乡镇政府
第一阶段，建国初期的乡镇政府（1949——1958），在1954年新中国的第一部宪法中规定：“县、自治县分为乡、民族乡、镇。”至此，镇作为县辖国家基层行政建制载入了国家的根本大法，国家统一了全国设镇的标准，使镇的建制走上了健康发展的道路；第二阶段，人民公社化背景下的乡镇政府（1958——1966），1958年，全国实行农村人民公社化，乡镇政府体制被取消，不少建制乡镇改为人民公社；第三阶段，文化大革命背景下的乡镇政府（1966——1976），基层政权普遍成立革命委员会，取代了原有的党政领导机构，行使党政领导权，直至1979年，全国人大通过决议将地方革命委员会改为地方各级人民政府，革命委员会的行政管理体制才最终退出中国的历史舞台；第四阶段，乡镇政府的恢复和发展（1977——1992），1982年宪法明确规定，把建立乡人民政权写进宪法，建立乡政府。由此，公社党委改为乡党委；第五阶段，新时期的乡镇政府（1992年至今），这个时期，我国乡镇政府管理上的改革有了长足的发展，但仍存在一些问题，之后，对乡镇机构进行了一些改革，特别是减少乡镇数量、撤并乡镇，减轻农民负担等，从1998年开始，我国政府一直进行以“撤并乡镇、精简机构、分流人员”为主要标志的乡镇机构改革。
二、乡镇政府的职能定位
随着当今经济社会的快速发展，乡镇政府职能也在不断变化，目前我国各地区之间乡镇的具体职能因经济发展水平和环境的不同也不尽相同。从2006年1月1日起，随着农业税的取消，标志这我国农村改革进入了一个新阶段，这就是以乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制改革为主要内容的总和改革阶段。近年来，随着乡镇改革的推进，原来乡镇所说的“七所八站”等一些机构开始上挂垂直管理，脱离了当地乡镇政府的管辖，诸多乡镇出现了“有政无财”的尴尬处境，未来乡镇政府走向何方，引起了学术界的争议，对于目前的乡镇政府的地位、功能和作用各说纷纭，对乡镇政府到底是弱化职能还是强化职能，是行使行政化功能还是自治化功能的认识上有着严重的分歧。理论界提出了一些论点可以归纳为撤销论、派出论、彻底改革论以及自治论等，这些观点之间分歧较大，也没有哪一种观点占据绝对的优势，但有一点共识就是，乡镇政府出现的问题从根本上说是体制问题、职能定位问题。
事实上，乡镇政府由于种种原因存在一定的职能缺陷，但是乡镇作为我国最基层的政府，目前仍然在发挥着重要作用，诸如撤销基层政府等激进的观点在当前还不具备实行的条件，当前要首先准确定位乡镇政府职能，更好的为社会主义新农村服务。在当前建设社会主义新农村的大形势下，乡镇政府的主要职能应该定位在以下四个方面：
（一）发展经济职能
大力促进农村的经济发展是乡镇政府的重要职能，发展经济，不是要求政府包办，直接参与，而是引导农民、组织农民利用自身的力量来发家致富，进入推动全乡镇的经济发展。具体包括：制定优惠政策，形成良好的投资环境，吸引企业和资金；制定产业发展规划，科学合理调整产业结构，形成地域特色产业，推出特色农产品；提供信息服务，密切本地农产品的市场衔接，推进农业新产品、新技术的推广。
（二）社会管理职能
对本地区的农村社会事务进行管理，维护农村平安、稳定是乡镇政府的重要职能。具体有：贯彻落实上级政府的各项方针政策；妥善处理突发性、群体性事件，调节处理好各种利益矛盾和纠纷，维护地方社会稳定；贯彻落实科学发展观，体现以人为本的执政理念，逐步从“人治型”向“法治型”转变等。
（三）公共服务职能
提供公共物品和公共服务是乡镇政府的另外一个重要职能。乡镇政府要彻底转变行政领导模式为管理服务模式，为农村提供公共服务，建立名副其实的服务型政府。公共服务要以人民群众的利益为重，服务经济社会的快速发展；要树立为企业服务的意识，帮助企业排忧解难，帮助企业发展壮大，为企业发展创造良好的环境；要积极为三农服务，一切工作以人民群众的根本利益为出发点和落脚点，千方百计地为满足人民群众日益增长的物质文化生活的需要；对农村进行综合整治，改变农村脏、乱、差的生活环境；立足于本地的实际，切实加大基础设施建设的投入，为经济社会发展奠定坚实基础。
（四）基层建设职能
乡镇政府必须要树立依法行政、依法办事的观念和意识，帮助搞好农村制度建设，切实尊重和维护农民的民主权利。以村级制度建设为重点，建立健全以村级组织工作制度村民自治制度和社会事务治理制度为主要内容的农村制度体系。乡镇政府要抓好村级民主制度建设，建立健全选举制度、村民议事制度和村务公开制度，保证民主的实现和渠道畅通。要配好配强村党支部书记，培养和发展一批思想进步、文化素质较高的中青年党员干部，有针对性地对村干部进行培训，提高村干部的法律意识和自治能力，从而推动农村各项工作的发展。
因此，乡镇政府的首要任务是发展经济，在发展经济的同时把工作重点放在社会管理和公共服务上，同时抓好基层组织建设这个基石，从而科学定位乡镇政府职能。乡镇政府通过维护本地的社会稳定，为农民群众提供高效优质的服务，建立起精干、高效的行政管理体制和运行机制，最终实现从“管制政府”向“服务型政府”的转变。