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摘要：新颁布的《治安管理处罚法》注意处理好与宪法、刑法、刑事诉讼法、行政处罚法、行政复议法、行政诉讼法、消防法、道路交通安全法、居民身份证法等有关法律的衔接，维护了法制的统一。这不仅有利于该法的顺利实施，防止因相互冲突而产生的尴尬局面，而且也为今后其他立法活动作出了榜样。
关键词：治安处罚； 法律衔接； 法制统一
中图分类号：Ｄ922．14 文献标识码：Ａ
《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）于2005年8月28日由十届全国人大常委会第十七次会议通过，并将自2006年3月1日起施行。同时废止1986年9月5日公布、1994年5月12日修订公布的《中华人民共和国治安管理处罚条例》（以下简称为原条例》）。《治安管理处罚法》分为总则、处罚的种类和适用、违反治安管理的行为和处罚、处罚程序、执法监督、附则共6章119条。该法注意处理好与宪法、刑法、刑事诉讼法、行政处罚法、行政复议法、行政诉讼法、消防法、道路交通安全法、居民身份证法等有关法律的衔接，维护了法制的统一。本文试图探讨该法与相关法律的衔接问题。
一、《治安管理处罚法》与宪法中关于公民权利及人权保障规定的衔接
2004年宪法修正案将尊重和保障人权、保护公民私有财产权以及对公民私有财产征用补偿的条款写入宪法，进一步强调了对人权和公民基本权利的保护，为国家公权力在行使过程中切实保护公民尤其是弱势群体的合法权利提供了明确的宪法依据。治安管理处罚法在加强治安处罚力度、扩大处罚行为种类的同时，更加突出以人为本、尊重和保障人权的宪法精神。主要表现在∶
1． 在立法宗旨中阐述了对公民权利的保障。《治安管理处罚法》第一条对立法目的的阐述是：“为维护社会治安秩序，保障公共安全，保护公民、法人和其他组织的合法权益，规范和保障公安机关及其人民警察依法履行治安管理职责”。这里在阐述“维护社会治安秩序，保障公共安全”目的的同时，体现了“保护公民、法人和其他组织的合法权益”的立法宗旨，并突出了维护权利与规范公权的统一。
2． 在立法的原则中增加了保障人权的规定。即《治安管理处罚法》第五条在关于实施治安管理处罚应当坚持的原则中，除公开、公正外，增加了“尊重和保障人权，保护公民的人格尊严”的内容。
3． 在治安处罚的适用中，彰显人文关怀。第二十一条规定，违反治安管理行为人有下列情形之一的，依照本法应当给予行政拘留处罚的，不执行行政拘留处罚：已满14周岁不满16周岁的；已满16周岁不满18周岁，初次违反治安管理的；70周岁以上的；怀孕或者哺乳自己不满一周岁婴儿的。对弱势群体的有区别对待体现对这部分人人权的特殊保护。
4． 在“违反治安管理的行为”章节中，专门将 “侵犯人身权利、财产权利的行为和处罚”共十条列为第三节，体现了对公民权利和私有财产的保护。本节所列举的治安管理违法行为是直接对公民权利及人权构成侵害的行为，对这些法违法行为如果不控制，不仅使社会公共利益受损，更危害公民的权利，因此，将它们纳入处罚的范围，意味着对公民权利保护力度的加大。比如按照国家尊重保障人权的规定，对于强迫他人劳动以及用暴力威胁他人劳动的，《治安管理处罚法》增加了一些处罚的行为，这是对公民人身权利的保护。再如针对偷窥、偷拍他人卧室、浴室等隐私场所，或者窃听他人隐私的行为，《治安管理处罚法》规定，将处5日以下拘留或者500元以下罚款；情节严重的，处5日以上10日以下拘留，可以并处500元以下罚款。这是对公民隐私权的保护。国家授权公安机关对侵犯公民人权的各类违法犯罪行为进行顶防、制止、调查和惩治，也是对公民权利保护的具体体现。
5． 在处罚程序上，治安管理处罚法在加大打击违法行为的同时，更加注重规范公安机关权力的行使，以切实维护公民、法人和其他组织的合法权益。治安处罚包括了限制人身自由的拘留处罚，是行政处罚中相对最为严厉、对公民权利影响最大的一类处罚。因此，限制公安机关滥用职权、防止警察以权谋私，也就成为坚持以人为本、保护公民、法人和其他组织合法权益的必然要求。为了防止因权力使用不当造成对公民权利的侵害，治安法第四章对处罚程序作了更为严格和具体的专章规定，从原条例规定的十条，增加为三节二十六条，体现为四种程序性制度，即治安处罚回避制度、听证制度、时效制度、告知制度。
6． 设置执法监督专章来保证对公安机关权力的监督和对公民权利的救济。《治安管理处罚法》第五章“执法监督”共6条，对公安机关及其人民警察办理治安案件应当遵守的基本行为规范、相应的法律责任作出有针对性的规定；对群众反映强烈的体罚、虐待、侮辱违反治安管理行为人，超过询问查证的时间限制人身自由，私分、侵占、挪用罚没、扣押的款物，违反规定不及时退还保证金，使用或者不及时返还被侵害人财物等，均规定要给予行政处分直至追究刑事责任；侵犯公民、法人和其他组织合法权益的，应当赔礼道歉，造成损害的，应当依法承担赔偿责任。此章规定能更好地监督公安机关及其人民警察依法合理行使治安管理处罚权，以防止其对公民权利及人权的侵害。
二、《治安管理处罚法》与刑法、刑事诉讼法的衔接
1． 与刑法的衔接。根据《治安管理处罚法》第二条的规定，扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理，具有社会危害性，依照《中华人民共和国刑法》的规定构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，由公安机关依照本法给予治安管理处罚。这些规定，体现了治安处罚与刑法的衔接。主要表现在以下几个方面：
第一，在立法目标方面。《治安管理处罚法》突出强调了维护社会治安要加强综合治理的方针，化解社会矛盾，增进社会和谐，维护社会稳定；而刑法则是用刑罚手段同一切犯罪行为作斗争，以保卫国家安全，保卫人民民主专政的政权和社会主义制度，保护国有财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的财产，保护公民的人身权利、民主权利和其他权利，维护社会秩序、经济秩序，保障社会主义建设事业的顺利进行。可见，《治安管理处罚法》与刑法在立法目标方面具有一致性，只是运用的手段不同。《治安管理处罚法》的综合治理手段对刑法的惩罚手段发挥了很好的协助和补充功能，较好地体现了与刑法的衔接。
第二，在行为的构成方面。违反治安处罚的大部分行为，从构成看与犯罪行为的表述类似，只是存在量的差异。如盗窃达到一定数额、伤害达到一定等级即为犯罪，否则就是违反治安管理的行为。可见，对同一行为是适用《治安管理处罚法》还是刑法往往只是因行为的危害程度不同而已。与刑法相比，违反治安管理处罚的行为只是情节轻微、尚不构成犯罪的，属于一般违法行为，接受治安处罚。
第三，在责任年龄与精神状态方面。《治安管理处罚法》对不同责任年龄和不同精神状态的人进行有区别的治安处罚。如《治安管理处罚法》第十二条规定，已满十四周岁不满十八周岁的人违反治安管理的，从轻或者减轻处罚；不满十四周岁的人违反治安管理的，不予处罚。第十三条规定精神病人在不能辨认或者不能控制自己行为的时候违反治安管理的，不予处罚。间歇性的精神病人在精神正常的时候违反治安管理的，应当给予处罚。还有第十四条，规定对盲人或者又聋又哑的人违反治安管理的，可以从轻、减轻或者不予处罚。这种在责任年龄与精神状态方面的规定与刑法第十七条、十八条、十九条具有一致性。即刑法规定已满十四周岁不满十八周岁的人犯罪，应当从轻或者减轻处罚。精神病人在不能辨认或者不能控制自己行为的时候造成危害结果，不负刑事责任；间歇性的精神病人在精神正常的时候犯罪，应当负刑事责任。尚未完全丧失辨认或者控制自己行为能力的精神病人犯罪的，应当负刑事责任，但是可以从轻或者减轻处罚。又聋又哑的人或者盲人犯罪，可以从轻、减轻或者免除处罚。
2． 与刑事诉讼法的衔接。主要体现为《治安管理处罚法》采取了新的证据规则。一是取证要依法进行，排除非法证据。《治安管理处罚法》第七十九条规定，公安机关及其人民警察对治安案件的调查，应当依法进行。严禁刑讯逼供或者采用威胁、引诱、欺骗等非法手段收集证据。以非法手段收集的证据不得作为处罚的根据。同样，刑事诉讼法第四十三条有类似的规定，即审判人员、检察人员、侦查人员必须依照法定程序，严禁刑讯逼供和以威胁、引诱、欺骗以及其他非法的方法收集证据。二是在证据采信方面，坚持以事实为根据，不轻信口供。《治安管理处罚法》第九十三条规定，公安机关查处治安案件，对没有本人陈述，但其他证据能够证明案件事实的，可以作出治安管理处罚决定。但是，只有本人陈述，没有其他证据证明的，不能作出治安管理处罚决定。刑事诉讼法也坚持同样的证据规则，即刑事诉讼法第四十六条规定的，对一切案件的判处都要重证据，重调查研究，不轻信口供。只有被告人供述，没有其他证据的，不能认定被告人有罪和处以刑罚；没有被告人供述，证据充分确实的，可以认定被告人有罪和处以刑罚。
三、《治安管理处罚法》与行政处罚法的衔接
《行政处罚法》是关于行政处罚如何设定以及行政处罚权如何行使的一般性法律，其他有关行政处罚的单行法律、法规和规章在制定时都不得与《行政处罚法》的一般性和原则性相抵触，否则，必将出现新的法律冲突问题。《治安管理处罚法》与行政处罚法的衔接主要表现在以下几个方面：
1． 在处罚原则上与《行政处罚法》相一致。《治安管理处罚法》第五条规定了实施治安管理处罚，应当坚持公开、公正原则，处罚与教育相结合原则，错罚相当原则。《行政处罚法》第四条、第五条也规定，行政处罚遵循公正、公开的原则；以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当；对违法行为给予行政处罚的规定必须公布；应当坚持处罚与教育相结合等原则。体现了两者相互衔接的特点。
2． 在处罚种类与幅度上与《行政处罚法》相呼应。在处罚种类上，《治安管理处罚法》在原条例规定的警告、罚款和拘留三种处罚种类之外，又增加了吊销由公安机关颁发的许可证的处罚。同时规定，对违反治安管理的外国人，可以附加适用限期出境的处罚。警告、罚款和拘留三种处罚种类与《行政处罚法》的规定是一致的，而新增的吊销公安机关发放的许可证的处罚种类是对《行政处罚法》的暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照在治安处罚中的具体化。同时，根据外国人近年来在华从事各种活动的大幅度上升及外国人违反治安管理问题的不断上升趋势的客观情况，《治安管理处罚法》进一步增加了对违反治安管理的外国人可以附加适用限期出境或者驱逐出境的处罚种类，是在新形势下对《行政处罚法》处罚种类的补充和发展。在处罚幅度特别是罚款幅度上，也体现了衔接的特点。原条例除对“黄、赌、毒”等行为规定可以处以最高3000元或5000元的罚款以外，对其他违反治安管理行为的罚款处罚仅为1元至200元，在城镇居民家庭收入有了较大幅度的提高的今天，罚款数额已经明显偏低。而《治安管理处罚法》则较大幅度地提高了罚款处罚的限额，对个人的罚款数额提高到50元至5000元，对单位的罚款规定为2000元至10万元。这与《行政处罚法》的处罚幅度趋于一致。
3． 在处罚程序上与《行政处罚法》相衔接。在治安管理处罚程序的适用上大致可分为三种情况：第一种情况是，《治安管理处罚法》中有规定而《行政处罚法》中没有相应规定或者规定不一致的，如《治安管理处罚法》第八十二条规定的，公安机关对无正当理由不接受传唤的，可以采取强制传唤措施；第八十七条规定的，公安机关可以检查与违反治安管理行为有关的场所和人身；第一百条规定的，人民警察对事实清楚，证据确凿的，处警告或者二百元以下罚款的案件，可以当场做出处罚决定等。这种情况属于《治安管理处罚法》所特有的，是为适应治安管理本身的特点而设定的处罚程序，是作为特别法的《治安管理处罚法》对一般法的《行政处罚法》处罚程序的补充。第二种情况是，《治安管理处罚法》的规定与《行政处罚法》的规定基本一致。如关于扣押程序的规定；关于做出处罚决定前应当告知当事人作出处罚的事实、理由、依据以及依法享有的权利；关于处罚决定应当载明的事项；关于罚款收缴分离的规定等。这种在行政处罚法中已有、在治安管理处罚法中又予以重申的规定，是对某些规定的强调。既有利于当事人知悉和保护自己的权利，监督公安机关依法行使职权，也便于公安机关执法时遵守和引用。第三种情况是，《治安管理处罚法》中没有规定，需要适用《行政处罚法》的相关规定。如关于听证程序，《治安管理处罚法》只是规定公安机关作出吊销许可证和两千元以上罚款的治安管理处罚决定前，应当告知当事人有权要求举行听证，当事人要求听证的，公安机关应当及时依法举行听证。而听证的具体程序则根据《行政处罚法》第四十二条的规定来进行，一般包括以下步骤，即告知和通知、公开听证、对抗辩论、制作笔录。
四、《治安管理处罚法》与行政复议法，行政诉讼法的衔接
1． 与行政复议法的衔接。原条例第三十九条规定，被裁决受治安管理处罚的人或者被侵害人不服公安机关或者乡（镇）人民政府裁决的，在接到通知后五日内，可以向上一级公安机关提出申诉，由上一级公安机关在接到申诉后五日内作出裁决。这个“五日内”的申诉与裁决期限的规定与行政复议法规定的申请复议期限不一致，而且这里使用的是“申诉”字样而不是申请行政复议。《治安管理处罚法》取消了这样的规定，准许行政相对人可根据行政复议法第九条的规定，认为治安处罚行为侵犯其合法权益的，可以自知道该处罚行为之日起六十日内提出行政复议申请；同时上一级公安机关也可以按行政复议法第三十一条的规定，自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。这就保证治安处罚行为与其他具体行政行为一样地适用行政复议法，使《治安管理处罚法》与行政复议法有机地衔接起来。
2． 与行政诉讼法的衔接。原条例规定行政相对人只有在不服上一级公安机关裁决后，才可以向当地人民法院提起诉讼，不经过行政复议的，不能提起诉讼，而且提起诉讼的期间为接到通知后五日内。这一规定设置了行政复议前置程序，而且规定提起行政诉讼的期限与行政诉讼法的通常规定不一致。而《治安管理处罚法》取消了原条例规定“先复议，后诉讼”行政复议前置的程序，赋予了当事人自主选择法律救济的渠道的权利，规定“被处罚人对治安管理处罚决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼”。这一规定使公民保护自己权益的渠道更灵活、更便利。同时在提起诉讼的期间上也与行政诉讼法相衔接，即行政诉讼法第三十八条规定的，行政相对人不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。以及第三十九条规定的，行政相对人直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。
五、《治安管理处罚法》与其他法的衔接
1． 《治安管理处罚法》取消了已由其他法律法规作出明确规定的有关内容。如消防法、道路交通安全法、居民身份证法等法律对相应的应受处罚的违反治安管理的行为已有系统规定的，《治安管理处罚法》则不再作重复规定，这体现了立法经济的原则。具体来讲：
（1）取消了有关违反交通管理行为的规定。原条例对违反交通管理的行为，如违反交通规则造成交通事故尚不够刑事处罚的行为、驾驶未经交通管理部门检验和批准行驶的机动车辆的行为、驾驶机件不合安全要求的机动车辆的行为、饮酒后驾驶机动车辆的行为、指使或强迫车辆驾驶人员违反交通规则等十五种情形进行了详细列举，并根据不同的违法行为及违法程度作相应的治安处罚。由于在原条例之后颁布的《中华人民共和国道路交通安全法》已经对违反道路交通安全的行为类型、处罚程序、执法监督 、法律责任等做了更为详细的规定，《治安管理处罚法》就不再作重复规定，所有关于违反交通管理行为，皆按《中华人民共和国道路交通安全法》的规定进行处理。
（2）取消了有关违反消防管理行为的规定。原条例第二十六条规定了八种违反消防管理的行为，如在有易燃易爆物品的地方吸烟、使用明火的行为，故意阻碍消防车、消防艇通行或者扰乱火灾现场秩序尚不够刑事处罚的行为等，并根据不同情形，分别可处以罚款或者警告或拘留。鉴于1998年4月29日颁布的《中华人民共和国消防法》己对火灾预防、灭火救援、法律责任等做了具体规定，《治安管理处罚法》就删除了这部分的内容。
（3）取消了有关居民身份证管理方面的规定。原条例第二十九条规定，违反户口或者居民身份证管理，如不按规定申报户口或者申领居民身份证、经公安机关通知拒不改正等行为将处以罚款或者警告。基于2003年6月28日颁布的《中华人民共和国居民身份证法》已对居民身份证的申领和发放、使用和查验及法律责任作了较为详细的规定，《治安管理处罚法》则不再重复相关规定。
2． 消防法、道路交通安全法、居民身份证法等法律对应当受到处罚的违反治安管理行为的处罚程序仍将按《治安管理处罚法》的规定进行。我国的治安管理处罚制度是一个法律体系，治安管理处罚法应是这个法律体系中的基本法，处于“龙头”的位置。其他法律包括消防法、道路交通安全法、居民身份证法等法律中对相应的有关违反治安管理的处罚行为，理应遵循《治安管理处罚法》的相关规定，如处罚程序中调查、决定、执行的三步骤，有关证据规则，处罚过程中的回避、听证、时效、及告知制度等。
3．《治安管理处罚法》在立法的过程中，也注意到与其他法律中已有规定的衔接。例如，道路交通安全法第一百零八条关于“交通警察按照简易程序当场作出行政处罚的，应当告知当事人道路交通安全违法行为的事实、处罚的理由和依据，并将行政处罚决定书当场交付被处罚人”的规定，第一百零九条关于公安机关交通管理部门可“处以吊销机动车驾驶证处罚”的规定，第一百一十条规定有关“当事人对公安机关交通管理部门及其交通警察的处罚有权进行陈述和申辩，交通警察应当充分听取当事人的陈述和申辩，不得因当事人陈述、申辩而加重其处罚”的规定等等，在《治安管理处罚法》中都能找到类似的条款。再如，消防法第四十一条规定的，对单位的有关违法行为可以处以罚款并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处警告或者罚款。这也是《治安管理处罚法》在应处罚的行为中新增加的内容，等等。
总之，《治安管理处罚法》在立法中重视与相关法律的衔接，较好的体现了法制统一的原则，不仅有利于该法的顺利实施，防止因相互冲突而产生的尴尬局面，而且也为今后其他立法活动作出了榜样，其意义更为重大。
（责任编辑 顾 锦）
关键词：治安处罚； 法律衔接； 法制统一
中图分类号：Ｄ922．14 文献标识码：Ａ
《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）于2005年8月28日由十届全国人大常委会第十七次会议通过，并将自2006年3月1日起施行。同时废止1986年9月5日公布、1994年5月12日修订公布的《中华人民共和国治安管理处罚条例》（以下简称为原条例》）。《治安管理处罚法》分为总则、处罚的种类和适用、违反治安管理的行为和处罚、处罚程序、执法监督、附则共6章119条。该法注意处理好与宪法、刑法、刑事诉讼法、行政处罚法、行政复议法、行政诉讼法、消防法、道路交通安全法、居民身份证法等有关法律的衔接，维护了法制的统一。本文试图探讨该法与相关法律的衔接问题。
一、《治安管理处罚法》与宪法中关于公民权利及人权保障规定的衔接
2004年宪法修正案将尊重和保障人权、保护公民私有财产权以及对公民私有财产征用补偿的条款写入宪法，进一步强调了对人权和公民基本权利的保护，为国家公权力在行使过程中切实保护公民尤其是弱势群体的合法权利提供了明确的宪法依据。治安管理处罚法在加强治安处罚力度、扩大处罚行为种类的同时，更加突出以人为本、尊重和保障人权的宪法精神。主要表现在∶
1． 在立法宗旨中阐述了对公民权利的保障。《治安管理处罚法》第一条对立法目的的阐述是：“为维护社会治安秩序，保障公共安全，保护公民、法人和其他组织的合法权益，规范和保障公安机关及其人民警察依法履行治安管理职责”。这里在阐述“维护社会治安秩序，保障公共安全”目的的同时，体现了“保护公民、法人和其他组织的合法权益”的立法宗旨，并突出了维护权利与规范公权的统一。
2． 在立法的原则中增加了保障人权的规定。即《治安管理处罚法》第五条在关于实施治安管理处罚应当坚持的原则中，除公开、公正外，增加了“尊重和保障人权，保护公民的人格尊严”的内容。
3． 在治安处罚的适用中，彰显人文关怀。第二十一条规定，违反治安管理行为人有下列情形之一的，依照本法应当给予行政拘留处罚的，不执行行政拘留处罚：已满14周岁不满16周岁的；已满16周岁不满18周岁，初次违反治安管理的；70周岁以上的；怀孕或者哺乳自己不满一周岁婴儿的。对弱势群体的有区别对待体现对这部分人人权的特殊保护。
4． 在“违反治安管理的行为”章节中，专门将 “侵犯人身权利、财产权利的行为和处罚”共十条列为第三节，体现了对公民权利和私有财产的保护。本节所列举的治安管理违法行为是直接对公民权利及人权构成侵害的行为，对这些法违法行为如果不控制，不仅使社会公共利益受损，更危害公民的权利，因此，将它们纳入处罚的范围，意味着对公民权利保护力度的加大。比如按照国家尊重保障人权的规定，对于强迫他人劳动以及用暴力威胁他人劳动的，《治安管理处罚法》增加了一些处罚的行为，这是对公民人身权利的保护。再如针对偷窥、偷拍他人卧室、浴室等隐私场所，或者窃听他人隐私的行为，《治安管理处罚法》规定，将处5日以下拘留或者500元以下罚款；情节严重的，处5日以上10日以下拘留，可以并处500元以下罚款。这是对公民隐私权的保护。国家授权公安机关对侵犯公民人权的各类违法犯罪行为进行顶防、制止、调查和惩治，也是对公民权利保护的具体体现。
5． 在处罚程序上，治安管理处罚法在加大打击违法行为的同时，更加注重规范公安机关权力的行使，以切实维护公民、法人和其他组织的合法权益。治安处罚包括了限制人身自由的拘留处罚，是行政处罚中相对最为严厉、对公民权利影响最大的一类处罚。因此，限制公安机关滥用职权、防止警察以权谋私，也就成为坚持以人为本、保护公民、法人和其他组织合法权益的必然要求。为了防止因权力使用不当造成对公民权利的侵害，治安法第四章对处罚程序作了更为严格和具体的专章规定，从原条例规定的十条，增加为三节二十六条，体现为四种程序性制度，即治安处罚回避制度、听证制度、时效制度、告知制度。
6． 设置执法监督专章来保证对公安机关权力的监督和对公民权利的救济。《治安管理处罚法》第五章“执法监督”共6条，对公安机关及其人民警察办理治安案件应当遵守的基本行为规范、相应的法律责任作出有针对性的规定；对群众反映强烈的体罚、虐待、侮辱违反治安管理行为人，超过询问查证的时间限制人身自由，私分、侵占、挪用罚没、扣押的款物，违反规定不及时退还保证金，使用或者不及时返还被侵害人财物等，均规定要给予行政处分直至追究刑事责任；侵犯公民、法人和其他组织合法权益的，应当赔礼道歉，造成损害的，应当依法承担赔偿责任。此章规定能更好地监督公安机关及其人民警察依法合理行使治安管理处罚权，以防止其对公民权利及人权的侵害。
二、《治安管理处罚法》与刑法、刑事诉讼法的衔接
1． 与刑法的衔接。根据《治安管理处罚法》第二条的规定，扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理，具有社会危害性，依照《中华人民共和国刑法》的规定构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，由公安机关依照本法给予治安管理处罚。这些规定，体现了治安处罚与刑法的衔接。主要表现在以下几个方面：
第一，在立法目标方面。《治安管理处罚法》突出强调了维护社会治安要加强综合治理的方针，化解社会矛盾，增进社会和谐，维护社会稳定；而刑法则是用刑罚手段同一切犯罪行为作斗争，以保卫国家安全，保卫人民民主专政的政权和社会主义制度，保护国有财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的财产，保护公民的人身权利、民主权利和其他权利，维护社会秩序、经济秩序，保障社会主义建设事业的顺利进行。可见，《治安管理处罚法》与刑法在立法目标方面具有一致性，只是运用的手段不同。《治安管理处罚法》的综合治理手段对刑法的惩罚手段发挥了很好的协助和补充功能，较好地体现了与刑法的衔接。
第二，在行为的构成方面。违反治安处罚的大部分行为，从构成看与犯罪行为的表述类似，只是存在量的差异。如盗窃达到一定数额、伤害达到一定等级即为犯罪，否则就是违反治安管理的行为。可见，对同一行为是适用《治安管理处罚法》还是刑法往往只是因行为的危害程度不同而已。与刑法相比，违反治安管理处罚的行为只是情节轻微、尚不构成犯罪的，属于一般违法行为，接受治安处罚。
第三，在责任年龄与精神状态方面。《治安管理处罚法》对不同责任年龄和不同精神状态的人进行有区别的治安处罚。如《治安管理处罚法》第十二条规定，已满十四周岁不满十八周岁的人违反治安管理的，从轻或者减轻处罚；不满十四周岁的人违反治安管理的，不予处罚。第十三条规定精神病人在不能辨认或者不能控制自己行为的时候违反治安管理的，不予处罚。间歇性的精神病人在精神正常的时候违反治安管理的，应当给予处罚。还有第十四条，规定对盲人或者又聋又哑的人违反治安管理的，可以从轻、减轻或者不予处罚。这种在责任年龄与精神状态方面的规定与刑法第十七条、十八条、十九条具有一致性。即刑法规定已满十四周岁不满十八周岁的人犯罪，应当从轻或者减轻处罚。精神病人在不能辨认或者不能控制自己行为的时候造成危害结果，不负刑事责任；间歇性的精神病人在精神正常的时候犯罪，应当负刑事责任。尚未完全丧失辨认或者控制自己行为能力的精神病人犯罪的，应当负刑事责任，但是可以从轻或者减轻处罚。又聋又哑的人或者盲人犯罪，可以从轻、减轻或者免除处罚。
2． 与刑事诉讼法的衔接。主要体现为《治安管理处罚法》采取了新的证据规则。一是取证要依法进行，排除非法证据。《治安管理处罚法》第七十九条规定，公安机关及其人民警察对治安案件的调查，应当依法进行。严禁刑讯逼供或者采用威胁、引诱、欺骗等非法手段收集证据。以非法手段收集的证据不得作为处罚的根据。同样，刑事诉讼法第四十三条有类似的规定，即审判人员、检察人员、侦查人员必须依照法定程序，严禁刑讯逼供和以威胁、引诱、欺骗以及其他非法的方法收集证据。二是在证据采信方面，坚持以事实为根据，不轻信口供。《治安管理处罚法》第九十三条规定，公安机关查处治安案件，对没有本人陈述，但其他证据能够证明案件事实的，可以作出治安管理处罚决定。但是，只有本人陈述，没有其他证据证明的，不能作出治安管理处罚决定。刑事诉讼法也坚持同样的证据规则，即刑事诉讼法第四十六条规定的，对一切案件的判处都要重证据，重调查研究，不轻信口供。只有被告人供述，没有其他证据的，不能认定被告人有罪和处以刑罚；没有被告人供述，证据充分确实的，可以认定被告人有罪和处以刑罚。
三、《治安管理处罚法》与行政处罚法的衔接
《行政处罚法》是关于行政处罚如何设定以及行政处罚权如何行使的一般性法律，其他有关行政处罚的单行法律、法规和规章在制定时都不得与《行政处罚法》的一般性和原则性相抵触，否则，必将出现新的法律冲突问题。《治安管理处罚法》与行政处罚法的衔接主要表现在以下几个方面：
1． 在处罚原则上与《行政处罚法》相一致。《治安管理处罚法》第五条规定了实施治安管理处罚，应当坚持公开、公正原则，处罚与教育相结合原则，错罚相当原则。《行政处罚法》第四条、第五条也规定，行政处罚遵循公正、公开的原则；以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当；对违法行为给予行政处罚的规定必须公布；应当坚持处罚与教育相结合等原则。体现了两者相互衔接的特点。
2． 在处罚种类与幅度上与《行政处罚法》相呼应。在处罚种类上，《治安管理处罚法》在原条例规定的警告、罚款和拘留三种处罚种类之外，又增加了吊销由公安机关颁发的许可证的处罚。同时规定，对违反治安管理的外国人，可以附加适用限期出境的处罚。警告、罚款和拘留三种处罚种类与《行政处罚法》的规定是一致的，而新增的吊销公安机关发放的许可证的处罚种类是对《行政处罚法》的暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照在治安处罚中的具体化。同时，根据外国人近年来在华从事各种活动的大幅度上升及外国人违反治安管理问题的不断上升趋势的客观情况，《治安管理处罚法》进一步增加了对违反治安管理的外国人可以附加适用限期出境或者驱逐出境的处罚种类，是在新形势下对《行政处罚法》处罚种类的补充和发展。在处罚幅度特别是罚款幅度上，也体现了衔接的特点。原条例除对“黄、赌、毒”等行为规定可以处以最高3000元或5000元的罚款以外，对其他违反治安管理行为的罚款处罚仅为1元至200元，在城镇居民家庭收入有了较大幅度的提高的今天，罚款数额已经明显偏低。而《治安管理处罚法》则较大幅度地提高了罚款处罚的限额，对个人的罚款数额提高到50元至5000元，对单位的罚款规定为2000元至10万元。这与《行政处罚法》的处罚幅度趋于一致。
3． 在处罚程序上与《行政处罚法》相衔接。在治安管理处罚程序的适用上大致可分为三种情况：第一种情况是，《治安管理处罚法》中有规定而《行政处罚法》中没有相应规定或者规定不一致的，如《治安管理处罚法》第八十二条规定的，公安机关对无正当理由不接受传唤的，可以采取强制传唤措施；第八十七条规定的，公安机关可以检查与违反治安管理行为有关的场所和人身；第一百条规定的，人民警察对事实清楚，证据确凿的，处警告或者二百元以下罚款的案件，可以当场做出处罚决定等。这种情况属于《治安管理处罚法》所特有的，是为适应治安管理本身的特点而设定的处罚程序，是作为特别法的《治安管理处罚法》对一般法的《行政处罚法》处罚程序的补充。第二种情况是，《治安管理处罚法》的规定与《行政处罚法》的规定基本一致。如关于扣押程序的规定；关于做出处罚决定前应当告知当事人作出处罚的事实、理由、依据以及依法享有的权利；关于处罚决定应当载明的事项；关于罚款收缴分离的规定等。这种在行政处罚法中已有、在治安管理处罚法中又予以重申的规定，是对某些规定的强调。既有利于当事人知悉和保护自己的权利，监督公安机关依法行使职权，也便于公安机关执法时遵守和引用。第三种情况是，《治安管理处罚法》中没有规定，需要适用《行政处罚法》的相关规定。如关于听证程序，《治安管理处罚法》只是规定公安机关作出吊销许可证和两千元以上罚款的治安管理处罚决定前，应当告知当事人有权要求举行听证，当事人要求听证的，公安机关应当及时依法举行听证。而听证的具体程序则根据《行政处罚法》第四十二条的规定来进行，一般包括以下步骤，即告知和通知、公开听证、对抗辩论、制作笔录。
四、《治安管理处罚法》与行政复议法，行政诉讼法的衔接
1． 与行政复议法的衔接。原条例第三十九条规定，被裁决受治安管理处罚的人或者被侵害人不服公安机关或者乡（镇）人民政府裁决的，在接到通知后五日内，可以向上一级公安机关提出申诉，由上一级公安机关在接到申诉后五日内作出裁决。这个“五日内”的申诉与裁决期限的规定与行政复议法规定的申请复议期限不一致，而且这里使用的是“申诉”字样而不是申请行政复议。《治安管理处罚法》取消了这样的规定，准许行政相对人可根据行政复议法第九条的规定，认为治安处罚行为侵犯其合法权益的，可以自知道该处罚行为之日起六十日内提出行政复议申请；同时上一级公安机关也可以按行政复议法第三十一条的规定，自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。这就保证治安处罚行为与其他具体行政行为一样地适用行政复议法，使《治安管理处罚法》与行政复议法有机地衔接起来。
2． 与行政诉讼法的衔接。原条例规定行政相对人只有在不服上一级公安机关裁决后，才可以向当地人民法院提起诉讼，不经过行政复议的，不能提起诉讼，而且提起诉讼的期间为接到通知后五日内。这一规定设置了行政复议前置程序，而且规定提起行政诉讼的期限与行政诉讼法的通常规定不一致。而《治安管理处罚法》取消了原条例规定“先复议，后诉讼”行政复议前置的程序，赋予了当事人自主选择法律救济的渠道的权利，规定“被处罚人对治安管理处罚决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼”。这一规定使公民保护自己权益的渠道更灵活、更便利。同时在提起诉讼的期间上也与行政诉讼法相衔接，即行政诉讼法第三十八条规定的，行政相对人不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。以及第三十九条规定的，行政相对人直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。
五、《治安管理处罚法》与其他法的衔接
1． 《治安管理处罚法》取消了已由其他法律法规作出明确规定的有关内容。如消防法、道路交通安全法、居民身份证法等法律对相应的应受处罚的违反治安管理的行为已有系统规定的，《治安管理处罚法》则不再作重复规定，这体现了立法经济的原则。具体来讲：
（1）取消了有关违反交通管理行为的规定。原条例对违反交通管理的行为，如违反交通规则造成交通事故尚不够刑事处罚的行为、驾驶未经交通管理部门检验和批准行驶的机动车辆的行为、驾驶机件不合安全要求的机动车辆的行为、饮酒后驾驶机动车辆的行为、指使或强迫车辆驾驶人员违反交通规则等十五种情形进行了详细列举，并根据不同的违法行为及违法程度作相应的治安处罚。由于在原条例之后颁布的《中华人民共和国道路交通安全法》已经对违反道路交通安全的行为类型、处罚程序、执法监督 、法律责任等做了更为详细的规定，《治安管理处罚法》就不再作重复规定，所有关于违反交通管理行为，皆按《中华人民共和国道路交通安全法》的规定进行处理。
（2）取消了有关违反消防管理行为的规定。原条例第二十六条规定了八种违反消防管理的行为，如在有易燃易爆物品的地方吸烟、使用明火的行为，故意阻碍消防车、消防艇通行或者扰乱火灾现场秩序尚不够刑事处罚的行为等，并根据不同情形，分别可处以罚款或者警告或拘留。鉴于1998年4月29日颁布的《中华人民共和国消防法》己对火灾预防、灭火救援、法律责任等做了具体规定，《治安管理处罚法》就删除了这部分的内容。
（3）取消了有关居民身份证管理方面的规定。原条例第二十九条规定，违反户口或者居民身份证管理，如不按规定申报户口或者申领居民身份证、经公安机关通知拒不改正等行为将处以罚款或者警告。基于2003年6月28日颁布的《中华人民共和国居民身份证法》已对居民身份证的申领和发放、使用和查验及法律责任作了较为详细的规定，《治安管理处罚法》则不再重复相关规定。
2． 消防法、道路交通安全法、居民身份证法等法律对应当受到处罚的违反治安管理行为的处罚程序仍将按《治安管理处罚法》的规定进行。我国的治安管理处罚制度是一个法律体系，治安管理处罚法应是这个法律体系中的基本法，处于“龙头”的位置。其他法律包括消防法、道路交通安全法、居民身份证法等法律中对相应的有关违反治安管理的处罚行为，理应遵循《治安管理处罚法》的相关规定，如处罚程序中调查、决定、执行的三步骤，有关证据规则，处罚过程中的回避、听证、时效、及告知制度等。
3．《治安管理处罚法》在立法的过程中，也注意到与其他法律中已有规定的衔接。例如，道路交通安全法第一百零八条关于“交通警察按照简易程序当场作出行政处罚的，应当告知当事人道路交通安全违法行为的事实、处罚的理由和依据，并将行政处罚决定书当场交付被处罚人”的规定，第一百零九条关于公安机关交通管理部门可“处以吊销机动车驾驶证处罚”的规定，第一百一十条规定有关“当事人对公安机关交通管理部门及其交通警察的处罚有权进行陈述和申辩，交通警察应当充分听取当事人的陈述和申辩，不得因当事人陈述、申辩而加重其处罚”的规定等等，在《治安管理处罚法》中都能找到类似的条款。再如，消防法第四十一条规定的，对单位的有关违法行为可以处以罚款并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处警告或者罚款。这也是《治安管理处罚法》在应处罚的行为中新增加的内容，等等。
总之，《治安管理处罚法》在立法中重视与相关法律的衔接，较好的体现了法制统一的原则，不仅有利于该法的顺利实施，防止因相互冲突而产生的尴尬局面，而且也为今后其他立法活动作出了榜样，其意义更为重大。
（责任编辑 顾 锦）