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作者简介:周国荣,河南省平顶山市石龙区人民检察院。
党的十七大报告中明确指出:“必须毫不动摇地巩固和发展公有制经济。发展壮大国有经济,国有经济控制国民经济命脉,对于发挥社会主义制度的优越性,增强我国的经济实力、国防实力和民族凝聚力,具有关键性作用。”显然发展国有经济,保护国有资产是我国社会主义现代化建设中必须坚持的一项基本国策。
随着我国经济体制改革的深入发展,特别是在计划经济体制向市场经济体制的转变中,由于国有资产管理中存在政企不分、产权不明、职责不清、改制缺乏规范,以及监管乏力等问题,国有资产的流失也达到了触目惊心的程度。例如2000年国家审计署对全国1290家国有控股大中型企业1999年度的资产、负债和损益情况的审计表明这些企业因银行债务、资金体外循环、改制运作不规范等问题造成国有资产流失达228.8亿元。而这一数字仅仅是对这1290家国有控股大中型企业审计的结果。如果就全国的情况来看显然要大得多。据说根据国有资产管理局的统计和测算,目前一天国有资产流失的数额就高达两个亿。
一、造成国有资产流失主要表现在以下几个方面:
1、由于国有企业领导失职、渎职,造成国有资产流失。一些投机商和个体业户以金钱为诱饵,拉拢腐蚀企业领导干部,部分企业领导受利益 驱动,以启动闲置资产为名变卖国有资产,将价值几十万、上百万、甚至上千万、上亿元的国有资产低价出售或转让给个人,给国家造成巨大经济损失。在国有资产出售、转让过程中,有的不经必要的法律程序,不搞资产评估,很少征求职工意见,缺乏监督,只由企业领导擅自决策,从而导致个别企业领导在出售国有资产中出现索贿、受贿、渎职等职务犯罪。
2、由于企业产权制度改革不到为,造成国有资产流失。在企业改革中,特别是在股份制改造中,存在着对国有资不评估或者低估国有资产价值的现象,致使企业随意设置“企业股”,有的则以低价或无偿的形式设置“内部职工股”,有的企业则以明晰产权关系为名,把国有资产低价卖给个人,搞成了“负债持股”。
3、由于监管不利,企业法人公开侵吞国有资产,造成国有资产流失。一些工商企业明明知道所购原料、货物是残次品,却按正品价格购入,明明是优质畅销品却低价脱手,慷国家之慨,得个人之实惠,导致国有资产的大量流失。
如前所述,由于绝大多数国有资产的流失都具有合法的民事流转形式,因而对于这类资产流失不可以采用简单的强制性的行政方式加以解决,又由于大多数这种国有资产的流失,都与国有企业负责人的违法或违规行为有着直接联系。有的本身就是这些企业负责人为了谋取个人的私利而实施的损害国家利益的行为。因而这些国有企业的法人代表们,不仅不可能采取措施去追回流失的国有资产,更不会通过民事司法程序去维护国家的利益。即使是提起了诉讼,也会采用自认等方式掩盖国有资产流失的事实。在这种诉讼主体缺位的条件下,如果没有一个代表国家利益的机构和组织,以国家的名义通过民事司法程序对国有资产进行保护的话,其后果是不言而喻的。
二、我国检察机关保护国有资产流失的方法
针对上述情况,检察机关应切实担负起宪法、法律赋予的职责,大胆探索依法对国有资产实施有效监督的途径,建立和完善一系列配套的监督制约机制。
检察机关作为国家的法律监督机关,其职能就是保证国家的法律法规得到统一正确的行使,赋予检察机关的民行部门对国有资产的保护,同时也强化了司法机关对损害国家利益和社会公共利益的行为的打击力度。
第一,依法对侵害国有资产流失案件提起公诉和支持公诉。我国1982年宪法第一百二十九条及1980年1月1日起施行的《中华人民共和国检察院组织法》第一条都规定:“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”因此,赋予检察机关有权对民事案件提起民事案件提起诉讼只是检察机关法律监督途径的拓宽,是法律监督权具体化,共最终目的是保证国家法律得到正确统一地实施,保护当事人的合法权益。检察机关必须结合职能,寻求对策,加强国有资产管理实施诉讼监督。通过开展公益诉讼法律,对违反法律、法规,侵犯国家利益社会利益或不定的他人利益行为向法院提起诉讼,由法院依法追究当事人的责任,最大限度地挽回经济损失。
第二,对国有资产评估工作提前介入,实施法律监督。入世后,检察机关必须与资产评估部门工作同步,提前介入评估的整个过程,实行全方位法律监督,随时提供法律咨询,帮助资产评估部门与企业完善“评估双方责任状”,以确保评估工作公平公正,科学合理,从根本上杜绝未经评估就擅自出售国有资产,防止国有资产流失现象的发生。
第三,对国有资产流失实施预防监督。《检察建议》是人民检察院在履行职责过程中,根据案件查办中发现的发案单位工作中存在的问题和薄弱环节,对已经发生或可能发生职务犯罪有关单位,提出司法建议,帮助整章建制,做到防患于未然。
第四,对国有资产流失实施全方位监督。在国有资产流失的管理中,我们必须积极建立企业职工,地方国家权力机关和检察机关共同参与的国有资产管理监督网络,强化社会舆论监督。要充分发挥职工代表大会作用,通过地方国家权力机关人民代表大会对企业进行监督,发挥检察机关职能作用、打击震慑犯罪,发挥舆论作用。
综上所述,防范国有资产流失及打击和预防职务犯罪是一项综合性的系统工程,检察机关要立足全局,调动社会上的一切积极因素,综合运用各种方式、手段和措施,实现不同方式的有机结合,不断拓展防范国有资产流失及有效打击和预防职务犯罪的新领域,推动该项工作全面、深入、健康发展。
党的十七大报告中明确指出:“必须毫不动摇地巩固和发展公有制经济。发展壮大国有经济,国有经济控制国民经济命脉,对于发挥社会主义制度的优越性,增强我国的经济实力、国防实力和民族凝聚力,具有关键性作用。”显然发展国有经济,保护国有资产是我国社会主义现代化建设中必须坚持的一项基本国策。
随着我国经济体制改革的深入发展,特别是在计划经济体制向市场经济体制的转变中,由于国有资产管理中存在政企不分、产权不明、职责不清、改制缺乏规范,以及监管乏力等问题,国有资产的流失也达到了触目惊心的程度。例如2000年国家审计署对全国1290家国有控股大中型企业1999年度的资产、负债和损益情况的审计表明这些企业因银行债务、资金体外循环、改制运作不规范等问题造成国有资产流失达228.8亿元。而这一数字仅仅是对这1290家国有控股大中型企业审计的结果。如果就全国的情况来看显然要大得多。据说根据国有资产管理局的统计和测算,目前一天国有资产流失的数额就高达两个亿。
一、造成国有资产流失主要表现在以下几个方面:
1、由于国有企业领导失职、渎职,造成国有资产流失。一些投机商和个体业户以金钱为诱饵,拉拢腐蚀企业领导干部,部分企业领导受利益 驱动,以启动闲置资产为名变卖国有资产,将价值几十万、上百万、甚至上千万、上亿元的国有资产低价出售或转让给个人,给国家造成巨大经济损失。在国有资产出售、转让过程中,有的不经必要的法律程序,不搞资产评估,很少征求职工意见,缺乏监督,只由企业领导擅自决策,从而导致个别企业领导在出售国有资产中出现索贿、受贿、渎职等职务犯罪。
2、由于企业产权制度改革不到为,造成国有资产流失。在企业改革中,特别是在股份制改造中,存在着对国有资不评估或者低估国有资产价值的现象,致使企业随意设置“企业股”,有的则以低价或无偿的形式设置“内部职工股”,有的企业则以明晰产权关系为名,把国有资产低价卖给个人,搞成了“负债持股”。
3、由于监管不利,企业法人公开侵吞国有资产,造成国有资产流失。一些工商企业明明知道所购原料、货物是残次品,却按正品价格购入,明明是优质畅销品却低价脱手,慷国家之慨,得个人之实惠,导致国有资产的大量流失。
如前所述,由于绝大多数国有资产的流失都具有合法的民事流转形式,因而对于这类资产流失不可以采用简单的强制性的行政方式加以解决,又由于大多数这种国有资产的流失,都与国有企业负责人的违法或违规行为有着直接联系。有的本身就是这些企业负责人为了谋取个人的私利而实施的损害国家利益的行为。因而这些国有企业的法人代表们,不仅不可能采取措施去追回流失的国有资产,更不会通过民事司法程序去维护国家的利益。即使是提起了诉讼,也会采用自认等方式掩盖国有资产流失的事实。在这种诉讼主体缺位的条件下,如果没有一个代表国家利益的机构和组织,以国家的名义通过民事司法程序对国有资产进行保护的话,其后果是不言而喻的。
二、我国检察机关保护国有资产流失的方法
针对上述情况,检察机关应切实担负起宪法、法律赋予的职责,大胆探索依法对国有资产实施有效监督的途径,建立和完善一系列配套的监督制约机制。
检察机关作为国家的法律监督机关,其职能就是保证国家的法律法规得到统一正确的行使,赋予检察机关的民行部门对国有资产的保护,同时也强化了司法机关对损害国家利益和社会公共利益的行为的打击力度。
第一,依法对侵害国有资产流失案件提起公诉和支持公诉。我国1982年宪法第一百二十九条及1980年1月1日起施行的《中华人民共和国检察院组织法》第一条都规定:“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”因此,赋予检察机关有权对民事案件提起民事案件提起诉讼只是检察机关法律监督途径的拓宽,是法律监督权具体化,共最终目的是保证国家法律得到正确统一地实施,保护当事人的合法权益。检察机关必须结合职能,寻求对策,加强国有资产管理实施诉讼监督。通过开展公益诉讼法律,对违反法律、法规,侵犯国家利益社会利益或不定的他人利益行为向法院提起诉讼,由法院依法追究当事人的责任,最大限度地挽回经济损失。
第二,对国有资产评估工作提前介入,实施法律监督。入世后,检察机关必须与资产评估部门工作同步,提前介入评估的整个过程,实行全方位法律监督,随时提供法律咨询,帮助资产评估部门与企业完善“评估双方责任状”,以确保评估工作公平公正,科学合理,从根本上杜绝未经评估就擅自出售国有资产,防止国有资产流失现象的发生。
第三,对国有资产流失实施预防监督。《检察建议》是人民检察院在履行职责过程中,根据案件查办中发现的发案单位工作中存在的问题和薄弱环节,对已经发生或可能发生职务犯罪有关单位,提出司法建议,帮助整章建制,做到防患于未然。
第四,对国有资产流失实施全方位监督。在国有资产流失的管理中,我们必须积极建立企业职工,地方国家权力机关和检察机关共同参与的国有资产管理监督网络,强化社会舆论监督。要充分发挥职工代表大会作用,通过地方国家权力机关人民代表大会对企业进行监督,发挥检察机关职能作用、打击震慑犯罪,发挥舆论作用。
综上所述,防范国有资产流失及打击和预防职务犯罪是一项综合性的系统工程,检察机关要立足全局,调动社会上的一切积极因素,综合运用各种方式、手段和措施,实现不同方式的有机结合,不断拓展防范国有资产流失及有效打击和预防职务犯罪的新领域,推动该项工作全面、深入、健康发展。