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摘要：从领域合一到领域分离的转变，是每个领域的核心价值逐渐彰显并形成自己领域固有价值属性和运行机理的过程，由此不同领域相互区分并行不悖发展。核心价值是各领域存在的意义，也是不同领域相互区分的重要特征。政治领域和行政领域具有不同的核心价值与行为逻辑，西方国家政治与行政关系的发展历程，即政治统合行政、政治与行政二分、政治行政化和行政政治化。政治与行政的适度分离有利于各自核心价值的凸显，但同时也必须保持必要的张力，实现政治与行政关系的良性互动。
关键词：政治；行政；领域分离
中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1003-1502(2011)01－0066-05
一、领域为何要分离：政治一行政及其关系
人类基于生存与发展的需要，从事着诸多不同形式与不同领域的活动，由此形成了包括经济、政治、文化、社会等系统的社会有机体系，其中每一个子系统有各自的内部结构与运行规律，并发挥着功能。人类社会的诸领域从来就不是泾渭分明的，在前市场经济社会，政治、经济、社会、文化领域呈现出以政治为统帅的“领域合一”状态。在市场经济社会，随着技术、分工、制度与专业化的发展，整个社会分化为相对独立的政治、经济、文化等领域，且每个领域的核心价值逐渐彰显，在核心价值引导下的领域存在着各自的运行机制和行为逻辑。
在经济领域，经济活动的目的旨在满足人类对物质资料的生产和生活需要。因而能够最有利于和最大化地满足人类物质需要的即是引领该领域活动的核心价值。经济领域的核心价值在于效率与效益，在此领域中的行为主体是企业和消费者。由于资源稀缺性和需求无限性的矛盾，市场这只“无形的手”通过价格等机制实现资源的优化配置。市场中的企业和个体采用的是理性算计的行为逻辑来实现收益的最大化。成本一收益与会计核算、技术与管理创新、企业组织形态、价格和竞争机制乃是经济活动的有效手段与重要机制。
在社会领域，它是相对独立于政治领域而言的，它是以原子化的个体即普通的社会成员以及他们基于职业、兴趣等因素结成的各种社会组织和社会团体所共同组成的活动领域，具有自主性、自治性的典型特征。社会领域与人们的生活、工作息息相关，在这一领域里，安全(人身与财产)、自由(人身自由、个人的选择自由，学术、文学创作的自由)、信任、公民权利是其活动追求的价值取向。社会领域的主体是非政府组织、非营利组织等社会团体，该领域往往强调互利互惠与自愿合作。
在政治—行政领域(见表1)，行政脱胎于政治，作为一门独立的科学和领域的出现则是近一百多年的事情。政治领域的特点在于：(1)核心价值。政治是在一定经济基础上，人们围绕特定利益，由政治主体借助于社会公共权力来实现自身和所代表团体利益的活动。政治活动的核心价值在于利益与合法性。古往今来，任何政府的有效统治都离不开合法性的支持。纵观世界各国政府，不同的政府具有不同的合法性模式。有的国家把合法性建立在“传统”和“习惯”的基础上，有的国家把合法性建立在个别领导人的个人威信上，有的国家则把合法性建立在经济或社会发展的“业绩”之上，还有的国家把合法性建立在民主宪政的理论和实践的基础之上。(2)运行机制。政治主体通过各种手段与方法获取政治权力，从而将所代表的政治团体的利益上升为国家意志。因此政治的过程是一个自下而上的利益表达、利益聚合与政策输出的过程。(3)行为逻辑。在政治价值的引导下，政治人是热情的、党派的、理想的，甚至是看重意识的、追求名望、提出革新的问题，并给政策体制输送能量。政治人为了实现自己的政治理想和抱负，为达到目的往往采取一切可能的方法与手段，在此过程中需要极大的政治智慧和坚定的信仰意志。政治活动是结果导向的，政治活动的目的是实现政治主体及其所代表的群体的利益，它是政治主体对所代表群体的“承诺”与“交代”。利益的实现程度在一定意义上决定了政治主体的合法性与正当性。
行政领域的特点在于：(1)核心价值。行政作为一种区别于政治的领域，具有不同于政治的功能和价值。行政活动的核心价值在于对效率、秩序与合理性价值的追求。合理性的核心在于，人们在克服现实问题上的精神作用，并在具体实践中发现具有规律性的特定类型，符合这种特定类型的行为就可以说是具有合理性，或者从另一个角度也可以说，合理性是以理性为基础的过程，因此合理性是同依据感性、知觉、情感等来解决问题或作出判断相反的概念。由于行政作为一种管理活动，作为一种执行政策的活动，对理性的诉求显得自然而然，而对非理性因素的天然排斥则在情理之中，为此，在组织运行方面，严格遵循规章与程序，明确了不同部门与人员的权力与责任，规范了不同部门与人员的行为，保证了组织运行在既定的轨道上，确保了行政组织的合理性、合法性、连续性与稳定性。(2)运行机制。行政的主要任务是国家意志的贯彻执行，这种行政权不是争取而来的，而是被赋予的。因此行政的过程就是通过自上而下的层级节制的等级体制。它以集权—统一、指挥一服从、分层—分工为特征，这种体制有利于信息的上传下达与指挥统一，提高组织的效率。(3)行为逻辑。在行政价值的引导下，行政人是冷静的、中庸的、实际的和注重实效的，遵循非人格化与价值中立的原则：一方面，对理性的追求，要求排除个人情感等非理性因素，明确区分公共领域与私人领域，行政活动是过程导向的，行政人对于政策的贯彻执行是以法律、法规与文件等为依据；另一方面，行政人员遵循价值中立的原则，保持常任制，从而保证了行政的连续性与稳定性。
总之，核心价值的存在是各领域之所以存在的意义所在，也是区别于其他领域的根本原因，由此形成并保持自己固有的运行机理。因此，社会各领域之间的适当关系是这样一种状态，即尊重各领域的存在及其自身的特殊价值，并以一种自律状态而区别于其他领域的本质特征来相对独立地存在，在此前提下与其他领域形成各司其职并互不侵犯，或不越过领域间界限的社会状态。在这种状态下，每一种领域以自己的特长贡献于社会，同时从其他领域获取自己生存和发展所需要的，也是自己所不能生产的资源。社会只有在这种状态下才能得到持续而合理的发展。
二、从领域合一到领域分离：政治一行政关系的发展历程
(一)领域的合一：政治统合行政(见图1)
在欧洲封建社会时期，西欧各国普遍采用君主专制制度的国家模式，带有浓厚的统治行政的色彩。在这一时期，政治权力来源于家族世袭或者暴力攫取，权力高度集中在君主手中，表现为一种完全的私有化。所谓“朕即国家”、“君权至上”，君主的意志即是国家的意志，国家意志的表达活动是一种极其简单的形式。政治统治占据绝对主导的地位，而行政只不过附属于政治，是为政治统治服务的。这一时期最大的“政治”即是如何维持统治阶级的统治并将其统治世代延 续下去。一方面，君主通过一套完善的统治学说或者传统权威来为其统治寻求合法性；另一方面，领主或者诸侯通过豢养的家臣来处理行政事务，尽管设立了行政管理机构，履行社会管理与维持秩序的职能，但仍然只是一种私人占有的性质，具有随意性和不可预见性。
在近代资本主义时期，在启蒙思想家的影响下，资产阶级打着自由、民主的旗号，号召民众推翻了封建专制统治，革命的洗礼使启蒙思想家宣扬的自由、平等、民主思想深入人心，对资产阶级政权的建立及其政治体制的形成产生了深远的影响。对专制统治的天然畏惧和对政治自由、民主的偏好表现在政治体制上实行代议制与宪政制度。在政治权力的架构方面，实行三权分立与制衡。但在这一时期，立法权明显高于行政权与司法权，三方力量是不均衡的，表现在各国中议会或者国会长期居于主导地位。一方面，如在法德国家(大陆法系国家)制定了行政法来规范与约束行政权力的行使，保护公民权利不受侵犯；另一方面，通过私人庇护制或者政党分肥制来选择委任行政人员，行政人员随政党而进退，从而保证了政治对行政的有效控制。在经济上实行自由主义，自由主义成为引领市场经济发展的主导价值，强调市场这只“看不见的手”能够较好地发挥资源合理配置的作用，主张最低限度的政府职能，政府充当经济发展的“守夜人”。
这一时期政治处于统帅的地位，对自由、民主等政治价值理念的追求居于主导，而行政则由于受到政治、经济、社会和个人的挤乐而缩小到最小范围。
(二)领域的分离：政治与行政二分
19世纪中叶以后，工业革命的浪潮席卷了主要资本主义国家，传统的占主导地位的自由主义的政治价值观已无法解决出现的社会问题，工业化社会对专业化、技术性与有效性的追求，客观上将行政从政治的控制中“解放”出来，通过行政管理职能的调整来适应经济社会环境的变迁，行政管理职能扩大成为必然，行政管理的核心价值得到有力的彰显。
在既有的立法、行政、司法的权力分配格局中，立法机关由于其固有的工作制度和议员自身的局限性，导致立法机关无法适应迅速发展的社会，不得不将一部分权力委托给行政机关来行使。这一时期以政党分肥制与私人庇护制为主要特征的人事行政制度的弊病发挥到了极致。由于行政人员随政党而进退，不仅会影响政府运行的稳定性与连续性，损害效率，而且政党领袖将职位视作酬谢竞选有功的支持者的“回报形式”，助长了腐败的产生。
于是文官制度的建立作为一种有效的人事制度替代原有的私人庇护制和政党分肥制。文官制度区分了政治官员和事务官员，政治官员承担政策制定的责任，带来的是权利和价值观，看重的是选民对政策的响应程度；事务官员则负责执行，带来的是事实和知识，强调的是政策的技术效能。通过考试竞争选拔公务人员，建立公务员的培训等制度，进一步提升了公务员的技能，促进了行政管理的技术性发展，从根本上保证了行政管理对经济社会发展的有序性和高效性。
实践的发展，使行政成为一门独立的科学，行政学科的发展又强有力地指导着行政实践活动。在这一时期，威尔逊、古德诺、韦伯等人为政治与行政的分离作出了贡献。美国学者威尔逊认为政治与行政既有区别又是紧密联系的。认为政治是在重大而且带普遍性的事项方面的国家活动，而行政管理是置身于“政治”所特有的范围之外的。行政管理的问题并不属于政治问题。虽然行政管理的任务是由政治加以确定的，但政治却无必要自找麻烦地去直接指挥行政管理机构。美国学者古德诺继威尔逊之后，在对政治与行政功能划分的基础上，进一步主张政治与行政必须取得某种协调，而这种协调又要通过几种途径来实现。第一，政治要对行政进行必要的控制，而这种控制又要保持在一定的限度内。第二，行政的适度集权。对行政的核心价值以及如何提高行政组织效率作出经典论述的是韦伯，韦伯通过合理性等理论奠定了现代组织尤其是行政组织的基础，他关于官僚制的研究成果为行政学的发展奠定了坚实的基础。他主张以等级制、专业化分工、法律法规、文书化管理、人事行政制度等方式来提高组织的效率。
(三)领域的互动：行政政治化和政治行政化
政治与行政领域的双向互动，导致了由政治角色和行政角色的演变标志出来的西方国家政治与行政的混合，是行政权力的扩张和政治控制加强的结果。伴随着西方国家工业化的进程，各国行政管理制度不断完善，行政权力不断扩张并进而“入侵”政治领域，由此导致行政国家的出现。一方面，行政对政治领域的入侵，打破了传统的政治是政策的制定，行政是政策的执行的分工模式。事实上行政人员越来越多地参与到政策、法律的制定之中，而且行政人员将持续地为未来立下规则，并决定此规则的含义和它在行动过程中的意义。因此行政的过程不可避免地具有政治性。另一方面，工业化的过程是个科学化、理性化和功利化的过程。行政对政策制定的参与和影响，也不可避免地掺杂着行政管理的技术化、效率至上的价值取向，这种市场主导、效率主导的政策往往产生诸如贫富分化、社会不公等问题，行政权力的扩张也使得政治领导与行政官僚、行政管理与社会发展的关系处于一种紧张甚至是冲突的状态，行政人员及行政组织私利的形成和腐败的产生，由此导致了合法性危机。对社会公正、公众政治参与、民主价值的呼唤，政治系统要求行政系统承担更多的社会责任与政治责任，强调政治与行政的价值关联，认为“行政管理者不是中性的。应责成他们承担起责任，把出色的管理和社会公平作为社会准则、需要完成的事情或基本原理。”强调公务员不再是没有精神的专家、不懂情感的享乐者，而是要赋予公务员以行政伦理与责任，这种伦理价值是公务员的职业道德和行政管理过程中的伦理规范。行政政治化还表现在民主制行政的要求上，公众的政治参与，有利于防止官僚对私利的追逐和对行政权力的约束，同时也使公共行政的过程充满了政冶性。
面对政治合法性危机，在这种立法权力因为行政立法、司法权力为行政司法架空的可能态势下，为了对行政官员进行控制，西方国家在政治、行政制度上做出了回应。在美国，开始以政治任命的形式挑选高级官僚担任行政性领导职务，在立法机关中，人员不断增加并且日益专业化，这种任命政治官员担任行政职务的情况逐渐普遍化。在日本，政治性职业阶梯与行政性职业阶梯间全体人员高频率地循环流动。在英国和德国，将富有政治同情心的“局外人”或者“非正规人”引荐到一度为职业官僚保留的岗位上。政治官员与行政官员的界限趋于模糊化，这种政治与行政的相互聚合表现为官僚政客化与政客官僚化。
三、领域的适度分离：政治与行政关系的重塑
从西方国家政治与行政关系发展的历史来考察，政治与行政的关系是个动态发展的过程。从欧洲中世纪封建社会与近代资本主义时期的政治行政合一，到19世纪资本主义工业化时期的政治行政二分，再到20世纪七八十年代以来的政治行政化与行政政治化， 这是一个政治领域与行政领域相对分离、政治价值与行政价值逐渐明晰并各自发挥作用的过程。政治与行政关系的演变和调适是与当时的政治、经济、社会发展相适应的，是一种不适应—调整—适应性演变的过程，旨在在民主与效率、合法性与有效性等核心价值间寻求某种平衡，正是政治与行政的这种紧张状态保证了现代国家既是有效的又是灵敏的，既是稳定的又是不断变革的。
政治与行政必须保持必要的张力。尽管政治与行政的完全分离只是一种理论虚构，在现实的政治与行政运行中，行政体系游离于政策制定之外的状况根本就不存在，但是我们必须清楚地认识到，在相对意义上政治与行政各自具有的不同价值、文化、运行机制等特点，在此意义上进行区分是非常重要的。一方面，我们必须遵循政治领域与行政领域各自的规律，在不同领域采用不同的目标与行为方式。如果用政治手段与方法去解决行政问题，可能因为过于政治化而使问题复杂化，影响行政效率，达不到解决问题的目的。如果用行政手段与方法去解决政治问题，会导致社会公平、民主参与等价值的缺失，可能造成新的政治问题，同样达不到解决问题的目的。把两种或者多种异质的职能联结在一起，会混合生产要素，从而牺牲行政的效率。政治与行政是异质的职能，不能混合在行政结构内，否则就会产生非效率。另一方面，需要将政治领域追求的合法性和民主性与行政领域追求的效率、秩序和有效性等价值有机结合起来，行政系统应该是在一定政治价值指导下的效率追求者，通过一定的责任机制等制度安排将政治与行政、行政与社会、行政与市场较好地联结起来。
参考文献：
[1]乔尔‘阿伯巴奇等，两种人：官僚与政客[M].陶远华等译，南昌：求实出版社，1990.10.
[2]金东日，行政与现代化[M]，天津：天津人民出版社，2004.31-32.
[3]伍德罗·威尔逊，行政学研究[J]，国外政治学，1987，(1).
[4]弗兰克·古德诺，政治与行政[M]，王元，杨百朋译，北京：华夏出版社，1987.21.69.
[5]王强从西方两类公务员的区分及其角色的演变看政治与行政的关系[J]，南京大学学报，1994，(2)：30.
[6]彭和平等-国外公共行政理论精选[M]，北京：中共中央党校出版社，1997.301-302.
[7]文森特·奥斯特诺姆，美国公共行政的思想危机[M]，毛寿龙译，上海：三联书店，1999，前言，2-4.
责任编辑：宋奇
关键词：政治；行政；领域分离
中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1003-1502(2011)01－0066-05
一、领域为何要分离：政治一行政及其关系
人类基于生存与发展的需要，从事着诸多不同形式与不同领域的活动，由此形成了包括经济、政治、文化、社会等系统的社会有机体系，其中每一个子系统有各自的内部结构与运行规律，并发挥着功能。人类社会的诸领域从来就不是泾渭分明的，在前市场经济社会，政治、经济、社会、文化领域呈现出以政治为统帅的“领域合一”状态。在市场经济社会，随着技术、分工、制度与专业化的发展，整个社会分化为相对独立的政治、经济、文化等领域，且每个领域的核心价值逐渐彰显，在核心价值引导下的领域存在着各自的运行机制和行为逻辑。
在经济领域，经济活动的目的旨在满足人类对物质资料的生产和生活需要。因而能够最有利于和最大化地满足人类物质需要的即是引领该领域活动的核心价值。经济领域的核心价值在于效率与效益，在此领域中的行为主体是企业和消费者。由于资源稀缺性和需求无限性的矛盾，市场这只“无形的手”通过价格等机制实现资源的优化配置。市场中的企业和个体采用的是理性算计的行为逻辑来实现收益的最大化。成本一收益与会计核算、技术与管理创新、企业组织形态、价格和竞争机制乃是经济活动的有效手段与重要机制。
在社会领域，它是相对独立于政治领域而言的，它是以原子化的个体即普通的社会成员以及他们基于职业、兴趣等因素结成的各种社会组织和社会团体所共同组成的活动领域，具有自主性、自治性的典型特征。社会领域与人们的生活、工作息息相关，在这一领域里，安全(人身与财产)、自由(人身自由、个人的选择自由，学术、文学创作的自由)、信任、公民权利是其活动追求的价值取向。社会领域的主体是非政府组织、非营利组织等社会团体，该领域往往强调互利互惠与自愿合作。
在政治—行政领域(见表1)，行政脱胎于政治，作为一门独立的科学和领域的出现则是近一百多年的事情。政治领域的特点在于：(1)核心价值。政治是在一定经济基础上，人们围绕特定利益，由政治主体借助于社会公共权力来实现自身和所代表团体利益的活动。政治活动的核心价值在于利益与合法性。古往今来，任何政府的有效统治都离不开合法性的支持。纵观世界各国政府，不同的政府具有不同的合法性模式。有的国家把合法性建立在“传统”和“习惯”的基础上，有的国家把合法性建立在个别领导人的个人威信上，有的国家则把合法性建立在经济或社会发展的“业绩”之上，还有的国家把合法性建立在民主宪政的理论和实践的基础之上。(2)运行机制。政治主体通过各种手段与方法获取政治权力，从而将所代表的政治团体的利益上升为国家意志。因此政治的过程是一个自下而上的利益表达、利益聚合与政策输出的过程。(3)行为逻辑。在政治价值的引导下，政治人是热情的、党派的、理想的，甚至是看重意识的、追求名望、提出革新的问题，并给政策体制输送能量。政治人为了实现自己的政治理想和抱负，为达到目的往往采取一切可能的方法与手段，在此过程中需要极大的政治智慧和坚定的信仰意志。政治活动是结果导向的，政治活动的目的是实现政治主体及其所代表的群体的利益，它是政治主体对所代表群体的“承诺”与“交代”。利益的实现程度在一定意义上决定了政治主体的合法性与正当性。
行政领域的特点在于：(1)核心价值。行政作为一种区别于政治的领域，具有不同于政治的功能和价值。行政活动的核心价值在于对效率、秩序与合理性价值的追求。合理性的核心在于，人们在克服现实问题上的精神作用，并在具体实践中发现具有规律性的特定类型，符合这种特定类型的行为就可以说是具有合理性，或者从另一个角度也可以说，合理性是以理性为基础的过程，因此合理性是同依据感性、知觉、情感等来解决问题或作出判断相反的概念。由于行政作为一种管理活动，作为一种执行政策的活动，对理性的诉求显得自然而然，而对非理性因素的天然排斥则在情理之中，为此，在组织运行方面，严格遵循规章与程序，明确了不同部门与人员的权力与责任，规范了不同部门与人员的行为，保证了组织运行在既定的轨道上，确保了行政组织的合理性、合法性、连续性与稳定性。(2)运行机制。行政的主要任务是国家意志的贯彻执行，这种行政权不是争取而来的，而是被赋予的。因此行政的过程就是通过自上而下的层级节制的等级体制。它以集权—统一、指挥一服从、分层—分工为特征，这种体制有利于信息的上传下达与指挥统一，提高组织的效率。(3)行为逻辑。在行政价值的引导下，行政人是冷静的、中庸的、实际的和注重实效的，遵循非人格化与价值中立的原则：一方面，对理性的追求，要求排除个人情感等非理性因素，明确区分公共领域与私人领域，行政活动是过程导向的，行政人对于政策的贯彻执行是以法律、法规与文件等为依据；另一方面，行政人员遵循价值中立的原则，保持常任制，从而保证了行政的连续性与稳定性。
总之，核心价值的存在是各领域之所以存在的意义所在，也是区别于其他领域的根本原因，由此形成并保持自己固有的运行机理。因此，社会各领域之间的适当关系是这样一种状态，即尊重各领域的存在及其自身的特殊价值，并以一种自律状态而区别于其他领域的本质特征来相对独立地存在，在此前提下与其他领域形成各司其职并互不侵犯，或不越过领域间界限的社会状态。在这种状态下，每一种领域以自己的特长贡献于社会，同时从其他领域获取自己生存和发展所需要的，也是自己所不能生产的资源。社会只有在这种状态下才能得到持续而合理的发展。
二、从领域合一到领域分离：政治一行政关系的发展历程
(一)领域的合一：政治统合行政(见图1)
在欧洲封建社会时期，西欧各国普遍采用君主专制制度的国家模式，带有浓厚的统治行政的色彩。在这一时期，政治权力来源于家族世袭或者暴力攫取，权力高度集中在君主手中，表现为一种完全的私有化。所谓“朕即国家”、“君权至上”，君主的意志即是国家的意志，国家意志的表达活动是一种极其简单的形式。政治统治占据绝对主导的地位，而行政只不过附属于政治，是为政治统治服务的。这一时期最大的“政治”即是如何维持统治阶级的统治并将其统治世代延 续下去。一方面，君主通过一套完善的统治学说或者传统权威来为其统治寻求合法性；另一方面，领主或者诸侯通过豢养的家臣来处理行政事务，尽管设立了行政管理机构，履行社会管理与维持秩序的职能，但仍然只是一种私人占有的性质，具有随意性和不可预见性。
在近代资本主义时期，在启蒙思想家的影响下，资产阶级打着自由、民主的旗号，号召民众推翻了封建专制统治，革命的洗礼使启蒙思想家宣扬的自由、平等、民主思想深入人心，对资产阶级政权的建立及其政治体制的形成产生了深远的影响。对专制统治的天然畏惧和对政治自由、民主的偏好表现在政治体制上实行代议制与宪政制度。在政治权力的架构方面，实行三权分立与制衡。但在这一时期，立法权明显高于行政权与司法权，三方力量是不均衡的，表现在各国中议会或者国会长期居于主导地位。一方面，如在法德国家(大陆法系国家)制定了行政法来规范与约束行政权力的行使，保护公民权利不受侵犯；另一方面，通过私人庇护制或者政党分肥制来选择委任行政人员，行政人员随政党而进退，从而保证了政治对行政的有效控制。在经济上实行自由主义，自由主义成为引领市场经济发展的主导价值，强调市场这只“看不见的手”能够较好地发挥资源合理配置的作用，主张最低限度的政府职能，政府充当经济发展的“守夜人”。
这一时期政治处于统帅的地位，对自由、民主等政治价值理念的追求居于主导，而行政则由于受到政治、经济、社会和个人的挤乐而缩小到最小范围。
(二)领域的分离：政治与行政二分
19世纪中叶以后，工业革命的浪潮席卷了主要资本主义国家，传统的占主导地位的自由主义的政治价值观已无法解决出现的社会问题，工业化社会对专业化、技术性与有效性的追求，客观上将行政从政治的控制中“解放”出来，通过行政管理职能的调整来适应经济社会环境的变迁，行政管理职能扩大成为必然，行政管理的核心价值得到有力的彰显。
在既有的立法、行政、司法的权力分配格局中，立法机关由于其固有的工作制度和议员自身的局限性，导致立法机关无法适应迅速发展的社会，不得不将一部分权力委托给行政机关来行使。这一时期以政党分肥制与私人庇护制为主要特征的人事行政制度的弊病发挥到了极致。由于行政人员随政党而进退，不仅会影响政府运行的稳定性与连续性，损害效率，而且政党领袖将职位视作酬谢竞选有功的支持者的“回报形式”，助长了腐败的产生。
于是文官制度的建立作为一种有效的人事制度替代原有的私人庇护制和政党分肥制。文官制度区分了政治官员和事务官员，政治官员承担政策制定的责任，带来的是权利和价值观，看重的是选民对政策的响应程度；事务官员则负责执行，带来的是事实和知识，强调的是政策的技术效能。通过考试竞争选拔公务人员，建立公务员的培训等制度，进一步提升了公务员的技能，促进了行政管理的技术性发展，从根本上保证了行政管理对经济社会发展的有序性和高效性。
实践的发展，使行政成为一门独立的科学，行政学科的发展又强有力地指导着行政实践活动。在这一时期，威尔逊、古德诺、韦伯等人为政治与行政的分离作出了贡献。美国学者威尔逊认为政治与行政既有区别又是紧密联系的。认为政治是在重大而且带普遍性的事项方面的国家活动，而行政管理是置身于“政治”所特有的范围之外的。行政管理的问题并不属于政治问题。虽然行政管理的任务是由政治加以确定的，但政治却无必要自找麻烦地去直接指挥行政管理机构。美国学者古德诺继威尔逊之后，在对政治与行政功能划分的基础上，进一步主张政治与行政必须取得某种协调，而这种协调又要通过几种途径来实现。第一，政治要对行政进行必要的控制，而这种控制又要保持在一定的限度内。第二，行政的适度集权。对行政的核心价值以及如何提高行政组织效率作出经典论述的是韦伯，韦伯通过合理性等理论奠定了现代组织尤其是行政组织的基础，他关于官僚制的研究成果为行政学的发展奠定了坚实的基础。他主张以等级制、专业化分工、法律法规、文书化管理、人事行政制度等方式来提高组织的效率。
(三)领域的互动：行政政治化和政治行政化
政治与行政领域的双向互动，导致了由政治角色和行政角色的演变标志出来的西方国家政治与行政的混合，是行政权力的扩张和政治控制加强的结果。伴随着西方国家工业化的进程，各国行政管理制度不断完善，行政权力不断扩张并进而“入侵”政治领域，由此导致行政国家的出现。一方面，行政对政治领域的入侵，打破了传统的政治是政策的制定，行政是政策的执行的分工模式。事实上行政人员越来越多地参与到政策、法律的制定之中，而且行政人员将持续地为未来立下规则，并决定此规则的含义和它在行动过程中的意义。因此行政的过程不可避免地具有政治性。另一方面，工业化的过程是个科学化、理性化和功利化的过程。行政对政策制定的参与和影响，也不可避免地掺杂着行政管理的技术化、效率至上的价值取向，这种市场主导、效率主导的政策往往产生诸如贫富分化、社会不公等问题，行政权力的扩张也使得政治领导与行政官僚、行政管理与社会发展的关系处于一种紧张甚至是冲突的状态，行政人员及行政组织私利的形成和腐败的产生，由此导致了合法性危机。对社会公正、公众政治参与、民主价值的呼唤，政治系统要求行政系统承担更多的社会责任与政治责任，强调政治与行政的价值关联，认为“行政管理者不是中性的。应责成他们承担起责任，把出色的管理和社会公平作为社会准则、需要完成的事情或基本原理。”强调公务员不再是没有精神的专家、不懂情感的享乐者，而是要赋予公务员以行政伦理与责任，这种伦理价值是公务员的职业道德和行政管理过程中的伦理规范。行政政治化还表现在民主制行政的要求上，公众的政治参与，有利于防止官僚对私利的追逐和对行政权力的约束，同时也使公共行政的过程充满了政冶性。
面对政治合法性危机，在这种立法权力因为行政立法、司法权力为行政司法架空的可能态势下，为了对行政官员进行控制，西方国家在政治、行政制度上做出了回应。在美国，开始以政治任命的形式挑选高级官僚担任行政性领导职务，在立法机关中，人员不断增加并且日益专业化，这种任命政治官员担任行政职务的情况逐渐普遍化。在日本，政治性职业阶梯与行政性职业阶梯间全体人员高频率地循环流动。在英国和德国，将富有政治同情心的“局外人”或者“非正规人”引荐到一度为职业官僚保留的岗位上。政治官员与行政官员的界限趋于模糊化，这种政治与行政的相互聚合表现为官僚政客化与政客官僚化。
三、领域的适度分离：政治与行政关系的重塑
从西方国家政治与行政关系发展的历史来考察，政治与行政的关系是个动态发展的过程。从欧洲中世纪封建社会与近代资本主义时期的政治行政合一，到19世纪资本主义工业化时期的政治行政二分，再到20世纪七八十年代以来的政治行政化与行政政治化， 这是一个政治领域与行政领域相对分离、政治价值与行政价值逐渐明晰并各自发挥作用的过程。政治与行政关系的演变和调适是与当时的政治、经济、社会发展相适应的，是一种不适应—调整—适应性演变的过程，旨在在民主与效率、合法性与有效性等核心价值间寻求某种平衡，正是政治与行政的这种紧张状态保证了现代国家既是有效的又是灵敏的，既是稳定的又是不断变革的。
政治与行政必须保持必要的张力。尽管政治与行政的完全分离只是一种理论虚构，在现实的政治与行政运行中，行政体系游离于政策制定之外的状况根本就不存在，但是我们必须清楚地认识到，在相对意义上政治与行政各自具有的不同价值、文化、运行机制等特点，在此意义上进行区分是非常重要的。一方面，我们必须遵循政治领域与行政领域各自的规律，在不同领域采用不同的目标与行为方式。如果用政治手段与方法去解决行政问题，可能因为过于政治化而使问题复杂化，影响行政效率，达不到解决问题的目的。如果用行政手段与方法去解决政治问题，会导致社会公平、民主参与等价值的缺失，可能造成新的政治问题，同样达不到解决问题的目的。把两种或者多种异质的职能联结在一起，会混合生产要素，从而牺牲行政的效率。政治与行政是异质的职能，不能混合在行政结构内，否则就会产生非效率。另一方面，需要将政治领域追求的合法性和民主性与行政领域追求的效率、秩序和有效性等价值有机结合起来，行政系统应该是在一定政治价值指导下的效率追求者，通过一定的责任机制等制度安排将政治与行政、行政与社会、行政与市场较好地联结起来。
参考文献：
[1]乔尔‘阿伯巴奇等，两种人：官僚与政客[M].陶远华等译，南昌：求实出版社，1990.10.
[2]金东日，行政与现代化[M]，天津：天津人民出版社，2004.31-32.
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