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编者按：2005年9月8日至9日，OECD和世界银行联合在印尼举行了0ECD亚洲公司治理圆桌会议，来自OECD、世界银行和亚洲十多个国家和地区的50多名代表与会。本文作者参加了该会议并就有关问题发表了意见和评论，本刊特邀作者就此进行深入介绍并表述个人的学术意见。
最近，OECD亚洲公司治理圆桌会议(ARCG)起草了亚洲银行公司治理政策摘要(policy brief)。这是自2003年公布《亚洲公司治理白皮书》以来，OECD在推进亚洲公司治理方面采取的又一重大措施。鉴于OECD在全球公司治理领域的权威地位，该政策摘要势必会对包括中国在内的亚洲国家改进银行公司治理产生积极影响。
起草过程和主要目的
亚洲公司治理圆桌会议是就公司治理进行政策对话的区域性论坛。2003年，圆桌会议公布了《亚洲公司治理白皮书》(简称“白皮书”)，白皮书认为，银行公司治理是公司治理改革所要优先考虑的六个方面问题之一，并建议“政府应该加紧改进银行的监管和公司治理”。为此，在2004年于汉城举行的会议上，ARCG决定组建工作小组，就白皮书中提出的亚洲各国在银行公司治理方面普遍存在的问题制定政策摘要。
制定政策摘要的主要目的是为亚洲各国的商业银行和监管当局实施《OECD公司治理原则》和《亚洲公司治理白皮书》提供更有针对性的参考和指导，推动亚洲国家更有效地实施OECD确定的公司治理标准。政策摘要主要强调银行公司治理的政策及其选择问题，供政策制定者、监管当局、银行业协会及商业银行等其他机构使用。在起草过程中，ARCG特别注意与巴塞尔委员会发布的《有效银行监管的核心原则》以及正在修改中的《健全银行的公司治理》指引等文件保持一致，并希望政策摘要对巴塞尔委员会修改《健全银行的公司治理》能有所帮助。
值得肯定的是，政策摘要特别考虑到了亚洲银行业存在的一些特殊问题，如银行在亚洲金融体系中起着主导性作用；很多亚洲国家的国有商业银行和家族式银行仍居主导地位，股权高度分散的银行在进行重大决策时容易受到政府干预，公司治理的实施能力较弱等。
治理政策指引的核心内容
政策摘要主要包括两大部分，第一部分，简要阐述银行业公司治理的重要性和亚洲银行业公司治理的特性；第二部分阐述了亚洲商业银行公司治理中亟待改革的九个方面的问题，同时有重点地提供了政策指引，核心要点如下：
董事会成员的受托职责。董事的受托职责包括看管职责和忠诚职责。银行董事的受托职责比一般工商企业更为重要，因为银行董事除了肩负一般意义上的对股东的受托职责，同时还要充分认识到银行因吸收和管理存款而形成的对存款人的受托职责。因而，银行董事更要具备足够的专业技能，包括对管理层和银行的战略、政策、程序进行评估时保持“合理的怀疑”(healthyskepticism)，以更好地履行其受托职责。要通过继续教育，使董事的技能不断得到提高。此外，银行的董事和管理层还应该具备较高的道德水平，并努力提高整个银行的道德水平，更加有效地协调员工、借款人和其他利益相关者之间的利益关系。
董事会的作用和职能。董事会不仅要对股东和存款人负责，还应谋求股东和存款人利益的最大化。董事会应更多地参与战略决策而不是身陷具体的日常经营事务中。应重点考虑：(1)战略和政策的制定，如为银行、管理层和董事会制定相应的行为准则(code of conduct)就是董事会的一项重要职责。董事会要以身作则、树立榜样，培育具有较高道德水平的银行文化。如果决策事项可能涉及到董事会成员的相关利益，董事会成员应放弃投票甚至不参与决策，并且不得干预决策结果，不能进行自我交易。(2)结构和程序的制定，包括明确银行董事会与高级管理层、银行上下各级的各自权限和责任范围，建立严格的内部控制体系确保有效监督。例如，管理层最终要就银行的经营业绩向董事会负责，董事会则要评估包括CEO在内的主要管理层的业绩，并有权任命和解雇高层管理人员。
为确保有效的履行职责，董事会应得到管理层和员工的大力支持，并有足够的机会直接获得内部和外部审计的意见。此外，应根据巴塞尔委员会《核心原则评估方法》，对董事和高级管理层进行履职能力审查。董事会应定期评估董事会自身和每个董事的个人表现，为此董事会应建立自己的内部委员会(own internalcommittee)，该委员会最好由独立董事组成，以公平的、建设性的方式评估董事会和董事的业绩。
银行监管当局应将工作重点放在确保银行公司的完善治理上，而非仅仅是监管的合规性。银行监管当局应评估董事会的整体工作表现，如在必要时可以检查董事会的会议记录，检查董事会成员获取包括员工支持在内的必要信息和资源的便利程度。另外，根据各国情况，可以授权监管当局在必要时审计银行的董事会。如果需要，可以对银行进行警告，要求银行重组董事会或修改操作流程。
董事会的构成。与一般工商企业相比较，银行不正当关联交易导致的后果要严重得多，因此应当引入更多的独立董事。关联交易必定引起利益冲突，银行在决定是否发放关联贷款时一定要慎重，并且有足够的、可独立判断的独立董事对关联交易进行检查，确保交易是公平的，并且符合银行的利益。在国有银行和家族式银行中，控股股东经常任命整个董事会，独立董事真正的客观性、独立性和附加值经常被严重损害。独立董事不仅要独立于管理层，也要独立于控股股东。国有商业银行的董事会应该有足够的独立董事进行独立决策，避免国家的日常干预，同时依据国家作为所有者和控股股东的身份设立的目标，有效地监督管理层。亚洲国家应该继续完善独立董事的标准和惯例。董事会主席和CEO分离有助于实现权力的相互制衡，强化问责，提高董事会独立决策的能力。理想情况下，董事长应该不仅是非执行董事，还可以是独立董事，这样董事会才能做出公正、独立的决策。
董事会下设的专门委员会。很多国家的经验证明，设立审计委员会、风险管理委员会、薪酬委员会、提名委员会等各种专门委员会对改进公司治理有极大的帮助。审计委员会应保证银行遵守国际会计、审计准则和惯例以及巴塞尔委员会制定的《增强银行透明度》有关指引，最好是由具备银行或财务等专业技能的独立董事组成。风险管理委员会的主要职责是确保银行风险管理体系有效地执行银行的风险管理政策，具体包括评估董事会的风险管理政策、要求管理层定期传达风险暴露和风险管理活动的信息，确保银行开发出完善的风险管理体系，控制措施得到有效执行。
为避免出现过多的专门委员会，可以设立一个综合性的“治理委员会”(governance committee)负责提名、薪酬、董事会自身建设等问题。治理委员会成员最好由独立董事组成，以保证其独立性，同时增强董事和董事 会独立判断的能力。独立董事的提名应该由原来的控股股东提名，改为由治理委员会提名。
防止滥用关联交易。银行应防止自我交易和关联交易，合理地进行信贷分配，以保证银行长远稳健的发展。为防止滥用关联交易，银行应限制向单一客户，包括向单一客户所属或控制的关联方的贷款，向控股股东的贷款不应超过其在银行的股本数额，限制银行中单个所有者或单个家族的所有权份额和投票权，在金融和非金融机构的控股股东之间构建强大的防火墙。例如，有些国家禁止银行或金融机构的控股股东在非金融企业控股。
银行应拥有足够的、能独立判断的独立董事，检查并监督关联交易。并建立一个专门监督、审批关联交易的委员会，由独立董事组成，进行最终决策。银行监管当局应明确规定会给银行带来“特别风险的关联交易”的最低标准，要求银行董事会监督并报告没有达到上述标准、会给银行带来极大风险的关联交易。除了对关联交易加以限制外，银行还应该加强交易管理的信息披露。根据国际会计、审计和非财务信息披露准则，上市银行必须公开披露关联交易。非上市银行也要向监管当局报告关联交易的性质和程度，如果能够向其他利益相关者(如存款人)披露信息，将有助于更加有效地监督非上市银行的公司治理。
银行控股公司与持有银行股份的集团公司(合称为银行集团)。银行集团主要应该防止滥用关联交易损害集团内部银行存款人的利益，避免银行与母(子)公司之间的相互责任模糊不清。银行不论是否属于银行集团都应该采用严格的公司治理标准，不能因为是集团下属银行而减弱银行董事会成员的责任和良好的公司治理经营实践。由于独立董事更能够代表存款人的利益，在通常情况下，独立董事比非独立董事更客观。因而，银行董事会应该有足够的独立董事，特别是非母公司任命的独立董事。即使银行由母公司独资拥有，如有可能也应该建立一个全部由独立董事组成的委员会。此外，银行应该建立与非金融企业之间的防火墙，防止不正当关联交易危及银行的安全性和稳健性。
母公司不应干预银行的日常经营，特别是贷款和投资的具体决策。独资或控股的母公司要为银行董事会挑选足够的独立董事，同时，母公司的董事会也应当拥有足够的独立董事，董事会成员和管理层也要进行履职能力审查。银行监管当局应当拥有合法的权力和必要的手段，从银行及其母公司获取现场和非现场信息，以有效的监管包括母公司在内的银行集团，对银行集团监管的程度取决于母公司控股的程度。
信息披露。亚洲各国的会计、审计、非财务信息披露应与国际准则和惯例接轨。亚洲各国证券法规定，上市银行应向公众披露相关的信息。非上市银行也应该向公众公布年报，因为公众将储蓄委托给了银行经营形成受托责任。非上市银行在向公众披露信息时，也应当遵守上述国际准则和惯例。银行、证券监管机构和证券交易所之间应加强合作。国有商业银行不论上市与否，每年都应当接受符合国际标准的独立外部审计。银行监管机构、证券监管机构和证券交易所之间的有效合作非常重要，一同确保银行信息披露的真实有效。银行监管机构发现上市银行信息披露中存在的问题后，应与证券监管机构和证券交易所共享，以便后两者根据证券法规对其进行制裁或处罚。
国有商业银行的自主权。由于银行在国民经济中占据重要地位，国家通常非常关心银行的经营状况。除了提供安全保障，国家还对银行进行审慎监管甚至拥有银行股份。国家作为监管者和作为国有银行所有者的身份应该严格分开，减少对国有商业银行日常经营的干预。国家作为国有银行股东，一旦确定银行目标后，就应允许国有商业银行董事会独立负起职责。政府利用国有银行公司治理结构更有利于实现自身的目标。银行监管当局应当实施严格有效的监管，但也要注意过度监管可能带来负面效应。例如，审慎监管可能扭曲管理层的激励结构，对银行所有权的限制有时可能导致道德风险。因而，政策制定者在制定新的监管政策时，要考虑国情，权衡成本收益。国有商业银行的私有化有助于形成市场纪律，完善公司治理；并且可以作为良好公司治理的典范，给其他银行形成市场压力，促进其完善公司治理。
银行对借款企业公司治理的监督。亚洲银行应该认识到，对借款人的公司治理结构进行评估和事前、事后监督符合银行自身利益。由于公司治理不完善直接影响借款人的信用状况，银行监管机构应该鼓励银行评估和监督借款人的公司治理水平，并作为信用风险管理的重要部分。银行可以通过与借款企业签订的合同行使监督职责，有关条款应规定借款人公司治理结构需要达到的条件，如果没有达到，银行可以提前收回贷款。条款的内容应易于判断借款人是否违反条款，防止银行的过度干预和不必要的争议，并规定借款人不能达到上述规定时应及时向银行报告，以降低银行的监督负担。
应慎重考虑银行影响对借款企业公司治理的影响。银行通常会委派其员工担任借款企业的董事或高级经理，尽管拥有资深公司财务背景的银行家也许会给这些企业带来帮助，但这种做法可能导致利益冲突，并不值得鼓励。银行员工担任借款企业的董事时，不应被视作独立董事。另外，公司治理不健全的银行不可能监督和帮助借款企业改善公司治理。例如，那些控股股东侵犯少数股东权益的银行可能也会允许借款企业这么做，甚至允许控股股东控制的企业侵犯银行权益。如果银行要在改进借款企业公司治理方面发挥重要作用，首先银行自身应拥有良好的公司治理。
政策摘要最后建议，银行监管机构、证券监管机构和证券交易所应结合各国国情和现行的公司治理准则，在充分考虑市场参与者意见的基础上，制定并公布银行公司治理准则和银行公司治理的模版，以便银行借鉴该模版制定自己的公司治理制度。此外，银行监管当局应依据上述准则，制定银行公司治理的评级制度，激励银行完善公司治理。银行公司治理评级的方法应尽可能清晰易懂，并提前公布以便银行有足够的时间重组其公司治理框架。公司治理的评级方法应着重强调原则而不是具体的实现形式，以防止银行流于照搬公司治理的表面形式。证券监管机构应参与评级方法的制定，提供在公司治理方面所积累的经验。
对国有商业银行改革的借鉴与启示
近年来，我国有关部门，特别是银行监管当局一直在积极促进商业银行提高公司治理水平，并取得了初步成效。公司治理改革当前被视为国有商业银行股份制改革的核心和关键。银监会还针对中国银行、中国建设银行两家试点行，发布了公司治理改革的十条指引。目前，两家试点银行均完成了机构改组和股份公司设立的工作，中银股份和建银股份均制定了公司章程、“三会”议事规则、董事会所属专业委员会议事规则等文件。两家试点银行还根据国家法律和本行公司治理文件的要求设立了“三会”、高级管理层和董事会专业委员会，科学的内部制衡机制已初步形成。两家股份制银行还引入了一些国内外知名的专家学者和银行家作为外部独立董事和 高级管理人员，提高了银行公司治理和经营管理的专业化水平。但是，与国际上先进商业银行的公司治理实践相比，我国国有商业银行公司治理建设还处在初始阶段，还存在不少有待解决的问题。对照ARCG亚洲银行公司治理政策摘要，主要可以得到以下启示：
1．国家作为监管者和所有者的身份要严格分开。在国有银行占主导的经济中，国家作为国有银行所有者的角色与国家作为整个银行业经营秩序的维护者角色容易产生冲突。例如，对于国有银行，有关部门倾向于给予会计、税收、市场准入、行政许可、审慎监管等方面的特殊“政策”和“例外”处理，以及表现出过度的监管宽容度等。一方面，这会进一步扩张国有银行与政府部门的博弈冲动，不利于其商业化经营；另一方面，会导致不同所有制的银行不能够在同一个平台上竞争，引致整个银行业经营的秩序混乱，严重损害银行业的效率。同时，也要承认，国有银行在我国经济转轨过程中，承担了整个经济、社会的过多包袱，国有银行存在被过度透支的问题。今后对于已经实施了股份制改造的国有商业银行，国有股份既不可出现缺位，又不能出现越位。当国家以国有股所有者身份出现时，除了利益诉求有所区别外，它和其他股东应无差异地在《公司法》以及商业银行公司治理指引的框架下参与银行决策，追求银行价值最大化。国家作为股东应该尊重董事会的独立性，允许国有商业银行董事会独立负起职责。当国家以制度设定者和外部监管者身份出现时，它必须切实认识到，自己是不同所有制企业(银行)共同的政府，第一要务是为微观主体创造公平的竞争环境(level theplayfield)。政府应在法律、政策的制定和实施中，淡化所有制色彩(例如，尽可能少出现“国有银行”字眼，我国银行监管部门已经逐渐以“大银行”的称谓替代国有银行。本文以下，我们将中国银行、中国建设银行、中国工商银行等已经或正在进行股份制改造的“国有银行”称为大银行。)，不歧视不同出身的银行，尽可能不针对不同所有制制定法规和政策，并避免对银行日常经营进行干预。总之，政府要清晰地划分作为所有者和监管者的行为边界。
2．银行董事应对全体股东负责，并且尤其关注存款人和利益相关者的利益。在今后一段时期内，国有股仍然将在我国大银行中超过半数。我国国企改革的教训表明，控股股东通常具有极大的任命董事会成员的权力，在这种情况下，董事会和董事要牢记对公司和全体股东负有受托之责任，要始终关注中小股东的利益。无论是股权董事还是独立董事亦或是执行董事，进入了银行的董事会就是银行的董事，除了要跟管理层保持制衡，还要跟背后的股东代表保持制衡。董事要勤勉地履行对全体股东的看管职责和忠诚职责等受托职责，否则，董事须以个人身份承担多方面的法律责任。同时，由于银行负债主要为公众存款，这意味着其他利益相关者，如存款人，比非金融企业发挥了更重要的作用。因此，与非金融企业相比，银行的董事会与管理层要更多地考虑股东之外的利益相关者的利益。银行董事应自觉地认识到银行因吸收和管理存款而带来的受托职责。监管当局也应经常提醒银行董事意识到这种特殊的受托职责。
3．要更加重视独立董事在银行中的重要性。独立董事可以独立身份监督管理层的表现，通常能更好地发挥在不同类型的股东之间利益的制衡作用，在保护小股东、存款者利益等方面可以发挥更重要的作用，并可以为银行引进其在外界的经验。例如，在对关联交易的审查方面，独立董事就更能做到独立、客观，可以确保交易是公平的，符合银行利益。我国银行(和企业)公司治理中普遍存在的一个问题是，控股股东经常任命整个董事会成员，包括独立董事。“独立”董事真正的客观性、独立性和附加值经常受到损害。目前国际上越来越关注独立董事在银行公司治理中的作用，很多国家和国际组织强调，风险管理委员会、审计委员会、关联交易委员会、提名委员会应该主要由独立董事组成，并由独立董事担任主席。ARCG甚至提出，董事长还可以是独立董事。另外，良好的公司治理实践十分强调独立董事不仅要独立于管理层，也要独立于控股股东。对照国际上独立董事在公司治理中发挥的作用，我国还存在较大差距，对独立董事功能的认识和实践还需要进一步的探索。
4．应当对董事会和董事的履职进行评估。在我国的公司治理实践中，董事会往往只对管理层业绩进行考评，很少评估自身的履职水平和表现。从良好治理实践看，银行董事会不但要对管理层的绩效进行考核与评价，还应定期评估董事会自身的整体表现和董事会成员的个人表现。董事会可以通过建立的内部委员会(如治理委员会等)，以公平的、建设性的方式对董事会和董事进行业绩评估。实际上，很多国际化大银行已经通过成立“治理委员会”等形式，定期评估董事会成员和董事会的整体表现。为保证绩效评估的独立性，治理委员会应主要由独立董事组成。此外，我国银行监管当局在对银行的公司治理进行监督时，也应更加关注董事会和董事的履职能力和表现。
(作者单位：中国银监会国际部 中央财经大学金融学院)
责任编辑：刘佳
Liujia@ChinaBanker.net
最近，OECD亚洲公司治理圆桌会议(ARCG)起草了亚洲银行公司治理政策摘要(policy brief)。这是自2003年公布《亚洲公司治理白皮书》以来，OECD在推进亚洲公司治理方面采取的又一重大措施。鉴于OECD在全球公司治理领域的权威地位，该政策摘要势必会对包括中国在内的亚洲国家改进银行公司治理产生积极影响。
起草过程和主要目的
亚洲公司治理圆桌会议是就公司治理进行政策对话的区域性论坛。2003年，圆桌会议公布了《亚洲公司治理白皮书》(简称“白皮书”)，白皮书认为，银行公司治理是公司治理改革所要优先考虑的六个方面问题之一，并建议“政府应该加紧改进银行的监管和公司治理”。为此，在2004年于汉城举行的会议上，ARCG决定组建工作小组，就白皮书中提出的亚洲各国在银行公司治理方面普遍存在的问题制定政策摘要。
制定政策摘要的主要目的是为亚洲各国的商业银行和监管当局实施《OECD公司治理原则》和《亚洲公司治理白皮书》提供更有针对性的参考和指导，推动亚洲国家更有效地实施OECD确定的公司治理标准。政策摘要主要强调银行公司治理的政策及其选择问题，供政策制定者、监管当局、银行业协会及商业银行等其他机构使用。在起草过程中，ARCG特别注意与巴塞尔委员会发布的《有效银行监管的核心原则》以及正在修改中的《健全银行的公司治理》指引等文件保持一致，并希望政策摘要对巴塞尔委员会修改《健全银行的公司治理》能有所帮助。
值得肯定的是，政策摘要特别考虑到了亚洲银行业存在的一些特殊问题，如银行在亚洲金融体系中起着主导性作用；很多亚洲国家的国有商业银行和家族式银行仍居主导地位，股权高度分散的银行在进行重大决策时容易受到政府干预，公司治理的实施能力较弱等。
治理政策指引的核心内容
政策摘要主要包括两大部分，第一部分，简要阐述银行业公司治理的重要性和亚洲银行业公司治理的特性；第二部分阐述了亚洲商业银行公司治理中亟待改革的九个方面的问题，同时有重点地提供了政策指引，核心要点如下：
董事会成员的受托职责。董事的受托职责包括看管职责和忠诚职责。银行董事的受托职责比一般工商企业更为重要，因为银行董事除了肩负一般意义上的对股东的受托职责，同时还要充分认识到银行因吸收和管理存款而形成的对存款人的受托职责。因而，银行董事更要具备足够的专业技能，包括对管理层和银行的战略、政策、程序进行评估时保持“合理的怀疑”(healthyskepticism)，以更好地履行其受托职责。要通过继续教育，使董事的技能不断得到提高。此外，银行的董事和管理层还应该具备较高的道德水平，并努力提高整个银行的道德水平，更加有效地协调员工、借款人和其他利益相关者之间的利益关系。
董事会的作用和职能。董事会不仅要对股东和存款人负责，还应谋求股东和存款人利益的最大化。董事会应更多地参与战略决策而不是身陷具体的日常经营事务中。应重点考虑：(1)战略和政策的制定，如为银行、管理层和董事会制定相应的行为准则(code of conduct)就是董事会的一项重要职责。董事会要以身作则、树立榜样，培育具有较高道德水平的银行文化。如果决策事项可能涉及到董事会成员的相关利益，董事会成员应放弃投票甚至不参与决策，并且不得干预决策结果，不能进行自我交易。(2)结构和程序的制定，包括明确银行董事会与高级管理层、银行上下各级的各自权限和责任范围，建立严格的内部控制体系确保有效监督。例如，管理层最终要就银行的经营业绩向董事会负责，董事会则要评估包括CEO在内的主要管理层的业绩，并有权任命和解雇高层管理人员。
为确保有效的履行职责，董事会应得到管理层和员工的大力支持，并有足够的机会直接获得内部和外部审计的意见。此外，应根据巴塞尔委员会《核心原则评估方法》，对董事和高级管理层进行履职能力审查。董事会应定期评估董事会自身和每个董事的个人表现，为此董事会应建立自己的内部委员会(own internalcommittee)，该委员会最好由独立董事组成，以公平的、建设性的方式评估董事会和董事的业绩。
银行监管当局应将工作重点放在确保银行公司的完善治理上，而非仅仅是监管的合规性。银行监管当局应评估董事会的整体工作表现，如在必要时可以检查董事会的会议记录，检查董事会成员获取包括员工支持在内的必要信息和资源的便利程度。另外，根据各国情况，可以授权监管当局在必要时审计银行的董事会。如果需要，可以对银行进行警告，要求银行重组董事会或修改操作流程。
董事会的构成。与一般工商企业相比较，银行不正当关联交易导致的后果要严重得多，因此应当引入更多的独立董事。关联交易必定引起利益冲突，银行在决定是否发放关联贷款时一定要慎重，并且有足够的、可独立判断的独立董事对关联交易进行检查，确保交易是公平的，并且符合银行的利益。在国有银行和家族式银行中，控股股东经常任命整个董事会，独立董事真正的客观性、独立性和附加值经常被严重损害。独立董事不仅要独立于管理层，也要独立于控股股东。国有商业银行的董事会应该有足够的独立董事进行独立决策，避免国家的日常干预，同时依据国家作为所有者和控股股东的身份设立的目标，有效地监督管理层。亚洲国家应该继续完善独立董事的标准和惯例。董事会主席和CEO分离有助于实现权力的相互制衡，强化问责，提高董事会独立决策的能力。理想情况下，董事长应该不仅是非执行董事，还可以是独立董事，这样董事会才能做出公正、独立的决策。
董事会下设的专门委员会。很多国家的经验证明，设立审计委员会、风险管理委员会、薪酬委员会、提名委员会等各种专门委员会对改进公司治理有极大的帮助。审计委员会应保证银行遵守国际会计、审计准则和惯例以及巴塞尔委员会制定的《增强银行透明度》有关指引，最好是由具备银行或财务等专业技能的独立董事组成。风险管理委员会的主要职责是确保银行风险管理体系有效地执行银行的风险管理政策，具体包括评估董事会的风险管理政策、要求管理层定期传达风险暴露和风险管理活动的信息，确保银行开发出完善的风险管理体系，控制措施得到有效执行。
为避免出现过多的专门委员会，可以设立一个综合性的“治理委员会”(governance committee)负责提名、薪酬、董事会自身建设等问题。治理委员会成员最好由独立董事组成，以保证其独立性，同时增强董事和董事 会独立判断的能力。独立董事的提名应该由原来的控股股东提名，改为由治理委员会提名。
防止滥用关联交易。银行应防止自我交易和关联交易，合理地进行信贷分配，以保证银行长远稳健的发展。为防止滥用关联交易，银行应限制向单一客户，包括向单一客户所属或控制的关联方的贷款，向控股股东的贷款不应超过其在银行的股本数额，限制银行中单个所有者或单个家族的所有权份额和投票权，在金融和非金融机构的控股股东之间构建强大的防火墙。例如，有些国家禁止银行或金融机构的控股股东在非金融企业控股。
银行应拥有足够的、能独立判断的独立董事，检查并监督关联交易。并建立一个专门监督、审批关联交易的委员会，由独立董事组成，进行最终决策。银行监管当局应明确规定会给银行带来“特别风险的关联交易”的最低标准，要求银行董事会监督并报告没有达到上述标准、会给银行带来极大风险的关联交易。除了对关联交易加以限制外，银行还应该加强交易管理的信息披露。根据国际会计、审计和非财务信息披露准则，上市银行必须公开披露关联交易。非上市银行也要向监管当局报告关联交易的性质和程度，如果能够向其他利益相关者(如存款人)披露信息，将有助于更加有效地监督非上市银行的公司治理。
银行控股公司与持有银行股份的集团公司(合称为银行集团)。银行集团主要应该防止滥用关联交易损害集团内部银行存款人的利益，避免银行与母(子)公司之间的相互责任模糊不清。银行不论是否属于银行集团都应该采用严格的公司治理标准，不能因为是集团下属银行而减弱银行董事会成员的责任和良好的公司治理经营实践。由于独立董事更能够代表存款人的利益，在通常情况下，独立董事比非独立董事更客观。因而，银行董事会应该有足够的独立董事，特别是非母公司任命的独立董事。即使银行由母公司独资拥有，如有可能也应该建立一个全部由独立董事组成的委员会。此外，银行应该建立与非金融企业之间的防火墙，防止不正当关联交易危及银行的安全性和稳健性。
母公司不应干预银行的日常经营，特别是贷款和投资的具体决策。独资或控股的母公司要为银行董事会挑选足够的独立董事，同时，母公司的董事会也应当拥有足够的独立董事，董事会成员和管理层也要进行履职能力审查。银行监管当局应当拥有合法的权力和必要的手段，从银行及其母公司获取现场和非现场信息，以有效的监管包括母公司在内的银行集团，对银行集团监管的程度取决于母公司控股的程度。
信息披露。亚洲各国的会计、审计、非财务信息披露应与国际准则和惯例接轨。亚洲各国证券法规定，上市银行应向公众披露相关的信息。非上市银行也应该向公众公布年报，因为公众将储蓄委托给了银行经营形成受托责任。非上市银行在向公众披露信息时，也应当遵守上述国际准则和惯例。银行、证券监管机构和证券交易所之间应加强合作。国有商业银行不论上市与否，每年都应当接受符合国际标准的独立外部审计。银行监管机构、证券监管机构和证券交易所之间的有效合作非常重要，一同确保银行信息披露的真实有效。银行监管机构发现上市银行信息披露中存在的问题后，应与证券监管机构和证券交易所共享，以便后两者根据证券法规对其进行制裁或处罚。
国有商业银行的自主权。由于银行在国民经济中占据重要地位，国家通常非常关心银行的经营状况。除了提供安全保障，国家还对银行进行审慎监管甚至拥有银行股份。国家作为监管者和作为国有银行所有者的身份应该严格分开，减少对国有商业银行日常经营的干预。国家作为国有银行股东，一旦确定银行目标后，就应允许国有商业银行董事会独立负起职责。政府利用国有银行公司治理结构更有利于实现自身的目标。银行监管当局应当实施严格有效的监管，但也要注意过度监管可能带来负面效应。例如，审慎监管可能扭曲管理层的激励结构，对银行所有权的限制有时可能导致道德风险。因而，政策制定者在制定新的监管政策时，要考虑国情，权衡成本收益。国有商业银行的私有化有助于形成市场纪律，完善公司治理；并且可以作为良好公司治理的典范，给其他银行形成市场压力，促进其完善公司治理。
银行对借款企业公司治理的监督。亚洲银行应该认识到，对借款人的公司治理结构进行评估和事前、事后监督符合银行自身利益。由于公司治理不完善直接影响借款人的信用状况，银行监管机构应该鼓励银行评估和监督借款人的公司治理水平，并作为信用风险管理的重要部分。银行可以通过与借款企业签订的合同行使监督职责，有关条款应规定借款人公司治理结构需要达到的条件，如果没有达到，银行可以提前收回贷款。条款的内容应易于判断借款人是否违反条款，防止银行的过度干预和不必要的争议，并规定借款人不能达到上述规定时应及时向银行报告，以降低银行的监督负担。
应慎重考虑银行影响对借款企业公司治理的影响。银行通常会委派其员工担任借款企业的董事或高级经理，尽管拥有资深公司财务背景的银行家也许会给这些企业带来帮助，但这种做法可能导致利益冲突，并不值得鼓励。银行员工担任借款企业的董事时，不应被视作独立董事。另外，公司治理不健全的银行不可能监督和帮助借款企业改善公司治理。例如，那些控股股东侵犯少数股东权益的银行可能也会允许借款企业这么做，甚至允许控股股东控制的企业侵犯银行权益。如果银行要在改进借款企业公司治理方面发挥重要作用，首先银行自身应拥有良好的公司治理。
政策摘要最后建议，银行监管机构、证券监管机构和证券交易所应结合各国国情和现行的公司治理准则，在充分考虑市场参与者意见的基础上，制定并公布银行公司治理准则和银行公司治理的模版，以便银行借鉴该模版制定自己的公司治理制度。此外，银行监管当局应依据上述准则，制定银行公司治理的评级制度，激励银行完善公司治理。银行公司治理评级的方法应尽可能清晰易懂，并提前公布以便银行有足够的时间重组其公司治理框架。公司治理的评级方法应着重强调原则而不是具体的实现形式，以防止银行流于照搬公司治理的表面形式。证券监管机构应参与评级方法的制定，提供在公司治理方面所积累的经验。
对国有商业银行改革的借鉴与启示
近年来，我国有关部门，特别是银行监管当局一直在积极促进商业银行提高公司治理水平，并取得了初步成效。公司治理改革当前被视为国有商业银行股份制改革的核心和关键。银监会还针对中国银行、中国建设银行两家试点行，发布了公司治理改革的十条指引。目前，两家试点银行均完成了机构改组和股份公司设立的工作，中银股份和建银股份均制定了公司章程、“三会”议事规则、董事会所属专业委员会议事规则等文件。两家试点银行还根据国家法律和本行公司治理文件的要求设立了“三会”、高级管理层和董事会专业委员会，科学的内部制衡机制已初步形成。两家股份制银行还引入了一些国内外知名的专家学者和银行家作为外部独立董事和 高级管理人员，提高了银行公司治理和经营管理的专业化水平。但是，与国际上先进商业银行的公司治理实践相比，我国国有商业银行公司治理建设还处在初始阶段，还存在不少有待解决的问题。对照ARCG亚洲银行公司治理政策摘要，主要可以得到以下启示：
1．国家作为监管者和所有者的身份要严格分开。在国有银行占主导的经济中，国家作为国有银行所有者的角色与国家作为整个银行业经营秩序的维护者角色容易产生冲突。例如，对于国有银行，有关部门倾向于给予会计、税收、市场准入、行政许可、审慎监管等方面的特殊“政策”和“例外”处理，以及表现出过度的监管宽容度等。一方面，这会进一步扩张国有银行与政府部门的博弈冲动，不利于其商业化经营；另一方面，会导致不同所有制的银行不能够在同一个平台上竞争，引致整个银行业经营的秩序混乱，严重损害银行业的效率。同时，也要承认，国有银行在我国经济转轨过程中，承担了整个经济、社会的过多包袱，国有银行存在被过度透支的问题。今后对于已经实施了股份制改造的国有商业银行，国有股份既不可出现缺位，又不能出现越位。当国家以国有股所有者身份出现时，除了利益诉求有所区别外，它和其他股东应无差异地在《公司法》以及商业银行公司治理指引的框架下参与银行决策，追求银行价值最大化。国家作为股东应该尊重董事会的独立性，允许国有商业银行董事会独立负起职责。当国家以制度设定者和外部监管者身份出现时，它必须切实认识到，自己是不同所有制企业(银行)共同的政府，第一要务是为微观主体创造公平的竞争环境(level theplayfield)。政府应在法律、政策的制定和实施中，淡化所有制色彩(例如，尽可能少出现“国有银行”字眼，我国银行监管部门已经逐渐以“大银行”的称谓替代国有银行。本文以下，我们将中国银行、中国建设银行、中国工商银行等已经或正在进行股份制改造的“国有银行”称为大银行。)，不歧视不同出身的银行，尽可能不针对不同所有制制定法规和政策，并避免对银行日常经营进行干预。总之，政府要清晰地划分作为所有者和监管者的行为边界。
2．银行董事应对全体股东负责，并且尤其关注存款人和利益相关者的利益。在今后一段时期内，国有股仍然将在我国大银行中超过半数。我国国企改革的教训表明，控股股东通常具有极大的任命董事会成员的权力，在这种情况下，董事会和董事要牢记对公司和全体股东负有受托之责任，要始终关注中小股东的利益。无论是股权董事还是独立董事亦或是执行董事，进入了银行的董事会就是银行的董事，除了要跟管理层保持制衡，还要跟背后的股东代表保持制衡。董事要勤勉地履行对全体股东的看管职责和忠诚职责等受托职责，否则，董事须以个人身份承担多方面的法律责任。同时，由于银行负债主要为公众存款，这意味着其他利益相关者，如存款人，比非金融企业发挥了更重要的作用。因此，与非金融企业相比，银行的董事会与管理层要更多地考虑股东之外的利益相关者的利益。银行董事应自觉地认识到银行因吸收和管理存款而带来的受托职责。监管当局也应经常提醒银行董事意识到这种特殊的受托职责。
3．要更加重视独立董事在银行中的重要性。独立董事可以独立身份监督管理层的表现，通常能更好地发挥在不同类型的股东之间利益的制衡作用，在保护小股东、存款者利益等方面可以发挥更重要的作用，并可以为银行引进其在外界的经验。例如，在对关联交易的审查方面，独立董事就更能做到独立、客观，可以确保交易是公平的，符合银行利益。我国银行(和企业)公司治理中普遍存在的一个问题是，控股股东经常任命整个董事会成员，包括独立董事。“独立”董事真正的客观性、独立性和附加值经常受到损害。目前国际上越来越关注独立董事在银行公司治理中的作用，很多国家和国际组织强调，风险管理委员会、审计委员会、关联交易委员会、提名委员会应该主要由独立董事组成，并由独立董事担任主席。ARCG甚至提出，董事长还可以是独立董事。另外，良好的公司治理实践十分强调独立董事不仅要独立于管理层，也要独立于控股股东。对照国际上独立董事在公司治理中发挥的作用，我国还存在较大差距，对独立董事功能的认识和实践还需要进一步的探索。
4．应当对董事会和董事的履职进行评估。在我国的公司治理实践中，董事会往往只对管理层业绩进行考评，很少评估自身的履职水平和表现。从良好治理实践看，银行董事会不但要对管理层的绩效进行考核与评价，还应定期评估董事会自身的整体表现和董事会成员的个人表现。董事会可以通过建立的内部委员会(如治理委员会等)，以公平的、建设性的方式对董事会和董事进行业绩评估。实际上，很多国际化大银行已经通过成立“治理委员会”等形式，定期评估董事会成员和董事会的整体表现。为保证绩效评估的独立性，治理委员会应主要由独立董事组成。此外，我国银行监管当局在对银行的公司治理进行监督时，也应更加关注董事会和董事的履职能力和表现。
(作者单位：中国银监会国际部 中央财经大学金融学院)
责任编辑：刘佳
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