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交通部门的职责在于“运输”，它要保障公共运输利益的最大化，因此在制定公共政策时具有“多拉快跑”的冲动；公安部门的职责在于“安全”，它在保障公共安全利益最大化的时候，就不得不考虑交通安全形势。
“公交超载”并不是一个新鲜话题，早在2004年“新交法”实施前后就曾引起热议。新的《道路交通安全法》第四十九条规定：“机动车载人不得超过核定的人数”，敏感的媒体马上作出反应：城市公交显然是机动车，那么司空见惯的公交满员算不算超载呢？
今天，“公交超载”这个话题为什么在沉寂了两年多后又“大热”起来？是偶然还是埋伏着某种必然？
分歧：交警与公交各执一词
时间：2007年10月7日
海口市45路公交线是从桂林洋高校区开往皇冠酒店。10月7日，20辆45路公交车中，有6辆收到了海口市交巡警支队灵山中队开出的罚单，理由是公交车“超员载客”，罚单大部分的处罚金额为200元。
据报道，45路中巴公交行驶证上的核载人数为13人。司机张师傅委屈地说，如果按该标准载客，许多学生和老师根本搭不上车。“乘客赶着上班，你不让他们上车，他们更难受，还会骂司机。而且如果向交通部门投诉，不让乘客上车属于‘拒载’行为，司机也要被处罚，我们到底该怎么办？”。据悉，拒载罚款高达1000元。
超载要罚，拒载也要罚，公交司机两头为难。
时间：2007年8月27日
788路是宁波著名的“快速公交”，是连接宁波市中心和北仑区的主要交通路线。8月27日上午7点多，两辆788路公交车在途经北仑富春江路泰山路交岔口时，被北仑交警大队拦下。
根据交警部门的报告，两辆车实际载客55人。当时，交警要求公交车司机联系单位派车驳客，并要进行处罚，但司机不接受。双方僵持着，上百名乘客在烈日下暴晒。司机说，每天都是这样开车，这样载客，从来没因为超载被查处过，所以对这个处罚难以接受。直到9点，在有关方面的沟通下，公交车才载着乘客重新上路。
[点评]
张勇（交通部科学研究院中国城市可持续交通研究中心）
要厘清公交超载问题，首先需要明晰公交的定位和公交超载认定的标准及依据。
关于公交的属性定位，最权威的依据当推建设部、国家发改委、财政部、劳动保障部四部委联合下发的《关于优先发展城市公共交通若干经济政策的意见》，其中明确指出：城市公共交通是与人民群众生产生活息息相关的重要基础设施，是关系国计民生的社会公益事业。
作为社会公益事业，公交的职责是在保证安全的情况下及时输送旅客。因此，安全运输是对公交的第一要求。由于公交车载客量大，而且在城市道路上行驶，一旦发生交通事故，造成的人员伤亡损失将难以弥补。近年来，超载日益成为交通事故频发的重要原因之一，为了保障公众的利益，城市交通运输及安全管理部门严格控制超载行为，对公交超载进行处罚的执法行为是合情合法的。
既然执法行为本身没有问题，剩下的就看执法标准是否有问题，也就是看认定“公交超载”的依据是什么。交警对公交车进行处罚，主要基于两个原因：一是公交车载客数超过核定载客数，二是公交车在公路上行驶。而公交公司认为作为城市公交车，按照每平方米8人的有关规定，并没有超载；而且即使有超载现象，因为上下班高峰期人满为患，为了完成及时输送旅客的社会公益任务，超载也在情理之中。由于双方认识存在巨大分歧，甚至有的地方交警部门和公交部门对簿公堂。
冲突：标准之外还有法律“掐架”
芮锋（合肥市交警支队）
“公交超载”之所以成为老大难问题，原因之一是超载与否存在双重标准：国家建设部对公交车限载的国家标准是8人/平方米，按照这个标准，公交车上一般要超过80人以上才属于超载；但是公安部执行的标准是以车辆出厂时的核定载客量为准，按照这个标准，不少城市公交车的核定载客量就是每辆车35人到43人之间。
公共政策的本质在于公共利益，而交通部门与公安部门由于职能的不同，调整公共利益的切入点就不同。交通部门的职责在于“运输”，它要保障公共运输利益的最大化，因此在制定公共政策时具有“多拉快跑”的冲动；公安部门的职责在于“安全”，它在保障公共安全利益最大化的时候，就不得不考虑交通安全形势。所以，在制定城市公交车载人标准这个问题上，交通部门的标准是尽量装人；公安部门的标准在于尽量减人也就不难理解了。从一定程度上来说，对“公交超载”处罚根本就是伪命题。
首先，超载标准不一使得处罚难以实施。事实上，制度的模糊已经造成了执法的任性。在城市人口激增、人员流动加剧、公交车超载成为城市最大的民生难题的大背景下，加之公交车所具有的客源多流量大，站点距离较近，行驶速度较低，有时稍有超载并不影响交通安全等“特殊性”，交警实际执行的是交通部的放宽“标准”，对满员行驶的公交车基本上都是睁一只眼闭一只眼。但是，当交通事故激增，管理者面临“安全”压力的时候，执法者可能就会祭起公安部“紧缩标准”的大旗，向超载公交“开刀”。
其次，“公交超载”处罚对象难以确定。是公交司机吗？如果公交车装载标准统一到了公安部的“紧缩标准”，那么公交车超载责任在司机。问题是，还有另外一个标准在，而且公交公司面临的是“上不尽的乘客”，一般公司都会要求驾驶员不准飞站、甩客，在这样的制度下，交警处罚司机岂不很冤？
云南省陆良县公交部门和交警部门曾经为超载罚款问题对簿公堂，虽然交警部门赢了官司，但也只能是一个个案，并不具备普遍意义。而当海口市45路公交车司机收到交警罚单，就有人大代表提出，交警即使处罚也要事先公告，或者政府出面加以协调。
张勇（交通部科学研究院 中国城市可持续交通研究中心）
我认为，在公交车超载处罚之争问题上，到底执法交警与公交公司双方，谁的理由更充分？只有梳理清楚三部相关法律规定，才能够看清问题的本质。
《道路交通安全法》第四十九条规定：机动车载人不得超过核定的人数，客运机动车不得违反规定载货。这是目前我国关于机动车载客的最高级别的法律。
《国家标准机动车运行安全技术条件》规定：城市公共汽车为0.125平方米核定1人（相当于每平方米8人）。此标准属于强制性国家标准，是我国机动车安全技术管理的最基本的技术性法规，是与《交通安全法》配套的交通安全技术标准。该标准十分清楚地明确了：城市公共汽车仅限于在城市道路上运营，也就是给出了城市公共汽车的使用范围。
《合同法》第二百八十九条规定“从事公共运输的承运人不得拒绝旅客、托运人通常、合理的运输要求。”因此，福建省就规定：全省各城市公交车如到站不停或者无正当理由拒载乘客、中途逐客、滞站揽客等，最高均可被处以5000元的罚款。
从具体内容来看，《道路交通安全法》和《国家标准机动车运行安全技术条件》不仅不矛盾，而且相互补充。姑且不论公交车载客是否超过了每平方米8人的载客标准，单纯公交车驶出城区在公路上行驶一条，本身就违反了《国家标准机动车运行安全技术条件》的规定；再加上在公路上行驶的载客汽车（即公路客运车辆）按实际座位数核定载客人数，案例中交警据此对公交超载作出处罚，显然是合法的。
当然，即使公交车不驶出城市道路范围，载客人数超过了每平方米8人的载客标准，按照《道路交通安全法》的规定也应该接收处罚。但实际上，考虑目前城市交通拥堵日益严重，城市公交实际载客数变动频繁，公交以快速输送旅客为目的的社会公益性，即使发生超载现象，交警也无法一一处理，否则将严重地影响交通。因此导致城市公交超载司空见惯，偶有处罚个例，反而难以接受。
但是，依据《合同法》和各地方管理规定，公交公司应该停车载客，由乘客自愿选择是否搭载，乘客可以不上车，但公交车不能不停。在这种情况下，公交司机本身无法控制车辆是否超载。这样一来，将公交超载认为是司机的违章行为，交警对司机进行处罚显然有失公正。
依据我国法规体系下位法服从上位法的执行原则，姑且不论地方法规和国家标准如何规定，单就《道路交通安全法》与《合同法》两法律而言，二者同属国家法律，在执行过程中竟然陷入相互冲突之境，可以说交警与公交公司对簿公堂，本身是国家法律之间的相互冲突。
治乱：标准统一更需部门协调
刘波（国家建设部政策研究中心）
解决公交超载难题，就要尽早解决标准之乱和执法之乱，治乱方能够治本。
统一公交车超载标准势在必行，不同管理主体认定的标准不一致是引起争议的主要原因。撇开谁是谁非不说，在城市公共交通目前的现状下，如果认可交警部门的标准，其对城市交通的影响，对广大市民出行的影响都将是巨大的。所以眼下一些交警部门认定的标准肯定是不合理的，也不符合市民出行的需要。而二十年前就已颁布的所谓“建设部标准”也非一个“完美的标准”，随着车辆大规模增加，路况复杂多变，特别是城乡间道路良莠不齐，城市公共交通主管部门也必须重视“公交车超载”给乘客生命健康带来的安全隐患。只要我们从保障广大市民出行安全、便捷的目标出发，从城市公共交通的实际出发，认真调查研究，两个标准取得一致是完全可能的，也是非常必要的。
当然，建立多个管理部门间的沟通协调机制也势在必行，从发生的几起公交车超载被处罚事件看，在具体执法这一层面上，有关部门缺乏事先的沟通协调是引起社会广泛争议的原因。众所周知，依照一些交警部门认定的标准，“公交车超载”多年来在大中城市一直存在，是普遍现象，那么为什么现在才追究责任呢?为什么一些交警部门在执法前不能与城市公共交通主管部门沟通一下呢？这几起事件明显暴露出交警部门执法的随意性，也让公众对其执法的真正动机产生了怀疑，城市公共交通具有社会公益性特征，在城市交通中起着举足轻重的作用，在管理上，公安部门和城市公共交通主管部门应当加强协作，建立经常化、制度化的沟通机制，从为城市公共交通服务的角度共同做好工作。
最后，要真正把公交优先战略落到实处。公交车超载突出反映了这样一个事实，即多年来我国城市公共交通发展严重滞后，各级政府对城市公共交通的投入不足，造成公交车辆少，车况差，公交车超载成为普遍现象。面对此现状，政府应切实担负起自己的职责，提高优先发展城市公共交通的认识，加大资金投入和政策优惠扶持的力度，从多个方面入手，真正把国家制定的公交优先战略落到实处，从根本上改变公交车超载的现状。
张勇（交通部科学研究院 中国城市可持续交通研究中心）
在各地极力推动城乡一体化大背景下，针对“公交车上公路行驶”这一新生事物引发的执法之乱，地方政府还需要尽快出台相应的管理政策或法规。
2007年1月17日，江西省出台了《关于加强城市公交车辆从事公路客运交通安全管理工作的通知》，文件中明确规定“……城市公交车辆在城市规划区内（不含高速公路）从事客运的，应当符合《城市公共汽电车客运管理办法》（建设部令第138号）的规定……城市公交车辆凡行驶出城市规划区，向规划区外延伸的，应当遵守《道路交通安全法》和《道路运输条例》、《道路旅客运输及客运站管理规定》（交通部令2005年第10号）的规定。车辆技术等级、类型等级必须达到国家规定的有关标准，并严格按照核定标准载客，不得超载……各级公安交通管理部门要进一步加强道路交通安全管理，严格执法，及时查处各类交通违法行为……”。
显然，江西省为解决“公交车上公路行驶”这一管理问题提供了一个新思路，值得各地借鉴。
“公交超载”并不是一个新鲜话题，早在2004年“新交法”实施前后就曾引起热议。新的《道路交通安全法》第四十九条规定：“机动车载人不得超过核定的人数”，敏感的媒体马上作出反应：城市公交显然是机动车，那么司空见惯的公交满员算不算超载呢？
今天，“公交超载”这个话题为什么在沉寂了两年多后又“大热”起来？是偶然还是埋伏着某种必然？
分歧：交警与公交各执一词
时间：2007年10月7日
海口市45路公交线是从桂林洋高校区开往皇冠酒店。10月7日，20辆45路公交车中，有6辆收到了海口市交巡警支队灵山中队开出的罚单，理由是公交车“超员载客”，罚单大部分的处罚金额为200元。
据报道，45路中巴公交行驶证上的核载人数为13人。司机张师傅委屈地说，如果按该标准载客，许多学生和老师根本搭不上车。“乘客赶着上班，你不让他们上车，他们更难受，还会骂司机。而且如果向交通部门投诉，不让乘客上车属于‘拒载’行为，司机也要被处罚，我们到底该怎么办？”。据悉，拒载罚款高达1000元。
超载要罚，拒载也要罚，公交司机两头为难。
时间：2007年8月27日
788路是宁波著名的“快速公交”，是连接宁波市中心和北仑区的主要交通路线。8月27日上午7点多，两辆788路公交车在途经北仑富春江路泰山路交岔口时，被北仑交警大队拦下。
根据交警部门的报告，两辆车实际载客55人。当时，交警要求公交车司机联系单位派车驳客，并要进行处罚，但司机不接受。双方僵持着，上百名乘客在烈日下暴晒。司机说，每天都是这样开车，这样载客，从来没因为超载被查处过，所以对这个处罚难以接受。直到9点，在有关方面的沟通下，公交车才载着乘客重新上路。
[点评]
张勇（交通部科学研究院中国城市可持续交通研究中心）
要厘清公交超载问题，首先需要明晰公交的定位和公交超载认定的标准及依据。
关于公交的属性定位，最权威的依据当推建设部、国家发改委、财政部、劳动保障部四部委联合下发的《关于优先发展城市公共交通若干经济政策的意见》，其中明确指出：城市公共交通是与人民群众生产生活息息相关的重要基础设施，是关系国计民生的社会公益事业。
作为社会公益事业，公交的职责是在保证安全的情况下及时输送旅客。因此，安全运输是对公交的第一要求。由于公交车载客量大，而且在城市道路上行驶，一旦发生交通事故，造成的人员伤亡损失将难以弥补。近年来，超载日益成为交通事故频发的重要原因之一，为了保障公众的利益，城市交通运输及安全管理部门严格控制超载行为，对公交超载进行处罚的执法行为是合情合法的。
既然执法行为本身没有问题，剩下的就看执法标准是否有问题，也就是看认定“公交超载”的依据是什么。交警对公交车进行处罚，主要基于两个原因：一是公交车载客数超过核定载客数，二是公交车在公路上行驶。而公交公司认为作为城市公交车，按照每平方米8人的有关规定，并没有超载；而且即使有超载现象，因为上下班高峰期人满为患，为了完成及时输送旅客的社会公益任务，超载也在情理之中。由于双方认识存在巨大分歧，甚至有的地方交警部门和公交部门对簿公堂。
冲突：标准之外还有法律“掐架”
芮锋（合肥市交警支队）
“公交超载”之所以成为老大难问题，原因之一是超载与否存在双重标准：国家建设部对公交车限载的国家标准是8人/平方米，按照这个标准，公交车上一般要超过80人以上才属于超载；但是公安部执行的标准是以车辆出厂时的核定载客量为准，按照这个标准，不少城市公交车的核定载客量就是每辆车35人到43人之间。
公共政策的本质在于公共利益，而交通部门与公安部门由于职能的不同，调整公共利益的切入点就不同。交通部门的职责在于“运输”，它要保障公共运输利益的最大化，因此在制定公共政策时具有“多拉快跑”的冲动；公安部门的职责在于“安全”，它在保障公共安全利益最大化的时候，就不得不考虑交通安全形势。所以，在制定城市公交车载人标准这个问题上，交通部门的标准是尽量装人；公安部门的标准在于尽量减人也就不难理解了。从一定程度上来说，对“公交超载”处罚根本就是伪命题。
首先，超载标准不一使得处罚难以实施。事实上，制度的模糊已经造成了执法的任性。在城市人口激增、人员流动加剧、公交车超载成为城市最大的民生难题的大背景下，加之公交车所具有的客源多流量大，站点距离较近，行驶速度较低，有时稍有超载并不影响交通安全等“特殊性”，交警实际执行的是交通部的放宽“标准”，对满员行驶的公交车基本上都是睁一只眼闭一只眼。但是，当交通事故激增，管理者面临“安全”压力的时候，执法者可能就会祭起公安部“紧缩标准”的大旗，向超载公交“开刀”。
其次，“公交超载”处罚对象难以确定。是公交司机吗？如果公交车装载标准统一到了公安部的“紧缩标准”，那么公交车超载责任在司机。问题是，还有另外一个标准在，而且公交公司面临的是“上不尽的乘客”，一般公司都会要求驾驶员不准飞站、甩客，在这样的制度下，交警处罚司机岂不很冤？
云南省陆良县公交部门和交警部门曾经为超载罚款问题对簿公堂，虽然交警部门赢了官司，但也只能是一个个案，并不具备普遍意义。而当海口市45路公交车司机收到交警罚单，就有人大代表提出，交警即使处罚也要事先公告，或者政府出面加以协调。
张勇（交通部科学研究院 中国城市可持续交通研究中心）
我认为，在公交车超载处罚之争问题上，到底执法交警与公交公司双方，谁的理由更充分？只有梳理清楚三部相关法律规定，才能够看清问题的本质。
《道路交通安全法》第四十九条规定：机动车载人不得超过核定的人数，客运机动车不得违反规定载货。这是目前我国关于机动车载客的最高级别的法律。
《国家标准机动车运行安全技术条件》规定：城市公共汽车为0.125平方米核定1人（相当于每平方米8人）。此标准属于强制性国家标准，是我国机动车安全技术管理的最基本的技术性法规，是与《交通安全法》配套的交通安全技术标准。该标准十分清楚地明确了：城市公共汽车仅限于在城市道路上运营，也就是给出了城市公共汽车的使用范围。
《合同法》第二百八十九条规定“从事公共运输的承运人不得拒绝旅客、托运人通常、合理的运输要求。”因此，福建省就规定：全省各城市公交车如到站不停或者无正当理由拒载乘客、中途逐客、滞站揽客等，最高均可被处以5000元的罚款。
从具体内容来看，《道路交通安全法》和《国家标准机动车运行安全技术条件》不仅不矛盾，而且相互补充。姑且不论公交车载客是否超过了每平方米8人的载客标准，单纯公交车驶出城区在公路上行驶一条，本身就违反了《国家标准机动车运行安全技术条件》的规定；再加上在公路上行驶的载客汽车（即公路客运车辆）按实际座位数核定载客人数，案例中交警据此对公交超载作出处罚，显然是合法的。
当然，即使公交车不驶出城市道路范围，载客人数超过了每平方米8人的载客标准，按照《道路交通安全法》的规定也应该接收处罚。但实际上，考虑目前城市交通拥堵日益严重，城市公交实际载客数变动频繁，公交以快速输送旅客为目的的社会公益性，即使发生超载现象，交警也无法一一处理，否则将严重地影响交通。因此导致城市公交超载司空见惯，偶有处罚个例，反而难以接受。
但是，依据《合同法》和各地方管理规定，公交公司应该停车载客，由乘客自愿选择是否搭载，乘客可以不上车，但公交车不能不停。在这种情况下，公交司机本身无法控制车辆是否超载。这样一来，将公交超载认为是司机的违章行为，交警对司机进行处罚显然有失公正。
依据我国法规体系下位法服从上位法的执行原则，姑且不论地方法规和国家标准如何规定，单就《道路交通安全法》与《合同法》两法律而言，二者同属国家法律，在执行过程中竟然陷入相互冲突之境，可以说交警与公交公司对簿公堂，本身是国家法律之间的相互冲突。
治乱：标准统一更需部门协调
刘波（国家建设部政策研究中心）
解决公交超载难题，就要尽早解决标准之乱和执法之乱，治乱方能够治本。
统一公交车超载标准势在必行，不同管理主体认定的标准不一致是引起争议的主要原因。撇开谁是谁非不说，在城市公共交通目前的现状下，如果认可交警部门的标准，其对城市交通的影响，对广大市民出行的影响都将是巨大的。所以眼下一些交警部门认定的标准肯定是不合理的，也不符合市民出行的需要。而二十年前就已颁布的所谓“建设部标准”也非一个“完美的标准”，随着车辆大规模增加，路况复杂多变，特别是城乡间道路良莠不齐，城市公共交通主管部门也必须重视“公交车超载”给乘客生命健康带来的安全隐患。只要我们从保障广大市民出行安全、便捷的目标出发，从城市公共交通的实际出发，认真调查研究，两个标准取得一致是完全可能的，也是非常必要的。
当然，建立多个管理部门间的沟通协调机制也势在必行，从发生的几起公交车超载被处罚事件看，在具体执法这一层面上，有关部门缺乏事先的沟通协调是引起社会广泛争议的原因。众所周知，依照一些交警部门认定的标准，“公交车超载”多年来在大中城市一直存在，是普遍现象，那么为什么现在才追究责任呢?为什么一些交警部门在执法前不能与城市公共交通主管部门沟通一下呢？这几起事件明显暴露出交警部门执法的随意性，也让公众对其执法的真正动机产生了怀疑，城市公共交通具有社会公益性特征，在城市交通中起着举足轻重的作用，在管理上，公安部门和城市公共交通主管部门应当加强协作，建立经常化、制度化的沟通机制，从为城市公共交通服务的角度共同做好工作。
最后，要真正把公交优先战略落到实处。公交车超载突出反映了这样一个事实，即多年来我国城市公共交通发展严重滞后，各级政府对城市公共交通的投入不足，造成公交车辆少，车况差，公交车超载成为普遍现象。面对此现状，政府应切实担负起自己的职责，提高优先发展城市公共交通的认识，加大资金投入和政策优惠扶持的力度，从多个方面入手，真正把国家制定的公交优先战略落到实处，从根本上改变公交车超载的现状。
张勇（交通部科学研究院 中国城市可持续交通研究中心）
在各地极力推动城乡一体化大背景下，针对“公交车上公路行驶”这一新生事物引发的执法之乱，地方政府还需要尽快出台相应的管理政策或法规。
2007年1月17日，江西省出台了《关于加强城市公交车辆从事公路客运交通安全管理工作的通知》，文件中明确规定“……城市公交车辆在城市规划区内（不含高速公路）从事客运的，应当符合《城市公共汽电车客运管理办法》（建设部令第138号）的规定……城市公交车辆凡行驶出城市规划区，向规划区外延伸的，应当遵守《道路交通安全法》和《道路运输条例》、《道路旅客运输及客运站管理规定》（交通部令2005年第10号）的规定。车辆技术等级、类型等级必须达到国家规定的有关标准，并严格按照核定标准载客，不得超载……各级公安交通管理部门要进一步加强道路交通安全管理，严格执法，及时查处各类交通违法行为……”。
显然，江西省为解决“公交车上公路行驶”这一管理问题提供了一个新思路，值得各地借鉴。