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美国新近出台的对华出口管制规则草案，扩大了对华出口物项的许可证审查范围和审查要求，实质为中美高科技贸易设置了许多新门槛。
2006年7月6日,美国商务部公布《对中华人民共和国出口和再出口管制规则的修改和澄清及新的授权合格最终用户制度（草案）》（以下简称《草案》），在11月3日之前，《草案》将接受来自有关各方的公共评论，之后拟正式颁布执行。该规定对现行对华出口管制规则作了大幅修订，将对中美高科技贸易产生重要影响。
美新规则的出台背景
美国酝酿调整对华出口管制规则由来已久，是美国国内形势变化的结果。
美国对华实施“对冲战略”。布什第二任期以来，对华战略更趋务实，承认中国是其利益相关者（stake-holder）, 对华战略逐步从“遏制”转向“对冲”。一方面，布什政府认为单纯遏制无法阻遏中国的持续快速发展，禁运和制裁等传统遏制手段在全球化时代对于拥有巨大内部市场和经济潜力的中国而言，不仅作用不明显，甚至反过来损害美国的国家利益，在巨大的经济利益面前，美国需要和中国合作；另一方面，美国对中国的和平崛起充满忧虑和不安，认为中国正在迅速提升其军事实力并对美国的战略利益形成实质性威胁，为了确保美国的安全和利益，美认为需要把中国纳入美国主导的国际体系,并在军事上对中国实施强制性的围堵政策。这种既合作、又竞争的两面下注战略，正在主导美国的对华政策取向。需要注意的是，美国对华出口控制的关键是，在经济利益和国家安全利益之间找到平衡，但当经济利益和国家安全利益发生矛盾时，经济利益必须服从国家利益。美决策部门在修订对华出口管制规则的过程中，无疑受到上述政策转化背景的影响。
美国内相关利益集团的综合博弈。美国国内对于对华出口管制规则的调整，一直存在不同的声音。以五角大楼为代表的军方和右翼势力把中国看作战略对手，企图在全球范围内阻止中国引进先进军事技术和装备，延迟中国的军力发展。美国内众多和中国有贸易关系的高科技企业则抱怨美国政府的出口控制规则，使美国企业在和来自欧洲和日本同行的竞争中越来越丧失优势。而在华的美资企业正越来越多的把其生产和研发基地转移到中国，以适应在华业务逐步升级的需要。美国现有的限制政策则对这些企业的产业转移带来重大的阻碍。很多美国商协会等行业中介组织则从本行业的发展前景出发，积极游说政府，要求其改善现有的限制政策。美国半导体协会指出中国集成电路市场规模已经达到3800亿人民币，占全球市场份额的1/4, 中美在半导体领域的合作拥有广阔前景，美国现行的出口管制将使美半导体企业坐失良机。美企业界和商协会等担心严格的对华出口管制规则影响其在华商业利益并削弱美国经济和科技的全球竞争力，成为影响美国政府决策的另一种声音。美国商务部此次出台的对华出口管制规则的修订，考量了不同利益集团的诉求，是现阶段各方利益相对平衡的结果。
美规则调整的主要内容
拒绝对华军事最终用途出口
新规则指出：“中国民用最终用途出口、再出口、转口物项的许可证申请，一般政策是批准。但如果拟出口的物项对中国的军事能力有实质性贡献，则有推定拒绝批准政策”。而现有规则的规定则是，“尽管有些物项会对中国军事能力发展或将用于军事用途或用户，也可能得到批准。”这表明，美国对华军事最终用途的许可证审查政策从有条件批准转化为拒绝批准。新旧之间，显然有本质的区别。
新规则还增加了10大类47项过去不需要许可证审查而现在需要审查的物项名单，规定只要美出口商了解或接到商务部产业安全局的通知，拟出口的上述物项将用于中国的最终军事用途，则出口商不能向中国出口、再出口或转口上述物品。10大类分别是材料和化学品及微生物和毒素、材料加工、电子设计及发展和生产、计算机、电信、信息安全、传感器和激光、导航和航空电子设备、海事设备和技术、推进系统和空间飞行器及相关设备。对上述物项的许可证审查将延续以往的作法，即采取逐案办理的形式，以确定拟出口物项是否对中国的军事能力有实质性贡献。
要求中方提供最终用户证明的范围扩大
按照现行规则，美国对华出口《商业管制清单》上的物项，只有因国家安全原因管制的物项，才需要中国商务部出具的最终用户证明。新规则提出对于所有出口到中国、不论何种原因要求许可证审查且总价值超过5000美元的出口物项，出口商必须从中国商务部获得最终用户证明，而对于计算机的出口，不论其出口价值金额的大小，全部要求出具最终用户证明。
为合格最终用户制定新的授权
新规则提出“授权合格最终用户”制度并作了相关规定。合格最终用户指具有只从事民用活动的良好记录、不致力于大规模杀伤性武器的扩散、不从事有悖于美国家安全和外交政策利益的活动的用户。向合格最终用户出口、再出口和转口合法物项不再需要申请许可证。为此，美国商务部产业安全局将与国务院、能源部、国防部和其他相关机构协商，列出合格最终用户名单和合法物项名单并将标注在《美国出口管理条例》相应条款下对外公布。
评定合格最终用户的标准非常严格，主要包括：企业有从事民用最终用途活动的良好记录；遵守美国出口管制制度；具备遵守合格最终用户要求的能力；同意美国政府派代表到现场检查；企业同美国和外国公司的关系；所在国政府的出口管制情况以及对多边国际出口管制机制的支持和遵守等因素。
获得“合格最终用户”授权的企业，还要履行很多义务，诸如获得“合格最终用户”授权的企业需要接受美方例行审计，出口商、再出口商和最终用户必须允许检查档案和对遵守情况的现场评估;使用“合格最终用户”授权的出口商和再出口商需向产业安全局提交年度报告等条款。
美规则调整将给中美贸易带来重大影响
《草案》扩大了对华出口物项的许可证审查范围和审查要求。《草案》新增了47项需要申请许可证的物项，并要求美出口商了解这些物项的最终用户和最终用途，增加了对华交易的政治风险，将使美出口商不得不放弃部分对华交易。《草案》基于对国家安全的强调，要求从防扩散角度，对出口中国的许可证物项,根据导弹技术、核扩散或化学和生物武器审查政策，审查许可证。该规定涉及到中国自美引进技术和设备的转口，势必导致审查程序的复杂化，降低操作效率，增加中美双边正常贸易的难度和双方企业的市场风险。
《草案》要求中国商务部出具最终用户证明的范围扩展到了所有交易金额在5000美金以上、不论何种原因受管制的出口物项和技术，大大增加了交易的时间成本和市场风险。同时，《草案》取消了现行出口商在向产业安全局申请许可证时需同时提交中国最终用户证明的要求，只要求出口商保存最终用户证明5年。这使交易流程得到了一定的简化，但对总体贸易的推动作用有限。
根据新规则，如果中国企业获得“合格最终用户”授权，可以简化审查程序，快捷地进行双边贸易，这显然有利于民用最终用途的自美高科技进口。但严格的审核条件和繁琐的上报义务，将使双方交易商感到无所适从。在操作细节上，《草案》没有规定具体的审查流程，没有规定转口方面由谁来为第三方最终用户申请授权证明，也没有说明合格最终用户是否包括个人用户。上述种种未尽事项，将使双边贸易充满不确定性。
从中方看，新规则对美高科技产品作了进一步的分类和梳理，管制规则更加严密和富有针对性，基本封堵了对华军事最终用途的高科技出口。由于在许可证审查和最终用户证明方面监察力度的加大，也使民用最终用途的对华出口显得障碍重重。新规则中“授权合格最终用户”制度，不仅条件严格，并对中国企业进行了优劣和定性划分，将给中方企业带来信誉、市场和成本上的多重不确定影响。
今年5月22日，美国商务部负责产业和安全事务的副部长麦考密克访华时曾指出，美国政府将采取措施增加对华民用高科技出口。但从《草案》内容看，美的促进措施模糊难辨，倒是为中美高科技贸易设置了许多新门槛，难以改变中美贸易失衡的现状。在中美双方已于年初签订《关于加强促进美国企业对华出口合作的联合声明》并成立了中美高科技和战略贸易工作组的情况下，美方的举措有违双方合作共进的原则和精神，更给人一种心口不一的印象。
2006年7月6日,美国商务部公布《对中华人民共和国出口和再出口管制规则的修改和澄清及新的授权合格最终用户制度（草案）》（以下简称《草案》），在11月3日之前，《草案》将接受来自有关各方的公共评论，之后拟正式颁布执行。该规定对现行对华出口管制规则作了大幅修订，将对中美高科技贸易产生重要影响。
美新规则的出台背景
美国酝酿调整对华出口管制规则由来已久，是美国国内形势变化的结果。
美国对华实施“对冲战略”。布什第二任期以来，对华战略更趋务实，承认中国是其利益相关者（stake-holder）, 对华战略逐步从“遏制”转向“对冲”。一方面，布什政府认为单纯遏制无法阻遏中国的持续快速发展，禁运和制裁等传统遏制手段在全球化时代对于拥有巨大内部市场和经济潜力的中国而言，不仅作用不明显，甚至反过来损害美国的国家利益，在巨大的经济利益面前，美国需要和中国合作；另一方面，美国对中国的和平崛起充满忧虑和不安，认为中国正在迅速提升其军事实力并对美国的战略利益形成实质性威胁，为了确保美国的安全和利益，美认为需要把中国纳入美国主导的国际体系,并在军事上对中国实施强制性的围堵政策。这种既合作、又竞争的两面下注战略，正在主导美国的对华政策取向。需要注意的是，美国对华出口控制的关键是，在经济利益和国家安全利益之间找到平衡，但当经济利益和国家安全利益发生矛盾时，经济利益必须服从国家利益。美决策部门在修订对华出口管制规则的过程中，无疑受到上述政策转化背景的影响。
美国内相关利益集团的综合博弈。美国国内对于对华出口管制规则的调整，一直存在不同的声音。以五角大楼为代表的军方和右翼势力把中国看作战略对手，企图在全球范围内阻止中国引进先进军事技术和装备，延迟中国的军力发展。美国内众多和中国有贸易关系的高科技企业则抱怨美国政府的出口控制规则，使美国企业在和来自欧洲和日本同行的竞争中越来越丧失优势。而在华的美资企业正越来越多的把其生产和研发基地转移到中国，以适应在华业务逐步升级的需要。美国现有的限制政策则对这些企业的产业转移带来重大的阻碍。很多美国商协会等行业中介组织则从本行业的发展前景出发，积极游说政府，要求其改善现有的限制政策。美国半导体协会指出中国集成电路市场规模已经达到3800亿人民币，占全球市场份额的1/4, 中美在半导体领域的合作拥有广阔前景，美国现行的出口管制将使美半导体企业坐失良机。美企业界和商协会等担心严格的对华出口管制规则影响其在华商业利益并削弱美国经济和科技的全球竞争力，成为影响美国政府决策的另一种声音。美国商务部此次出台的对华出口管制规则的修订，考量了不同利益集团的诉求，是现阶段各方利益相对平衡的结果。
美规则调整的主要内容
拒绝对华军事最终用途出口
新规则指出：“中国民用最终用途出口、再出口、转口物项的许可证申请，一般政策是批准。但如果拟出口的物项对中国的军事能力有实质性贡献，则有推定拒绝批准政策”。而现有规则的规定则是，“尽管有些物项会对中国军事能力发展或将用于军事用途或用户，也可能得到批准。”这表明，美国对华军事最终用途的许可证审查政策从有条件批准转化为拒绝批准。新旧之间，显然有本质的区别。
新规则还增加了10大类47项过去不需要许可证审查而现在需要审查的物项名单，规定只要美出口商了解或接到商务部产业安全局的通知，拟出口的上述物项将用于中国的最终军事用途，则出口商不能向中国出口、再出口或转口上述物品。10大类分别是材料和化学品及微生物和毒素、材料加工、电子设计及发展和生产、计算机、电信、信息安全、传感器和激光、导航和航空电子设备、海事设备和技术、推进系统和空间飞行器及相关设备。对上述物项的许可证审查将延续以往的作法，即采取逐案办理的形式，以确定拟出口物项是否对中国的军事能力有实质性贡献。
要求中方提供最终用户证明的范围扩大
按照现行规则，美国对华出口《商业管制清单》上的物项，只有因国家安全原因管制的物项，才需要中国商务部出具的最终用户证明。新规则提出对于所有出口到中国、不论何种原因要求许可证审查且总价值超过5000美元的出口物项，出口商必须从中国商务部获得最终用户证明，而对于计算机的出口，不论其出口价值金额的大小，全部要求出具最终用户证明。
为合格最终用户制定新的授权
新规则提出“授权合格最终用户”制度并作了相关规定。合格最终用户指具有只从事民用活动的良好记录、不致力于大规模杀伤性武器的扩散、不从事有悖于美国家安全和外交政策利益的活动的用户。向合格最终用户出口、再出口和转口合法物项不再需要申请许可证。为此，美国商务部产业安全局将与国务院、能源部、国防部和其他相关机构协商，列出合格最终用户名单和合法物项名单并将标注在《美国出口管理条例》相应条款下对外公布。
评定合格最终用户的标准非常严格，主要包括：企业有从事民用最终用途活动的良好记录；遵守美国出口管制制度；具备遵守合格最终用户要求的能力；同意美国政府派代表到现场检查；企业同美国和外国公司的关系；所在国政府的出口管制情况以及对多边国际出口管制机制的支持和遵守等因素。
获得“合格最终用户”授权的企业，还要履行很多义务，诸如获得“合格最终用户”授权的企业需要接受美方例行审计，出口商、再出口商和最终用户必须允许检查档案和对遵守情况的现场评估;使用“合格最终用户”授权的出口商和再出口商需向产业安全局提交年度报告等条款。
美规则调整将给中美贸易带来重大影响
《草案》扩大了对华出口物项的许可证审查范围和审查要求。《草案》新增了47项需要申请许可证的物项，并要求美出口商了解这些物项的最终用户和最终用途，增加了对华交易的政治风险，将使美出口商不得不放弃部分对华交易。《草案》基于对国家安全的强调，要求从防扩散角度，对出口中国的许可证物项,根据导弹技术、核扩散或化学和生物武器审查政策，审查许可证。该规定涉及到中国自美引进技术和设备的转口，势必导致审查程序的复杂化，降低操作效率，增加中美双边正常贸易的难度和双方企业的市场风险。
《草案》要求中国商务部出具最终用户证明的范围扩展到了所有交易金额在5000美金以上、不论何种原因受管制的出口物项和技术，大大增加了交易的时间成本和市场风险。同时，《草案》取消了现行出口商在向产业安全局申请许可证时需同时提交中国最终用户证明的要求，只要求出口商保存最终用户证明5年。这使交易流程得到了一定的简化，但对总体贸易的推动作用有限。
根据新规则，如果中国企业获得“合格最终用户”授权，可以简化审查程序，快捷地进行双边贸易，这显然有利于民用最终用途的自美高科技进口。但严格的审核条件和繁琐的上报义务，将使双方交易商感到无所适从。在操作细节上，《草案》没有规定具体的审查流程，没有规定转口方面由谁来为第三方最终用户申请授权证明，也没有说明合格最终用户是否包括个人用户。上述种种未尽事项，将使双边贸易充满不确定性。
从中方看，新规则对美高科技产品作了进一步的分类和梳理，管制规则更加严密和富有针对性，基本封堵了对华军事最终用途的高科技出口。由于在许可证审查和最终用户证明方面监察力度的加大，也使民用最终用途的对华出口显得障碍重重。新规则中“授权合格最终用户”制度，不仅条件严格，并对中国企业进行了优劣和定性划分，将给中方企业带来信誉、市场和成本上的多重不确定影响。
今年5月22日，美国商务部负责产业和安全事务的副部长麦考密克访华时曾指出，美国政府将采取措施增加对华民用高科技出口。但从《草案》内容看，美的促进措施模糊难辨，倒是为中美高科技贸易设置了许多新门槛，难以改变中美贸易失衡的现状。在中美双方已于年初签订《关于加强促进美国企业对华出口合作的联合声明》并成立了中美高科技和战略贸易工作组的情况下，美方的举措有违双方合作共进的原则和精神，更给人一种心口不一的印象。