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摘要：干部委任制是基于列宁主义的政党组织和国家-社会关系原则的中国共产党选拔领导干部的一项重要机制，虽在各个时期运行情况有一定变化，但由于传统和现实的限制，总体上没有发挥其选拔能力与忠诚兼具的领导干部而应有的功能。文章从有效地产生领导（程序）和产生具有出色政绩并能够满足主管机构和共同体期望的领导（结果）两个维度，对新中国以来党的干部委任制进行了评价，认为尽管存在一些波折，但是在垂直、水平和功能三个维度上，干部委任制促进了党组织的连续性，也保证了党执政的有效性。而新时代干部委任制也面临着精英冲突和党内纪律，尤其是腐败问题的严重挑战，需要中共予以认真对待。
关键词：领导选拔；干部委任制；评价
中图分类号：D262文献标识码：A文章编号：1007-9092（2013）05-0050-08
一、引言
像所有执政的共产党一样，中国共产党也有一套控制公共机构的领导选拔机制——干部委任制。这套基于列宁主义的政党组织原则和国家—社会关系原则的制度，其中最为重要的是政党独掌权力。①这套发轫于计划经济和公民社会缺乏或者发育不全背景下的制度，可以说是中国共产党的显著特征。它的主要功能是维护中国共产党的执政地位。在过去50多年里，几乎没有受到过挑战，且能够顺利选拔中国最高领导人，持续掌握政权，由此可以认为这套制度运行得很好。
除此之外，干部委任制也是选拔推动中国发展所需的各类领导人（那些既有能力又忠心耿耿的人）的一个机制。如果政党处于独掌权力的位置，那么这一功能对于国家的发展而言就变得日益重要，且这一功能的实现与中国共产党维护其执政地位关联在一起。正是从这一角度出发，我认为，干部委任制似乎既没能很好地服务于中国共产党，也没能很好地服务于中国。
中国共产党对领导选拔的管理曾有一个多变的过去。在一些时期，如“文化大革命”时期，这套制度完全崩溃，而其他时期（如1952-1953年），这套制度因党内斗争和腐败而陷入瘫痪。甚至在江泽民时代，这套制度也因腐败而遭到一定的破坏。这套制度运行得最好的时期是1954-1955年。这是一个组织合理化，党内斗争不多，纪律严明的时期。换句话说，干部委任制是变化着的，甚至在党的地位比现在更为安全、执政比现在更少腐败的时候，也是如此。我认为，党内团结和政党的纪律最能够说明干部委任制运行中所出现的变化。一旦这两个方面被破坏，干部委任制选拔有能力又忠心耿耿的领导人的功能也就削弱了。
二、背景
本质上，干部委任制是一种领导选拔制度，它使地方党委在选拔其所管辖范围内各种职位的官员上具有独断权。管辖范围由中央政治局决定。从中央委员会以下的每一级党委，都有一个与之对应的具有最终选拔权的职位清单。大体上，这些清单分为两个部分：一部分是在被委任之前需经党委首肯的职位清单，一部分是职位的补充需报上级组织部的职位清单。对于第二部分的职位清单，上级组织部可以对委任加以否决。John P.Burns，The Chinese Communist Party’s Nomenklatura System （Armonk，NY：M.E.Sharpe，1989）.这套制度还包括每一个职位的后备人选名单（这由各地方党委所控制），以及产生相应后备人选的一些原则和程序。
（一）垂直维度
1998年，由中央委员会委任的干部包括大约2500名省部级官员，以及数量更多的、其委任需上报中央委员会的39000名局级官员。从时间上来看，省部级职数始终很稳定，然而，自1984年以来局级职数增长超过了48%。John P.Burns “Downsizing the Chinese State：Government Retrenchment in the 1990s，” The China Quarterly，No.175 （September，2003），pp.775–802.局级职数在1989-1990年出现暂时的下降，并于1993-1994年再次下降，后一次是政府精简机构运动的结果。
尽管领导选拔权限集中于中央，但有时也会分散到省级之上的大行政区党委（1952-1954）和省委及地方党委（1984年之后）。例如，1952年到1954年，政治局设立了覆盖大部分省份的六大行政区，并把领导选拔的权力赋予了这些大区党委。然而，这六大区在1954年被废除后，权力再次被集中化。Burns，The Chinese Communist Party’s Nomenklatura System，p.x自1984年以来，委任干部权限从最高层向下扩展到各行政级别。1984年之前，地方官员的委任需预先获得中央委员会的同意。Burns，The Chinese Communist Party’s Nomenklatura System，p.xviii.1983年，大约5854名地方干部的委任获得中央委员会的预先批准。中共中央组织部、中共中央党史研究室、中央档案馆：《中国共产党组织史资料：中华人民共和国政权组织（1949-1997）》，第2卷，附录1，北京：中国党史出版社2000年版，第1427页。随着1984年干部委任权限的下放，只有省部级官员的委任才需中央委员会的预先批准（1984年新委任不到100个）。在一些情况下，要求中央批准的职数急剧下降（如中国人民银行下降了87%）。Burns，The Chinese Communist Party’s Nomenklatura System，p.xviii[0]不过，1984年后，中央组织部每年还须处理数千份委任，即进行预先批准或事后认定。
（二）水平维度
干部委任制的水平维度包括：（1）选拔领导的权力所在地的变化（中央权力的定期分散）；（2）党控制范围的变化。
自1949年以来，尽管中央组织部代表中央政治局保留着对干部委任制的控制，但有时也授权其他高级别的机关对领导选拔作出决定。1953年的中央委员会由许多带有政府部门和委员会性质的机构组成，这些机构对领导选拔具有决策权，包括计划与工业部、财政与贸易部、交通与运输部、农村工作部和政治工作部。中宣部和统战部也有干部选拔权力，但要在中组部的监督下行使。Burns，The Chinese Communist Party’s Nomenklatura System，p.xvi.[0]20世纪90年代，中组部曾把领导选拔的权力授予中央金融工委（1998-2003年领导人是温家宝）和中央企业工委（2000-2003年领导人是吴邦国）。它们隶属于中央财经领导小组，为重点金融机构和国有企业选拔领导干部。《党的组织工作实用手册》，中央党校出版社1999年版，第190页。 公开委任干部的职位和保密范围都是政治问题。与之前不同，1984年和1990年干部委任名单可以轻易获得（它们以文件汇编的形式出版，可以在正式书店购得，或者通过其他渠道获得），1984年名单，见中国人民银行人事局编：《人事工作文件选编》，北京：中国金融出版社，1985；讨论名单，见劳动与人事部政策研究办公室编：《人事工作文件选编》（第7卷），人事部政策法规司，1986年版，第39-42页；1990年名单见人事部编：《人事工作文件选编》（第13卷），中国人事出版社1990年版。然而，1998年名单却没有公开发布。这种保密性，随着中国加入世界贸易组织而日益透明。
中央委员会（和地方党委）关于干部委任范围公布的改变，反映了中国政治体制的日益制度化，Lyman H.Miller “Institutions in Chinese Politics：Trends and Prospects，” in Library of Congress China’s Future：Implications for US Interests：Conference Report （Washington，DC：Library of Congress，1999）.以及政治局对其政治需要的理解。例如，1990年中国共产党公布了此前为中央委员会所控制而不被报道的干部委任职位。这些职位包括政治局、中央委员会、中央军事委员会和中华人民共和国主席和副主席。这是一个全面而真实地反映党的角色的例子。不过，由于当时不再需要通过中央委员会的关注而加以控制，这份委任省略了与党的思想保持一致的国家一流大学的干部名单。John P.Burns，“Strengthening Central CCP Control of Leadership Selection：the 1990 Nomenklatura，” The China Quarterly，No.138 （June 1994） pp.474–480.然而，它们再次出现在1998年的名单中，或许这意味着大学对稳定和党的持续生存的重要性的理解有了改变。同时，大多数国有企业的干部委任则从中央委员会的清单转到了上报组织部的名单中。
（三）功能
干部委任制具有多种功能，其重要性随时间的变化而有所变化。从制度角度看，干部委任制最持久和主要的功能是使党能够有效地控制国家以及重要的经济部门。自1949年以来，中国共产党一直毫不动摇地坚持这一目标。从这一方面分析，干部委任制充当了一种庇护体系，使党可以褒奖支持者，惩罚反对者，为党的统治构筑支撑力量，也使得党可以把公共机构当做最终的雇主，作为一项保持高失业情况下社会稳定的重要政策工具。同样，从制度角度看，干部委任制设法将既有能力又忠心耿耿的领导人置于相匹配的职位，从而使这项制度得以有效运转。在本文中，我关注这一功能。
从组织角度看，干部委任制发挥着政治传播功能，呈现了体制内部和外部的状态。这使得参与者了解他们在政治体制中的位置。此外，这一制度还是一个政治路线图，因为地位更高的组织，可以正当地要求下级党委的协助和支持。
从个人角度看，干部委任制提供了互惠关系网，有助于成员及其广大亲友的生存发展。Andrew G.Walder，“Sociological Dimensions of China’s Economic Transition：Organization，Stratification，and Social Mobility，” （paper prepared for the Conference “China’s Economic Transition，” University of Toronto，November 15–17，2002）.由于信息不对称和法制不完善，干部委任制为其成员及网络提供机会，就有利于他们从职位申请到招标和特需申请的一切事务中获取利益。干部委任制这一功能，可能随着市场经济的发展而愈益增强，甚至在放纵地追求韦伯式效率的情况下，重视促进家庭利益和信息不对称，可能继续容许干部委任网在报酬分配中扮演一个重要角色。
市场经济的发展以及迅速增长的私营部门，对诸如干部委任制这种列宁主义体制提出了严重挑战。改革为个体在中国共产党控制之外的领域积聚资源提供了新机遇，这对中国共产党执政造成了危险。面对这一发展，中国共产党采取了控制和吸收的方式，运用和管理日益增多的非政府组织，使之成为“具有中国特色的”公民社会，使在党的控制之外建立政治党派和工会的意图难以实现，并且继续控制着媒体。同时，也吸收新的商业精英和专业人才入党。 江泽民的“三个代表”理论为此提供了意识形态基础。Zemin Jiang Speech delivered on the 80th Anniversary of the CCP，China Daily，July 2，2001，pp.4–6 and Goguang Wu，“From the July 1 Speech to the Six-teenth Party Congress：Ideology，Party Construction and Leadership Transition，” in David M.Finkelstein and Maryanne Kivlehan （eds） China’s Leadership in the 21st Century （Armonk，NY：M.E.Sharpe，2003），pp.167–185.这些方式成功与否，还有待观察。
三、对干部委任制的评价
大量证据表明，一般来说中国的官员选拔越来越基于政绩。Walder，“Sociological Dimensions of China’s Economic Transition：Organiza-tion，” pp.9–12；and Maria Heimer，Market Forces and Communist Power：Local Political Institutions and Economic Development in China （Uppsala：Uppsala University，2000）.公务员制度改革废除了职务终身制，提高了教育水平，引入了要求竞选和基于能力提拔的规则。改革开放初期的官员的职业前景，有利于那些拥有正规大学学历的人。Andrew G.Walder，Bobai Li and Donald J.Treiman，“Politics and Life Chances in a State Socialist Regime：Dual Career Paths into the Urban Chinese Elite，1949 to 1996，” American Sociological Review，Vol.65，No.2 （2000），pp.191–209.提高官员受正规教育程度的要求，是一个新近的现象。官员教育程度要求在20世纪50年代早期和中期下降，在“文化大革命”期间（1966—1976年）相对持平。中共中央组织部、中共中央党史研究室、中央档案馆：《中国共产党组织史资料：过渡时期和社会主义建设时期（1949-1966）》，第5卷，中国党史出版社2000年版，第1350-1352页。总体上，中国领导人的受教育程度在提高，20世纪80年代以来尤其如此。 对中国领导选拔制度的评价表明，尽管政绩和能力作为重要的选拔标准，但在实际选拔中一方面重视裙带关系或任人唯亲，另一方面还存在着酬劳性的腐败。一个成熟的领导选拔制度，具有程序和结果两个维度。这一制度应能够：（1）有效地产生领导（程序）；（2）产生具有出色政绩和能够满足主管机构和共同体期望的领导（结果）。第一个维度是指选拔领导的程序，要求有明确表述和一致同意的规则、选拔标准、参与者以及适时性。尤其是领导应该根据官方同意的标准来选拔，无论这些标准是什么。而在中国，这些标准虽然会随时间而有所变化，但大体上包括两个方面，一方面是优点或能力，另一方面是政治忠诚（“红”与“专”）。Franz Schurmann，Ideology and Organization in Communist China （Berkeley，CA：University of California Press，1966）.通过裙带关系、任人唯亲或腐败所选拔的领导，是这一选拔制度存在缺陷的一个证据。从许多时期来看，中国的干部委任制在程序上一直存在缺陷。
第二个维度是指选拔程度的结果或效果，要求被选拔的领导表现出色。他们应该满足主管机构和共同体的期望。而腐败的领导干部显然没能表现出色。我认为，中国普遍存在的腐败，是许多通过干部委任制选拔的领导未能表现出色的证据。
解释干部委任制表现的最重要的变量，是精英冲突和党内纪律。我假设，精英高度冲突（无限制地）破坏了干部委任制，这既是因为领导无法在人事委任上达成一致，导致延误或不作为，也是因为个别强势领导试图违反制度，委任不为组织所支持的领导。我假设，缺乏党纪破坏了这项制度，因为高度腐败以及党派之争，导致不胜任者或那些为了个人目的而歪曲（中国共产党）公共政策的人当选。尽管精英冲突与党内纪律紧密相关（精英冲突通常会导致党纪失序，如党派之争），但从概念上来看，它们是两个不同的变量，可以独自发生变化。因此，如果精英容忍党纪失序，就像20世纪90年代那样，那么，精英低度冲突会与党纪失序共存（比如腐败），精英高度冲突则与相应的党纪失序共存，就像1958-1960年出现的情况那样。
如果精英冲突程度一直很高，而党纪很弱，如在“文化大革命”期间或1952-1953年期间，那么这项制度将整体陷于瘫痪或受到重创。在这些时期，干部委任制的程序已经崩溃，它既不服务于国家的目标，也不服务于党的集体目标。另一种情形是，精英冲突程度很低（有限），而党纪很强，如在1954-1955年期间，干部委任制是一项较为有效的领导选拔机制。我认为，在1949年后的大部分时期里，干部委任制是一种不可靠的领导选拔机制，既不能很好地服务于作为集体的中国共产党，也不能很好地服务于国家。
（一） 制度有效期：1954-1955年
可以说，从1954年中期到1955年晚期是干部委任制最有效的时期。这段时期精英冲突相对较低，而党纪较严。1954年2月，中国共产党粉碎了高岗和饶漱石的阴谋，从而结束了他们和毛泽东之间的冲突。对于高、饶的处理显示了挑战毛泽东和党中央的权威是不明智的，甚至是危险的。到1954年中期，中国共产党发动了三场根除腐败的运动。其中两场运动（1951-1952年的“三反运动”和1953年的“新三反运动”）的对象是党政机构的官僚主义，部分的也是为了加强党纪。第一场运动的结果是，大约173000位领导干部因“贪污、浪费和官僚主义”而受到惩罚。Harry Harding，Organizing China：the Problem of Bureaucracy，1949–1976 （Stanford，CA：Stanford University Press，1981），p.54.“新三反运动”更多地集中于中高层领导的“官僚主义、主观主义和地方主义”。Harry Harding，Organizing China：the Problem of Bureaucracy，1949–1976 （Stanford，CA：Stanford University Press，1981），p.62.很可能正是这两场运动和较早的整风运动的实际效果，加强了党的纪律。
从1954年中期到1955年，是组织合理化的时期，也是“整顿”委任和晋升制的时期。Harry Harding，Organizing China：the Problem of Bureaucracy，1949–1976 （Stanford，CA：Stanford University Press，1981），p.65-86.1954年6月，中国共产党通过废除大区制，把权力集中到北京，抬高了高岗和饶漱石们挑战党中央的门槛。为配合计划经济需求，党的组织部门在人事委任上扮演领导者的角色。在这一时期，中央人事机构对所有县长和县委书记的委任、所有省里局级以上官员的委任，以及所有中央政府和党委副局级以上官员的委任做出批复或加以核准。在同一时期，中国共产党也更清楚地规定了委任和晋升的标准（行政能力和政治可靠）。尽管官员有时抗拒这一时期的委任（尤其是被遣送到底层单位时），但是，这项制度在1954年7月成功地调任了90000名干部，显示出它是强有力的。当然，也存在着工作失误。1955年的一项调查表明，只有11.7%的工科毕业生和17.7%的中专毕业生得到了合适的分配。
开始的时候，组织合理化过程“并没有产生争议”，“在高层领导人那里也几无分歧”，Harry Harding，Organizing China：the Problem of Bureaucracy，1949–1976 （Stanford，CA：Stanford University Press，1981），p.85.连毛泽东也公开支持日益增强的形式化和中央集权、官僚政治技术的进一步发展。因而，这一时期可以说是干部委任制的全盛期，它既在程序上有效率，又明显地产生了为政治权威所重视的领导人。 （二） 制度无效期：“文化大革命”
有效的干部委任制需要单一的政治中心和较严的党纪，而这两方面的条件在“文化大革命”期间都不具备。
1966年初，毛泽东发动党内激进领导人去攻击政府机构，把大量官员从政府机构中清除出去。See Byung-joon Ahn，Chinese Politics and the Cultural Revolution （Seattle，WA：University of Washington Press，1976）；Melvin Gurtov，“The Foreign Ministry and Foreign Affairs in the Chinese Cultural Revolution，” in Thomas W.Robinson （ed.） The Cultural Revolution in China （Berkeley，CA：University of California Press，1971），pp.113–164；Harry Harding，“Maoist Theories of Policy-Making and Organization，” in ibid.，113–164；Harding，Organizing China，pp.235–328；Hong Yung Lee，From Revolutionary Cadres to Party Technocrats in Socialist China （Berkeley，CA：University of California Press，1991），pp.77–162.到1968年，这一反对官僚的运动导致政府机构至少减少了80%的官员（其中绝大多数是领导人）。Zhou Enlai apparently told Edgar Snow that the number of officials working in central agencies was cut from 60，000 to 10，000.Descriptions of the new revolutionary committees set up at provincial level indicated similar reductions.Throughout 1968 reports indicated that the number of employees of county governments had been cut by between 75 and 90 percent （Harry Harding，Organizing China，p.288）.这一时期的数据表明，“文化大革命”期间，中层干部的数量大幅缩减，直到20世纪80年代早期，这一数量才开始回升。与此同时，乡镇官员的数量却迅速扩张，这表明许多中层干部被“下放”到乡镇。的确，在整个1954年至1998年间，中层干部的比例与乡镇级干部的比例呈反向关联（-0.81647），这种相对分布还体现在“大跃进”时期。从1978年到1982年，“文化大革命”后高级干部被启用时，乡镇干部的百分比就急剧下降。在“文化大革命”前后，相对于其他级别的官员而言，保持稳定的省级官员的百分比开始稳步下降。县级官员和区级官员在“文化大革命”前也几无变化，而在“文化大革命”后却发生了实质性的变化，尤其是在县级层面。由于1966年到1970年这一段时期组织人事制度的崩溃，关于这一时期的统计数据无法获取。
正如已经看到的那样，“文化大革命”前，组织部门负责管理全国干部。1966年之前，它们似乎是干部委任制的有效管理者。从1966年开始，它们陷于“瘫痪”，这一现象至少持续到1973年（很可能持续到1976年）。《当代中国人事管理》，北京：当代中国出版社1994年版，第57页。
混乱则是这一时期中组部领导选拔的特征。像其他的中央机构一样，中央组织部受到了“文化大革命”的严重影响。“文化大革命”对干部管理造成了破坏性的后果。在“文化大革命”期间，毛泽东和激进派破坏了中国党和政府的正式权威，并由此破坏了领导选拔制度。
（三） 制度部分受损期：1952-1953年、20世纪80年代中期和90年代
我确定了三种中间情形，其中，由于高度的精英冲突或相对较弱的党纪，干部委任制受到部分损害。在前两个情形（1952-1953年和20世纪80年代中期）中，领导选拔制度的程序和结果都在某种程度上受损。在后一种情形（20世纪90年代）中，领导选拔制度在程序上相对有效，结果则因腐败，尤其是官职买卖而破坏。
20世纪50年代早期，党纪相对松弛。随着从追求军事征服的革命党到执政党的角色转换，中国共产党面临着严重的干部短缺问题。对此，中国共产党试图通过招募成千上万的新干部来解决这一问题。Ying-mao Kau，“Patterns of Recruitment and Mobility of Urban Cadres，” in John W.Lewis （ed.） The City in Communist China （Stanford，CA：Stanford University Press，1971），pp.98–99；and Harding，Organizing China，pp.34–37.从1949年10月到1952年9月，中国共产党招募了近300万名新干部，使得干部数量从72万名增加到331万名。Ying-mao Kau，“Patterns of Recruitment and Mobility of Urban Cadres，” in John W.Lewis （ed.） The City in Communist China （Stanford，CA：Stanford University Press，1971），pp.98–99；and Harding，Organizing China，pp.103.为了弥补这些缺口，中国共产党迅速地提拔并不胜任这些职位的干部。Ezra Vogel，Canton under Communism：Programs and Politics in a Provincial Capital，1949–1968 （New York：Harper，1969），p.66.宽松的准入标准，使得许多不合格的人进入党内——他们寻求的是加入胜利方，而不是出于意识形态信念加入共产党。Harry Harding，Organizing China：the Problem of Bureaucracy，1949–1976（Stanford，CA：Stanford University Press，1981），p.47.这种环境助长了腐败，确实，许多官员变得腐败了。正如我们所看到的，在1951-1952年反贪污运动期间（“三反”与“新三反”），为反贪污而清除了4.5%的干部（受到惩处的干部超过10000人Harding reports 173，000 punished.）。我认为，在建国初期，干部委任制部分地受到损害，是因为它提拔了许多不合格的官员，因此出现了相当数量的腐败官员或后来变得腐败的官员。 我们关于1952-1953年这一时期的论述，强调精英冲突和党纪失序破坏了领导选拔制度。1958-1960年这一时期表明，当中国共产党能够控制精英冲突时，就可能不会损害领导选拔制度。例如在“大跃进”期间，尤其是1958-1960年，干部委任制似乎相当有效。“大跃进”之后的“反右”运动，清除了政府机构中集体化政策和其他政策的批评者，这些政策是为落实城市和农村公社以及“大跃进”铺路。Roderick MacFarquhar，The Origins of the Cultural Revolution，Vol.2：The Great Leap Forward 1958–1960 （Oxford：Oxford University Press，1983）.这一时期也是党纪相对严厉的时期。因此，我认为，有限的精英冲突不足以损害干部委任制。
干部委任制在20世纪80年代中期也遭到了部分损害。尽管精英冲突较小，但这一时期，程序上的毫无规则（裙带关系和任人唯亲）和腐败影响了领导选拔的决定。事实上，在过去的10年里，官员身份变得特别重要，因为政治权力常常能带来巨大的经济财富，由此，官员腐败变得猖獗。悖谬的是，对于整个干部队伍而言，“精英补充中的裙带关系和任人唯亲日益盛行之时，恰是教育水平和技术专长比阶级背景和革命经验更为重要的时候”。Cheng Li，China’s Leaders：the New Generation （Lanham，MD：Rowman and Littlefield，2001），p.128.由于干部委任制的主要功能是维持中国共产党的执政地位，因此这一制度是有效的。当然，这么多基于裙带关系和任人唯亲的官员委任也表明，领导选拔决策所依据的标准可能既不是能力，也不是对党的忠诚。
腐败作为一个严重问题的形成，可以追溯到20世纪80年代早期。早在1982年，中国领导人公开承认已经达到了“危机的程度”Melanie Manion，Corruption by Design：Building Clean Government in Mainland China and Hong Kong （Cambridge，MA：Harvard University Press，2004），p.88.。恰如曼宁指出的那样，腐败行为在20世纪80年代早期迅速蔓延，并在80年代和90年代继续发展，“涉及大量官员，或许还有大量的高级官员”。Melanie Manion，Corruption by Design：Building Clean Government in Mainland China and Hong Kong （Cambridge，MA：Harvard University Press，2004），p.122.自20世纪80年代以来，腐败在每一次民意测验中都处于风口浪尖，成了国家面临的最紧迫的问题。普通民众认为腐败很严重，并且不见其衰退，反而比过去更严重。Melanie Manion，Corruption by Design：Building Clean Government in Mainland China and Hong Kong （Cambridge，MA：Harvard University Press，2004），p.124.如果不考虑反腐败运动，腐败案件的数量从1980年每年不到5000件增加到1996年的每年5万多件。同上。考虑到被起诉的可能性很低，参与腐败显然是一项低风险的行为。因此，我认为，在80年代中期，干部委任制不仅基于裙带关系和任人唯亲标准选拔了相当数量的领导，而且还把腐败官员选拔到了公职机关。也就是说，干部委任制至少部分地受到了损害。
20世纪90年代，干部委任制虽然在程序上相对有效，但效果也因腐败而受到部分损害。正如我们所看到的，腐败行为在90年代迅速增长。Cheng Li，China’s Leaders：the New Generation （Lanham，MD：Rowman and Littlefield，2001），p.148，149.因而，中国共产党的领导选拔制度产生了后来变得腐败的官员，晋升了那些已经腐败的官员。然而，90年代又出现了令人惊愕的腐败现象，那就是买卖官职的现象，其中包括一些领导职位。就这一现象的广泛性而言，它严重地破坏了干部委任制。
我们必须承认，中国共产党至少在形式上采取了许多措施来防止或尽量减少腐败。尽管没有证据表明中国共产党设法把腐败官员晋升到领导职位，但监督机制几乎没能防止这样的结果。规章制度要求主要官员公开他们的财产状况，调动或晋升之前接受审计，然而，这些实际上并没有得到执行。腐败交易的双方都会千方百计地对此加以隐瞒。干部委任制无法摒除腐败，部分原因是中国共产党无法使自身服从一个独立的反腐败机构。如果这样做，就会使中国共产党丧失它的控制地位。因此，可预见的未来，腐败很可能会损害领导选拔制度。
尽管干部委任制继续作为一项有效机制以确保中国共产党的执政地位，但是，作为一个选拔合格官员和忠诚于党的干部的机制，在过去50年的大多数时间里，这项制度实际上既没能很好地服务于中国共产党，也没能很好地服务于国家。我认为，这项制度在20世纪50年代中期的组织合理化时期运行的最为有效。在“文化大革命”期间，这项制度因精英的内斗和松散的党纪而崩溃。精英冲突和腐败在1952-1953年破坏了这项制度。在最近的时期，这项制度选拔了不少基于裙带关系的干部，晋升了不少腐败分子。尽管90年代这项制度在程序上有所加强，但是腐败破坏了干部选拔的结果。
四、结语：新时代的中国共产党
正如许多人评论的那样，20年的经济改革、市场经济的转向、与世界经济的日益接轨、迅速提高的生活标准、较高的教育水平，以及获取信息的更多渠道，对中国共产党的组织运作环境产生了显著的影响。Carol Lee Hamrin，“Social Dynamics and New Generation Politics，” in Finkelstein and Kivlehan （eds），China’s Leadership in the 21st Century，pp.204–222；David Shambaugh，“Remaining Relevant：the Challenges for the Party in Late-Leninist China，” in ibid.，pp.271–286；and Bruce Dickson，Red Capitalists in China：the Party，Private Entrepreneurs，and Prospects for Political Change （Cambridge：Cambridge University Press，2003）.尽管有这些环境上的变化，但中国共产党的组织却存在着惊人的连续性。第一，在过去的50年里中国共产党的内部结构很少发生变化，依然保持着列宁主义的原则和制度。在政治实践中，权力继续集中在政治局、政治局常委会、总书记和中央军事委员会主席To be sure the transition from a charismatic leader to a technocratic leadership has had an impact on the relationships among these institutions and between them and the Central Committee.See Susan Shirk，The Political Logic of Reform in China （Berkeley，CA：University of California Press，1993）.；第二，像其他共产主义政党一样，中国共产党依然是一个精英政党，吸收的党员不到总人口的5%。这使得中国共产党保持了纪律性；第三，在宽泛的意义上，入党的动机依然没有变化。尽管大多数人是出于利益考虑入党（为了影响政策或个人获利），但必须承认，有些人入党是出于一种对国家的责任和热爱（即出于观念和情感的原因）；James L.Perry and Lois R.Wise，“The Motivational Bases of Public Service，” in David H.Rosenbloom，Deborah D.Goldman，and Patricia W.Ingraham，Contemporary Public Administration （New York：McGraw Hill，1994），pp.251–261.第四，中国共产党继续在社会中使用控制权，有力地抑制对其权威的挑战；第五，中国共产党继续倚重于传统的列宁主义控制制度，比如干部委任制和军队。然而，我们已经看到，在某些方面，干部委任制在十多年里至少部分地受到了损害。 20世纪80年代和90年代社会经济的变化，削弱了对中国共产党的支持，尤其是削弱了农民和国有企业工人的支持。中国共产党感到有必要寻求新的支持基础。因此，中国共产党放弃了以阶级为基础的意识形态，开始从城市的中产阶级和私人企业家中发展党员。这一策略试图使党参与到这些群体中去，重新渗入社会和经济的领域，包括私有部门。这一策略在多大程度上取得成功，只有时间才能回答。
通过对一党制国家演变的文献研究表明，中国具有各种各样可能的发展轨道，Shambaugh，“Remaining Relevant”；Shiping Zheng，Party vs.State in Post-1949 China：the Institutional Dilemma （Cambridge：Cambridge University Press，1997）；Gordon Chang，The Coming Collapse of China （New York：Random House，2001）；Minxin Pei，From Reform to Revolution：the Demise of Communism in China and the Soviet Union （Cambridge，MA：Harvard University Press，1994）；and Bruce Dickson，Red Capitalists in China：the Party，Private Entrepreneurs，and Prospects for Political Change （Cambridge：Cambridge University Press，2003）.但中国的政治体制完全适合于“现存的一党制国家”。Samuel P.Huntington，“Social and Institutional Dynamics of One-Party Systems，” in Samuel P.Huntington and Clement H.Moore （eds） Authoritarian Politics in Modern Society：the Dynamics of Established Party Systems （New York：Basic Books，1970），pp.3–47，at pp.23–40.根据亨廷顿的说法，一党制国家面对的挑战既有内部的（继承人问题和过渡期间对精英冲突的处理），也有外部的（来自技术管理阶层、利益集团、批判的知识分子以及“地方组织和群众组织”在转型时期要求参政的挑战）。 Samuel P.Huntington，“Social and Institutional Dynamics of One-Party Systems，” in Samuel P.Huntington and Clement H.Moore （eds） Authoritarian Politics in Modern Society：the Dynamics of Established Party Systems （New York：Basic Books，1970），pp.3–47，at pp.33.现存的一党制国家可能会适应这些挑战，但并不必然而且通常也不会成为“民主国家”。Bruce Dickson，Red Capitalists in China：the Party，Private Entrepreneurs，and Prospects for Political Change （Cambridge：Cambridge University Press，2003），pp.157-167.
根据亨廷顿的说法，革命的一党制与现存的一党制之间的主要差异是政治的范围。社会的日益复杂意味着，要有效地运转，现存的一党制必须放松控制。经济、技术以及各种社会单位“需要更大程度的自主以有效地完成体制的目标”，而去政治化成了时代的要求。因此，在现存的一党制国家中，政党能在多大程度上继续垄断政治，取决于所作出的决策在多大程度上继续基于政治基础而不是技术基础或功能基础。就基于政治基础而言，政党的影响程度更为宽泛。基于裙带关系、任人唯亲和腐败的领导选拔决策是政治基础。我们已经看到，继续基于这些基础作出领导选拔决策的激励依然强大，但这样会导致合法性的丧失。在这个意义上，它们破坏了作为中国共产党维护执政地位的手段的干部委任制。
我已经指出，精英冲突的水平和党的纪律是解释中国共产党领导选拔制度表现的关键变量。在中国，无限制的精英冲突与国家发展的“巩固”阶段有关，继承人危机的解决至关重要。一位魅力型领袖的统治和较低的制度化是这一阶段的特征。中国的领导人不再通过魅力进行统治，并且大量的制度化也已经出现。Lyman H.Miller “Institutions in Chinese Politics：Trends and Prospects，” in Library of Congress China’s Future：Implications for US Interests：Conference Report （Washington，DC：Library of Congress，1999）.例如，20世纪80年代党政制度大量出现，制度程序的规范化和对制度纪律的强调持续到20世纪90年代。对中国共产党的制度性制约“在过去的几年里比以前加强了”。Cheng Li，China’s Leaders：the New Generation （Lanham，MD：Rowman and Littlefield，2001），p.129.中国共产党在2002-2003年对领导继承人问题的处理，是新的高层制度化尤其是最高层制度化的一个证据。
维持党纪可能是新时代最大的挑战。尽管有许多方面对党纪形成了挑战，其中包括意识形态的变化和新党员的来源，但无孔不入的腐败或许是最严重的挑战。正如我们所看到的，腐败在20世纪80年代和90年代成了一个严重的问题，在官员利益和社会利益之间造成了一个严重的断裂，腐败在各个层次蔓延。有人认为，近年来腐败已成为了一个小问题，中国的腐败“得分”在透明国际清廉指数中有所改善（从1995年的2.16上升到2002年的3.5）。Ching，“Still Corrupt – But Not as Much，” and Jon S.T.Quah，Curing Corruption in Asia：a Comparative Study of Six Countries （Singapore：Eastern Universities Press，2003）.官方的调查表明，如今人民感觉到腐败没有20世纪90年代那么严重。然而，腐败彻底改观的迹象依然非常微弱，人们依然认为中国的腐败很“猖獗”。《中国日报》，2003年12月26日。参见《中国日报》，2003年12月5日，11日，和23日。严重盛行的腐败，破坏了干部委任制的结果，是不可忽视的组织退化的一个迹象。
像中国这样的现存一党制国家的持续稳定，依赖于“政党维持它对制度合法化的垄断”。这又要依赖政党与社会之间利益的一致。Samuel P.Huntington and Clement H.Moore （eds） Authoritarian Politics in Modern Society：the Dynamics of Established Party Systems （New York：Basic Books，1970），p.42.腐败是对政党与社会的共同利益的严重挑战。就它破坏干部委任制的结果而言，它也破坏了中国共产党执政地位的有效性。
（责任编辑：熊觉）
关键词：领导选拔；干部委任制；评价
中图分类号：D262文献标识码：A文章编号：1007-9092（2013）05-0050-08
一、引言
像所有执政的共产党一样，中国共产党也有一套控制公共机构的领导选拔机制——干部委任制。这套基于列宁主义的政党组织原则和国家—社会关系原则的制度，其中最为重要的是政党独掌权力。①这套发轫于计划经济和公民社会缺乏或者发育不全背景下的制度，可以说是中国共产党的显著特征。它的主要功能是维护中国共产党的执政地位。在过去50多年里，几乎没有受到过挑战，且能够顺利选拔中国最高领导人，持续掌握政权，由此可以认为这套制度运行得很好。
除此之外，干部委任制也是选拔推动中国发展所需的各类领导人（那些既有能力又忠心耿耿的人）的一个机制。如果政党处于独掌权力的位置，那么这一功能对于国家的发展而言就变得日益重要，且这一功能的实现与中国共产党维护其执政地位关联在一起。正是从这一角度出发，我认为，干部委任制似乎既没能很好地服务于中国共产党，也没能很好地服务于中国。
中国共产党对领导选拔的管理曾有一个多变的过去。在一些时期，如“文化大革命”时期，这套制度完全崩溃，而其他时期（如1952-1953年），这套制度因党内斗争和腐败而陷入瘫痪。甚至在江泽民时代，这套制度也因腐败而遭到一定的破坏。这套制度运行得最好的时期是1954-1955年。这是一个组织合理化，党内斗争不多，纪律严明的时期。换句话说，干部委任制是变化着的，甚至在党的地位比现在更为安全、执政比现在更少腐败的时候，也是如此。我认为，党内团结和政党的纪律最能够说明干部委任制运行中所出现的变化。一旦这两个方面被破坏，干部委任制选拔有能力又忠心耿耿的领导人的功能也就削弱了。
二、背景
本质上，干部委任制是一种领导选拔制度，它使地方党委在选拔其所管辖范围内各种职位的官员上具有独断权。管辖范围由中央政治局决定。从中央委员会以下的每一级党委，都有一个与之对应的具有最终选拔权的职位清单。大体上，这些清单分为两个部分：一部分是在被委任之前需经党委首肯的职位清单，一部分是职位的补充需报上级组织部的职位清单。对于第二部分的职位清单，上级组织部可以对委任加以否决。John P.Burns，The Chinese Communist Party’s Nomenklatura System （Armonk，NY：M.E.Sharpe，1989）.这套制度还包括每一个职位的后备人选名单（这由各地方党委所控制），以及产生相应后备人选的一些原则和程序。
（一）垂直维度
1998年，由中央委员会委任的干部包括大约2500名省部级官员，以及数量更多的、其委任需上报中央委员会的39000名局级官员。从时间上来看，省部级职数始终很稳定，然而，自1984年以来局级职数增长超过了48%。John P.Burns “Downsizing the Chinese State：Government Retrenchment in the 1990s，” The China Quarterly，No.175 （September，2003），pp.775–802.局级职数在1989-1990年出现暂时的下降，并于1993-1994年再次下降，后一次是政府精简机构运动的结果。
尽管领导选拔权限集中于中央，但有时也会分散到省级之上的大行政区党委（1952-1954）和省委及地方党委（1984年之后）。例如，1952年到1954年，政治局设立了覆盖大部分省份的六大行政区，并把领导选拔的权力赋予了这些大区党委。然而，这六大区在1954年被废除后，权力再次被集中化。Burns，The Chinese Communist Party’s Nomenklatura System，p.x自1984年以来，委任干部权限从最高层向下扩展到各行政级别。1984年之前，地方官员的委任需预先获得中央委员会的同意。Burns，The Chinese Communist Party’s Nomenklatura System，p.xviii.1983年，大约5854名地方干部的委任获得中央委员会的预先批准。中共中央组织部、中共中央党史研究室、中央档案馆：《中国共产党组织史资料：中华人民共和国政权组织（1949-1997）》，第2卷，附录1，北京：中国党史出版社2000年版，第1427页。随着1984年干部委任权限的下放，只有省部级官员的委任才需中央委员会的预先批准（1984年新委任不到100个）。在一些情况下，要求中央批准的职数急剧下降（如中国人民银行下降了87%）。Burns，The Chinese Communist Party’s Nomenklatura System，p.xviii[0]不过，1984年后，中央组织部每年还须处理数千份委任，即进行预先批准或事后认定。
（二）水平维度
干部委任制的水平维度包括：（1）选拔领导的权力所在地的变化（中央权力的定期分散）；（2）党控制范围的变化。
自1949年以来，尽管中央组织部代表中央政治局保留着对干部委任制的控制，但有时也授权其他高级别的机关对领导选拔作出决定。1953年的中央委员会由许多带有政府部门和委员会性质的机构组成，这些机构对领导选拔具有决策权，包括计划与工业部、财政与贸易部、交通与运输部、农村工作部和政治工作部。中宣部和统战部也有干部选拔权力，但要在中组部的监督下行使。Burns，The Chinese Communist Party’s Nomenklatura System，p.xvi.[0]20世纪90年代，中组部曾把领导选拔的权力授予中央金融工委（1998-2003年领导人是温家宝）和中央企业工委（2000-2003年领导人是吴邦国）。它们隶属于中央财经领导小组，为重点金融机构和国有企业选拔领导干部。《党的组织工作实用手册》，中央党校出版社1999年版，第190页。 公开委任干部的职位和保密范围都是政治问题。与之前不同，1984年和1990年干部委任名单可以轻易获得（它们以文件汇编的形式出版，可以在正式书店购得，或者通过其他渠道获得），1984年名单，见中国人民银行人事局编：《人事工作文件选编》，北京：中国金融出版社，1985；讨论名单，见劳动与人事部政策研究办公室编：《人事工作文件选编》（第7卷），人事部政策法规司，1986年版，第39-42页；1990年名单见人事部编：《人事工作文件选编》（第13卷），中国人事出版社1990年版。然而，1998年名单却没有公开发布。这种保密性，随着中国加入世界贸易组织而日益透明。
中央委员会（和地方党委）关于干部委任范围公布的改变，反映了中国政治体制的日益制度化，Lyman H.Miller “Institutions in Chinese Politics：Trends and Prospects，” in Library of Congress China’s Future：Implications for US Interests：Conference Report （Washington，DC：Library of Congress，1999）.以及政治局对其政治需要的理解。例如，1990年中国共产党公布了此前为中央委员会所控制而不被报道的干部委任职位。这些职位包括政治局、中央委员会、中央军事委员会和中华人民共和国主席和副主席。这是一个全面而真实地反映党的角色的例子。不过，由于当时不再需要通过中央委员会的关注而加以控制，这份委任省略了与党的思想保持一致的国家一流大学的干部名单。John P.Burns，“Strengthening Central CCP Control of Leadership Selection：the 1990 Nomenklatura，” The China Quarterly，No.138 （June 1994） pp.474–480.然而，它们再次出现在1998年的名单中，或许这意味着大学对稳定和党的持续生存的重要性的理解有了改变。同时，大多数国有企业的干部委任则从中央委员会的清单转到了上报组织部的名单中。
（三）功能
干部委任制具有多种功能，其重要性随时间的变化而有所变化。从制度角度看，干部委任制最持久和主要的功能是使党能够有效地控制国家以及重要的经济部门。自1949年以来，中国共产党一直毫不动摇地坚持这一目标。从这一方面分析，干部委任制充当了一种庇护体系，使党可以褒奖支持者，惩罚反对者，为党的统治构筑支撑力量，也使得党可以把公共机构当做最终的雇主，作为一项保持高失业情况下社会稳定的重要政策工具。同样，从制度角度看，干部委任制设法将既有能力又忠心耿耿的领导人置于相匹配的职位，从而使这项制度得以有效运转。在本文中，我关注这一功能。
从组织角度看，干部委任制发挥着政治传播功能，呈现了体制内部和外部的状态。这使得参与者了解他们在政治体制中的位置。此外，这一制度还是一个政治路线图，因为地位更高的组织，可以正当地要求下级党委的协助和支持。
从个人角度看，干部委任制提供了互惠关系网，有助于成员及其广大亲友的生存发展。Andrew G.Walder，“Sociological Dimensions of China’s Economic Transition：Organization，Stratification，and Social Mobility，” （paper prepared for the Conference “China’s Economic Transition，” University of Toronto，November 15–17，2002）.由于信息不对称和法制不完善，干部委任制为其成员及网络提供机会，就有利于他们从职位申请到招标和特需申请的一切事务中获取利益。干部委任制这一功能，可能随着市场经济的发展而愈益增强，甚至在放纵地追求韦伯式效率的情况下，重视促进家庭利益和信息不对称，可能继续容许干部委任网在报酬分配中扮演一个重要角色。
市场经济的发展以及迅速增长的私营部门，对诸如干部委任制这种列宁主义体制提出了严重挑战。改革为个体在中国共产党控制之外的领域积聚资源提供了新机遇，这对中国共产党执政造成了危险。面对这一发展，中国共产党采取了控制和吸收的方式，运用和管理日益增多的非政府组织，使之成为“具有中国特色的”公民社会，使在党的控制之外建立政治党派和工会的意图难以实现，并且继续控制着媒体。同时，也吸收新的商业精英和专业人才入党。 江泽民的“三个代表”理论为此提供了意识形态基础。Zemin Jiang Speech delivered on the 80th Anniversary of the CCP，China Daily，July 2，2001，pp.4–6 and Goguang Wu，“From the July 1 Speech to the Six-teenth Party Congress：Ideology，Party Construction and Leadership Transition，” in David M.Finkelstein and Maryanne Kivlehan （eds） China’s Leadership in the 21st Century （Armonk，NY：M.E.Sharpe，2003），pp.167–185.这些方式成功与否，还有待观察。
三、对干部委任制的评价
大量证据表明，一般来说中国的官员选拔越来越基于政绩。Walder，“Sociological Dimensions of China’s Economic Transition：Organiza-tion，” pp.9–12；and Maria Heimer，Market Forces and Communist Power：Local Political Institutions and Economic Development in China （Uppsala：Uppsala University，2000）.公务员制度改革废除了职务终身制，提高了教育水平，引入了要求竞选和基于能力提拔的规则。改革开放初期的官员的职业前景，有利于那些拥有正规大学学历的人。Andrew G.Walder，Bobai Li and Donald J.Treiman，“Politics and Life Chances in a State Socialist Regime：Dual Career Paths into the Urban Chinese Elite，1949 to 1996，” American Sociological Review，Vol.65，No.2 （2000），pp.191–209.提高官员受正规教育程度的要求，是一个新近的现象。官员教育程度要求在20世纪50年代早期和中期下降，在“文化大革命”期间（1966—1976年）相对持平。中共中央组织部、中共中央党史研究室、中央档案馆：《中国共产党组织史资料：过渡时期和社会主义建设时期（1949-1966）》，第5卷，中国党史出版社2000年版，第1350-1352页。总体上，中国领导人的受教育程度在提高，20世纪80年代以来尤其如此。 对中国领导选拔制度的评价表明，尽管政绩和能力作为重要的选拔标准，但在实际选拔中一方面重视裙带关系或任人唯亲，另一方面还存在着酬劳性的腐败。一个成熟的领导选拔制度，具有程序和结果两个维度。这一制度应能够：（1）有效地产生领导（程序）；（2）产生具有出色政绩和能够满足主管机构和共同体期望的领导（结果）。第一个维度是指选拔领导的程序，要求有明确表述和一致同意的规则、选拔标准、参与者以及适时性。尤其是领导应该根据官方同意的标准来选拔，无论这些标准是什么。而在中国，这些标准虽然会随时间而有所变化，但大体上包括两个方面，一方面是优点或能力，另一方面是政治忠诚（“红”与“专”）。Franz Schurmann，Ideology and Organization in Communist China （Berkeley，CA：University of California Press，1966）.通过裙带关系、任人唯亲或腐败所选拔的领导，是这一选拔制度存在缺陷的一个证据。从许多时期来看，中国的干部委任制在程序上一直存在缺陷。
第二个维度是指选拔程度的结果或效果，要求被选拔的领导表现出色。他们应该满足主管机构和共同体的期望。而腐败的领导干部显然没能表现出色。我认为，中国普遍存在的腐败，是许多通过干部委任制选拔的领导未能表现出色的证据。
解释干部委任制表现的最重要的变量，是精英冲突和党内纪律。我假设，精英高度冲突（无限制地）破坏了干部委任制，这既是因为领导无法在人事委任上达成一致，导致延误或不作为，也是因为个别强势领导试图违反制度，委任不为组织所支持的领导。我假设，缺乏党纪破坏了这项制度，因为高度腐败以及党派之争，导致不胜任者或那些为了个人目的而歪曲（中国共产党）公共政策的人当选。尽管精英冲突与党内纪律紧密相关（精英冲突通常会导致党纪失序，如党派之争），但从概念上来看，它们是两个不同的变量，可以独自发生变化。因此，如果精英容忍党纪失序，就像20世纪90年代那样，那么，精英低度冲突会与党纪失序共存（比如腐败），精英高度冲突则与相应的党纪失序共存，就像1958-1960年出现的情况那样。
如果精英冲突程度一直很高，而党纪很弱，如在“文化大革命”期间或1952-1953年期间，那么这项制度将整体陷于瘫痪或受到重创。在这些时期，干部委任制的程序已经崩溃，它既不服务于国家的目标，也不服务于党的集体目标。另一种情形是，精英冲突程度很低（有限），而党纪很强，如在1954-1955年期间，干部委任制是一项较为有效的领导选拔机制。我认为，在1949年后的大部分时期里，干部委任制是一种不可靠的领导选拔机制，既不能很好地服务于作为集体的中国共产党，也不能很好地服务于国家。
（一） 制度有效期：1954-1955年
可以说，从1954年中期到1955年晚期是干部委任制最有效的时期。这段时期精英冲突相对较低，而党纪较严。1954年2月，中国共产党粉碎了高岗和饶漱石的阴谋，从而结束了他们和毛泽东之间的冲突。对于高、饶的处理显示了挑战毛泽东和党中央的权威是不明智的，甚至是危险的。到1954年中期，中国共产党发动了三场根除腐败的运动。其中两场运动（1951-1952年的“三反运动”和1953年的“新三反运动”）的对象是党政机构的官僚主义，部分的也是为了加强党纪。第一场运动的结果是，大约173000位领导干部因“贪污、浪费和官僚主义”而受到惩罚。Harry Harding，Organizing China：the Problem of Bureaucracy，1949–1976 （Stanford，CA：Stanford University Press，1981），p.54.“新三反运动”更多地集中于中高层领导的“官僚主义、主观主义和地方主义”。Harry Harding，Organizing China：the Problem of Bureaucracy，1949–1976 （Stanford，CA：Stanford University Press，1981），p.62.很可能正是这两场运动和较早的整风运动的实际效果，加强了党的纪律。
从1954年中期到1955年，是组织合理化的时期，也是“整顿”委任和晋升制的时期。Harry Harding，Organizing China：the Problem of Bureaucracy，1949–1976 （Stanford，CA：Stanford University Press，1981），p.65-86.1954年6月，中国共产党通过废除大区制，把权力集中到北京，抬高了高岗和饶漱石们挑战党中央的门槛。为配合计划经济需求，党的组织部门在人事委任上扮演领导者的角色。在这一时期，中央人事机构对所有县长和县委书记的委任、所有省里局级以上官员的委任，以及所有中央政府和党委副局级以上官员的委任做出批复或加以核准。在同一时期，中国共产党也更清楚地规定了委任和晋升的标准（行政能力和政治可靠）。尽管官员有时抗拒这一时期的委任（尤其是被遣送到底层单位时），但是，这项制度在1954年7月成功地调任了90000名干部，显示出它是强有力的。当然，也存在着工作失误。1955年的一项调查表明，只有11.7%的工科毕业生和17.7%的中专毕业生得到了合适的分配。
开始的时候，组织合理化过程“并没有产生争议”，“在高层领导人那里也几无分歧”，Harry Harding，Organizing China：the Problem of Bureaucracy，1949–1976 （Stanford，CA：Stanford University Press，1981），p.85.连毛泽东也公开支持日益增强的形式化和中央集权、官僚政治技术的进一步发展。因而，这一时期可以说是干部委任制的全盛期，它既在程序上有效率，又明显地产生了为政治权威所重视的领导人。 （二） 制度无效期：“文化大革命”
有效的干部委任制需要单一的政治中心和较严的党纪，而这两方面的条件在“文化大革命”期间都不具备。
1966年初，毛泽东发动党内激进领导人去攻击政府机构，把大量官员从政府机构中清除出去。See Byung-joon Ahn，Chinese Politics and the Cultural Revolution （Seattle，WA：University of Washington Press，1976）；Melvin Gurtov，“The Foreign Ministry and Foreign Affairs in the Chinese Cultural Revolution，” in Thomas W.Robinson （ed.） The Cultural Revolution in China （Berkeley，CA：University of California Press，1971），pp.113–164；Harry Harding，“Maoist Theories of Policy-Making and Organization，” in ibid.，113–164；Harding，Organizing China，pp.235–328；Hong Yung Lee，From Revolutionary Cadres to Party Technocrats in Socialist China （Berkeley，CA：University of California Press，1991），pp.77–162.到1968年，这一反对官僚的运动导致政府机构至少减少了80%的官员（其中绝大多数是领导人）。Zhou Enlai apparently told Edgar Snow that the number of officials working in central agencies was cut from 60，000 to 10，000.Descriptions of the new revolutionary committees set up at provincial level indicated similar reductions.Throughout 1968 reports indicated that the number of employees of county governments had been cut by between 75 and 90 percent （Harry Harding，Organizing China，p.288）.这一时期的数据表明，“文化大革命”期间，中层干部的数量大幅缩减，直到20世纪80年代早期，这一数量才开始回升。与此同时，乡镇官员的数量却迅速扩张，这表明许多中层干部被“下放”到乡镇。的确，在整个1954年至1998年间，中层干部的比例与乡镇级干部的比例呈反向关联（-0.81647），这种相对分布还体现在“大跃进”时期。从1978年到1982年，“文化大革命”后高级干部被启用时，乡镇干部的百分比就急剧下降。在“文化大革命”前后，相对于其他级别的官员而言，保持稳定的省级官员的百分比开始稳步下降。县级官员和区级官员在“文化大革命”前也几无变化，而在“文化大革命”后却发生了实质性的变化，尤其是在县级层面。由于1966年到1970年这一段时期组织人事制度的崩溃，关于这一时期的统计数据无法获取。
正如已经看到的那样，“文化大革命”前，组织部门负责管理全国干部。1966年之前，它们似乎是干部委任制的有效管理者。从1966年开始，它们陷于“瘫痪”，这一现象至少持续到1973年（很可能持续到1976年）。《当代中国人事管理》，北京：当代中国出版社1994年版，第57页。
混乱则是这一时期中组部领导选拔的特征。像其他的中央机构一样，中央组织部受到了“文化大革命”的严重影响。“文化大革命”对干部管理造成了破坏性的后果。在“文化大革命”期间，毛泽东和激进派破坏了中国党和政府的正式权威，并由此破坏了领导选拔制度。
（三） 制度部分受损期：1952-1953年、20世纪80年代中期和90年代
我确定了三种中间情形，其中，由于高度的精英冲突或相对较弱的党纪，干部委任制受到部分损害。在前两个情形（1952-1953年和20世纪80年代中期）中，领导选拔制度的程序和结果都在某种程度上受损。在后一种情形（20世纪90年代）中，领导选拔制度在程序上相对有效，结果则因腐败，尤其是官职买卖而破坏。
20世纪50年代早期，党纪相对松弛。随着从追求军事征服的革命党到执政党的角色转换，中国共产党面临着严重的干部短缺问题。对此，中国共产党试图通过招募成千上万的新干部来解决这一问题。Ying-mao Kau，“Patterns of Recruitment and Mobility of Urban Cadres，” in John W.Lewis （ed.） The City in Communist China （Stanford，CA：Stanford University Press，1971），pp.98–99；and Harding，Organizing China，pp.34–37.从1949年10月到1952年9月，中国共产党招募了近300万名新干部，使得干部数量从72万名增加到331万名。Ying-mao Kau，“Patterns of Recruitment and Mobility of Urban Cadres，” in John W.Lewis （ed.） The City in Communist China （Stanford，CA：Stanford University Press，1971），pp.98–99；and Harding，Organizing China，pp.103.为了弥补这些缺口，中国共产党迅速地提拔并不胜任这些职位的干部。Ezra Vogel，Canton under Communism：Programs and Politics in a Provincial Capital，1949–1968 （New York：Harper，1969），p.66.宽松的准入标准，使得许多不合格的人进入党内——他们寻求的是加入胜利方，而不是出于意识形态信念加入共产党。Harry Harding，Organizing China：the Problem of Bureaucracy，1949–1976（Stanford，CA：Stanford University Press，1981），p.47.这种环境助长了腐败，确实，许多官员变得腐败了。正如我们所看到的，在1951-1952年反贪污运动期间（“三反”与“新三反”），为反贪污而清除了4.5%的干部（受到惩处的干部超过10000人Harding reports 173，000 punished.）。我认为，在建国初期，干部委任制部分地受到损害，是因为它提拔了许多不合格的官员，因此出现了相当数量的腐败官员或后来变得腐败的官员。 我们关于1952-1953年这一时期的论述，强调精英冲突和党纪失序破坏了领导选拔制度。1958-1960年这一时期表明，当中国共产党能够控制精英冲突时，就可能不会损害领导选拔制度。例如在“大跃进”期间，尤其是1958-1960年，干部委任制似乎相当有效。“大跃进”之后的“反右”运动，清除了政府机构中集体化政策和其他政策的批评者，这些政策是为落实城市和农村公社以及“大跃进”铺路。Roderick MacFarquhar，The Origins of the Cultural Revolution，Vol.2：The Great Leap Forward 1958–1960 （Oxford：Oxford University Press，1983）.这一时期也是党纪相对严厉的时期。因此，我认为，有限的精英冲突不足以损害干部委任制。
干部委任制在20世纪80年代中期也遭到了部分损害。尽管精英冲突较小，但这一时期，程序上的毫无规则（裙带关系和任人唯亲）和腐败影响了领导选拔的决定。事实上，在过去的10年里，官员身份变得特别重要，因为政治权力常常能带来巨大的经济财富，由此，官员腐败变得猖獗。悖谬的是，对于整个干部队伍而言，“精英补充中的裙带关系和任人唯亲日益盛行之时，恰是教育水平和技术专长比阶级背景和革命经验更为重要的时候”。Cheng Li，China’s Leaders：the New Generation （Lanham，MD：Rowman and Littlefield，2001），p.128.由于干部委任制的主要功能是维持中国共产党的执政地位，因此这一制度是有效的。当然，这么多基于裙带关系和任人唯亲的官员委任也表明，领导选拔决策所依据的标准可能既不是能力，也不是对党的忠诚。
腐败作为一个严重问题的形成，可以追溯到20世纪80年代早期。早在1982年，中国领导人公开承认已经达到了“危机的程度”Melanie Manion，Corruption by Design：Building Clean Government in Mainland China and Hong Kong （Cambridge，MA：Harvard University Press，2004），p.88.。恰如曼宁指出的那样，腐败行为在20世纪80年代早期迅速蔓延，并在80年代和90年代继续发展，“涉及大量官员，或许还有大量的高级官员”。Melanie Manion，Corruption by Design：Building Clean Government in Mainland China and Hong Kong （Cambridge，MA：Harvard University Press，2004），p.122.自20世纪80年代以来，腐败在每一次民意测验中都处于风口浪尖，成了国家面临的最紧迫的问题。普通民众认为腐败很严重，并且不见其衰退，反而比过去更严重。Melanie Manion，Corruption by Design：Building Clean Government in Mainland China and Hong Kong （Cambridge，MA：Harvard University Press，2004），p.124.如果不考虑反腐败运动，腐败案件的数量从1980年每年不到5000件增加到1996年的每年5万多件。同上。考虑到被起诉的可能性很低，参与腐败显然是一项低风险的行为。因此，我认为，在80年代中期，干部委任制不仅基于裙带关系和任人唯亲标准选拔了相当数量的领导，而且还把腐败官员选拔到了公职机关。也就是说，干部委任制至少部分地受到了损害。
20世纪90年代，干部委任制虽然在程序上相对有效，但效果也因腐败而受到部分损害。正如我们所看到的，腐败行为在90年代迅速增长。Cheng Li，China’s Leaders：the New Generation （Lanham，MD：Rowman and Littlefield，2001），p.148，149.因而，中国共产党的领导选拔制度产生了后来变得腐败的官员，晋升了那些已经腐败的官员。然而，90年代又出现了令人惊愕的腐败现象，那就是买卖官职的现象，其中包括一些领导职位。就这一现象的广泛性而言，它严重地破坏了干部委任制。
我们必须承认，中国共产党至少在形式上采取了许多措施来防止或尽量减少腐败。尽管没有证据表明中国共产党设法把腐败官员晋升到领导职位，但监督机制几乎没能防止这样的结果。规章制度要求主要官员公开他们的财产状况，调动或晋升之前接受审计，然而，这些实际上并没有得到执行。腐败交易的双方都会千方百计地对此加以隐瞒。干部委任制无法摒除腐败，部分原因是中国共产党无法使自身服从一个独立的反腐败机构。如果这样做，就会使中国共产党丧失它的控制地位。因此，可预见的未来，腐败很可能会损害领导选拔制度。
尽管干部委任制继续作为一项有效机制以确保中国共产党的执政地位，但是，作为一个选拔合格官员和忠诚于党的干部的机制，在过去50年的大多数时间里，这项制度实际上既没能很好地服务于中国共产党，也没能很好地服务于国家。我认为，这项制度在20世纪50年代中期的组织合理化时期运行的最为有效。在“文化大革命”期间，这项制度因精英的内斗和松散的党纪而崩溃。精英冲突和腐败在1952-1953年破坏了这项制度。在最近的时期，这项制度选拔了不少基于裙带关系的干部，晋升了不少腐败分子。尽管90年代这项制度在程序上有所加强，但是腐败破坏了干部选拔的结果。
四、结语：新时代的中国共产党
正如许多人评论的那样，20年的经济改革、市场经济的转向、与世界经济的日益接轨、迅速提高的生活标准、较高的教育水平，以及获取信息的更多渠道，对中国共产党的组织运作环境产生了显著的影响。Carol Lee Hamrin，“Social Dynamics and New Generation Politics，” in Finkelstein and Kivlehan （eds），China’s Leadership in the 21st Century，pp.204–222；David Shambaugh，“Remaining Relevant：the Challenges for the Party in Late-Leninist China，” in ibid.，pp.271–286；and Bruce Dickson，Red Capitalists in China：the Party，Private Entrepreneurs，and Prospects for Political Change （Cambridge：Cambridge University Press，2003）.尽管有这些环境上的变化，但中国共产党的组织却存在着惊人的连续性。第一，在过去的50年里中国共产党的内部结构很少发生变化，依然保持着列宁主义的原则和制度。在政治实践中，权力继续集中在政治局、政治局常委会、总书记和中央军事委员会主席To be sure the transition from a charismatic leader to a technocratic leadership has had an impact on the relationships among these institutions and between them and the Central Committee.See Susan Shirk，The Political Logic of Reform in China （Berkeley，CA：University of California Press，1993）.；第二，像其他共产主义政党一样，中国共产党依然是一个精英政党，吸收的党员不到总人口的5%。这使得中国共产党保持了纪律性；第三，在宽泛的意义上，入党的动机依然没有变化。尽管大多数人是出于利益考虑入党（为了影响政策或个人获利），但必须承认，有些人入党是出于一种对国家的责任和热爱（即出于观念和情感的原因）；James L.Perry and Lois R.Wise，“The Motivational Bases of Public Service，” in David H.Rosenbloom，Deborah D.Goldman，and Patricia W.Ingraham，Contemporary Public Administration （New York：McGraw Hill，1994），pp.251–261.第四，中国共产党继续在社会中使用控制权，有力地抑制对其权威的挑战；第五，中国共产党继续倚重于传统的列宁主义控制制度，比如干部委任制和军队。然而，我们已经看到，在某些方面，干部委任制在十多年里至少部分地受到了损害。 20世纪80年代和90年代社会经济的变化，削弱了对中国共产党的支持，尤其是削弱了农民和国有企业工人的支持。中国共产党感到有必要寻求新的支持基础。因此，中国共产党放弃了以阶级为基础的意识形态，开始从城市的中产阶级和私人企业家中发展党员。这一策略试图使党参与到这些群体中去，重新渗入社会和经济的领域，包括私有部门。这一策略在多大程度上取得成功，只有时间才能回答。
通过对一党制国家演变的文献研究表明，中国具有各种各样可能的发展轨道，Shambaugh，“Remaining Relevant”；Shiping Zheng，Party vs.State in Post-1949 China：the Institutional Dilemma （Cambridge：Cambridge University Press，1997）；Gordon Chang，The Coming Collapse of China （New York：Random House，2001）；Minxin Pei，From Reform to Revolution：the Demise of Communism in China and the Soviet Union （Cambridge，MA：Harvard University Press，1994）；and Bruce Dickson，Red Capitalists in China：the Party，Private Entrepreneurs，and Prospects for Political Change （Cambridge：Cambridge University Press，2003）.但中国的政治体制完全适合于“现存的一党制国家”。Samuel P.Huntington，“Social and Institutional Dynamics of One-Party Systems，” in Samuel P.Huntington and Clement H.Moore （eds） Authoritarian Politics in Modern Society：the Dynamics of Established Party Systems （New York：Basic Books，1970），pp.3–47，at pp.23–40.根据亨廷顿的说法，一党制国家面对的挑战既有内部的（继承人问题和过渡期间对精英冲突的处理），也有外部的（来自技术管理阶层、利益集团、批判的知识分子以及“地方组织和群众组织”在转型时期要求参政的挑战）。 Samuel P.Huntington，“Social and Institutional Dynamics of One-Party Systems，” in Samuel P.Huntington and Clement H.Moore （eds） Authoritarian Politics in Modern Society：the Dynamics of Established Party Systems （New York：Basic Books，1970），pp.3–47，at pp.33.现存的一党制国家可能会适应这些挑战，但并不必然而且通常也不会成为“民主国家”。Bruce Dickson，Red Capitalists in China：the Party，Private Entrepreneurs，and Prospects for Political Change （Cambridge：Cambridge University Press，2003），pp.157-167.
根据亨廷顿的说法，革命的一党制与现存的一党制之间的主要差异是政治的范围。社会的日益复杂意味着，要有效地运转，现存的一党制必须放松控制。经济、技术以及各种社会单位“需要更大程度的自主以有效地完成体制的目标”，而去政治化成了时代的要求。因此，在现存的一党制国家中，政党能在多大程度上继续垄断政治，取决于所作出的决策在多大程度上继续基于政治基础而不是技术基础或功能基础。就基于政治基础而言，政党的影响程度更为宽泛。基于裙带关系、任人唯亲和腐败的领导选拔决策是政治基础。我们已经看到，继续基于这些基础作出领导选拔决策的激励依然强大，但这样会导致合法性的丧失。在这个意义上，它们破坏了作为中国共产党维护执政地位的手段的干部委任制。
我已经指出，精英冲突的水平和党的纪律是解释中国共产党领导选拔制度表现的关键变量。在中国，无限制的精英冲突与国家发展的“巩固”阶段有关，继承人危机的解决至关重要。一位魅力型领袖的统治和较低的制度化是这一阶段的特征。中国的领导人不再通过魅力进行统治，并且大量的制度化也已经出现。Lyman H.Miller “Institutions in Chinese Politics：Trends and Prospects，” in Library of Congress China’s Future：Implications for US Interests：Conference Report （Washington，DC：Library of Congress，1999）.例如，20世纪80年代党政制度大量出现，制度程序的规范化和对制度纪律的强调持续到20世纪90年代。对中国共产党的制度性制约“在过去的几年里比以前加强了”。Cheng Li，China’s Leaders：the New Generation （Lanham，MD：Rowman and Littlefield，2001），p.129.中国共产党在2002-2003年对领导继承人问题的处理，是新的高层制度化尤其是最高层制度化的一个证据。
维持党纪可能是新时代最大的挑战。尽管有许多方面对党纪形成了挑战，其中包括意识形态的变化和新党员的来源，但无孔不入的腐败或许是最严重的挑战。正如我们所看到的，腐败在20世纪80年代和90年代成了一个严重的问题，在官员利益和社会利益之间造成了一个严重的断裂，腐败在各个层次蔓延。有人认为，近年来腐败已成为了一个小问题，中国的腐败“得分”在透明国际清廉指数中有所改善（从1995年的2.16上升到2002年的3.5）。Ching，“Still Corrupt – But Not as Much，” and Jon S.T.Quah，Curing Corruption in Asia：a Comparative Study of Six Countries （Singapore：Eastern Universities Press，2003）.官方的调查表明，如今人民感觉到腐败没有20世纪90年代那么严重。然而，腐败彻底改观的迹象依然非常微弱，人们依然认为中国的腐败很“猖獗”。《中国日报》，2003年12月26日。参见《中国日报》，2003年12月5日，11日，和23日。严重盛行的腐败，破坏了干部委任制的结果，是不可忽视的组织退化的一个迹象。
像中国这样的现存一党制国家的持续稳定，依赖于“政党维持它对制度合法化的垄断”。这又要依赖政党与社会之间利益的一致。Samuel P.Huntington and Clement H.Moore （eds） Authoritarian Politics in Modern Society：the Dynamics of Established Party Systems （New York：Basic Books，1970），p.42.腐败是对政党与社会的共同利益的严重挑战。就它破坏干部委任制的结果而言，它也破坏了中国共产党执政地位的有效性。
（责任编辑：熊觉）