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摘 要：以盐、铁、茶为代表的专卖制度集中体现了传统社会国家经济的特点。从农业、手工业与商业分工发展起来以家庭小农户生产为基础的传统社会在面对社会兼并、弃农经商及贫富分化差距过大和稳固农业基础地位等社会挑战中逐渐提出了包括专卖政策在内的涉及经济社会发展的调控政策。专卖制度的产生及其发展，是传统专制政府干预和调节经济社会的重大措施，是国家意志的集中体现，也是国家对社会经济干预、调节和充当大商人这两个重要角色的藕合。在两千多年的历史发展中，专卖制度一直在不断地调整之中，从直接专卖到间接专卖，从官府独利到官商共利，整个传统社会专卖制度的变化以及兴废就成为政府与市场力量博弈的焦点。尽管专卖制度也有严重影响商品经济发展以致国家经济社会发展的负面作用，但政府也通过控制高利暴利行业有效地增加了国家财政收入，增强国家国力，保证了国家安全。
关键词：专卖制度；传统社会；社会治理；政府调控 中图分类号：K207
文献标识码：A 文章编号：1003—9864（2016）01—0024—09
专卖制度古称禁榷制度①，其表现为政府通过控制或干预某些大宗商品的运销乃至生产，既实现政府对经济的干预，更重要的是与商人争利，增加国家财政收入。传统政府在专卖商品选择中可分两个阶段：唐代以前，专卖商品以盐、铁为代表，间或有酒类专卖；唐代以后，专卖商品以盐、铁、茶为代表，特别是茶叶作为大宗商品，对专卖制度与社会经济的影响甚为巨大。专卖制度是传统政府工商业领域的一项长期基本政策，是政府直接面对社会挑战并与市场博弈的最直接反映，集中体现了传统社会国家经济的特点，要理解中国传统社会的国家经济，必须要理解专卖制度。
一、中国传统社会国家治理面临的挑战
在中国两千余年的发展中，家庭小农户经济作为社会生产和消费的基本单元，与同时空生产力水平相应的农业、家庭手工业和小商品经济结合共存，展示出其灵活多样配置家庭与社会生产要素的功能和连接市场的基因，具有“动态开放”① 的本质属性，不断使其具体经营规模的大小随土地与劳力等资源在当时生产力水平上达到较佳的配置，从而能最大限度地发挥家庭生产者的主观能动性，并推动传统经济社会的积极发展与前行，因而成为中国传统皇权政府治国理政的经济基础。然而，由于周期性的土地兼并所导致的农业周期性发展的特点，对于工业和商业的兴衰都有十分重要的影响，因而政府在管控社会发展时面临诸多挑战。
传统社会是以农业经济为主体的经济形态，但并不就此否认了商品经济的重要性。《周易·系辞传》在述及农业为本之后紧接下来就提及“日中为市，致天下之民，聚天下之货，交易而退，各得其所，盖取诸噬嗑”②。这就表明中国的农业经济自古以来就需要商品经济与市场贸易。春秋战国是中国专制社会由领主制进入地主制的变革转折时期。对于地主制与商品经济的关系，过去认为地主制是自然经济，与商品经济是对立的关系。近十多年来，这一问题的研究取得了很重要的突破，人们开始辩证地看待二者之间的关系。但目前普遍的看法是，商品经济是地主制经济的重要补充形式。从上述春秋战国的社会变革来看，笔者认为，商品经济应是地主制产生和发展的前提及基础；没有商品经济一定程度的发展，就没有地主制经济。也就是说，商品经济不是地主制经济的重要补充形式，而是它的内在经济成分。唐宋时期是我国专制社会的又一大转折阶段。国内学者更多地将其视为中国专制社会由前期向后期的转变；而国外则有不少学者认为，这个时代是中古时代的结束和近世的开端。无论如何，这一时期显著的社会变化特征是，原来较为稳固的各种社会关系和社会力量开始流动起来，重新组合，使整个社会呈现出一系列新的面貌。深究其根源，那就是：商品经济的发展引起了财富力量的崛起，中唐时，曾第一次出现了“至富敌至贵”的说法。明清时期，商品经济的发展一方面进一步瓦解着专制的生产关系，另一方面则为资本主义生产关系的发展提供了更大的市场，积累了充足的资本，准备了大量的雇佣劳动力，为农民家庭经济的发展与转型奠定了基础。因此从传统社会两千余年的发展来看，商品经济是传统社会中与农业经济并存的经济形态。
商业与农业二者之间存在巨大的收益差距，因此在传统社会两千多年的发展中，防止工商逐利失衡导致弃农经商问题成为王朝政府面临的重要挑战。确立于二次大分工和私有制之后的中国王朝政府，立足于小农户经济的家庭农业与家庭手工业及其初级商品经济之上，很早就清楚工、商二业在经济社会发展中和对王朝政府统治的极端重要性。中国至迟在西周初期就有了专门从事贸易活动的商人③，他们不仅物质生活优越，社会地位也非常显赫，“千金之家比一都之君，巨万者乃与王者同乐”④，“富相什则卑下之，伯则畏惮之，千则役，万则仆，物之理也”⑤。至
战国时期，商人群体已经成为一股独立的社会力量，在社会经济发展中起着重要的作用①。早在战国秦汉时代，中国经济学理论就已经认识到最容易致富的行业就是商业，社会就有“夫用贫求富，农不如工，工不如商，刺绣文不如倚市门，此言末业，贫者之资也”②。同时，对农、工、商三业各自的地位也有清醒的认知：“农不出则乏其食，工不出则乏其事，商不出则三宝绝，虞不出则财匮少，财匮少而山泽不辟矣。此四者，民所衣食之原也。”③ 对于商业的职能，即使重农抑商的力行者商鞅也给予了充分的肯定：“农、商、官三者，国之常食官也。农辟地，商致物，官法民。”④ 传统社会民间也早就有了“无工不富，无商不活”的谚语。因此，司马迁认为，老子的“老死不相往来”的美好愿望，在“晚近世”“则几无行矣”；相反，社会倒是“天下熙熙，皆为利来；天下攘攘，皆为利往”⑤ 的景况；社会上出现大量农人去农从商的行为，正所谓“以末致财，用本守之”。小农户经济由趋利本能导致的适应与转化功能虽然加速了农村劳力流动、优化配置农村资源，推动了传统农村经济结构的缓慢调整与农村经济的转型，但在统治者看来，则将严重危及政府以农业为基础的粮、赋政策及既有的社会结构；特别是生产力不发达的传统社会前期，这种影响实际也将表现得非常突出。所以，商鞅虽然看到了商业在流通方面的作用，认为它与农业、官吏一样，是国家不可或缺的社会职能，社会的发展既离不开商业；但他又特别主张不能使商业发展脱离农业基础的轨道。 因此，以家天下为特征的传统王朝政府，为维护其统治赖以生存的农业经济与社会基础，尤其是国家的粮食与财政安全，就必然面临如何准确拿捏工、商二业和商业资本政策的挑战。在此过程中，政府逐渐提出了一系列涉及经济社会发展的调控政策，这些政策中效果最为明显、影响最为深远者无过于实行了两千余年的专卖政策。
二、专卖制度是政府调控社会经济的重要手段
国家干预和调节社会经济的重要方式之一就是运用财政手段，而影响国计民生的大宗商品专卖是实现这个目的重要手段。国家运用专卖制度干预和调节社会经济发展，目的在于调节资源的占有、财富的分配以及增加国家财政收入等方面。
在传统社会，由于统治阶级过度奢侈消费，财政压力较大，同时专制权力又没有必要的约束，所以，通过专卖敛财的特性就表现得更为明显和充分，以致常常淹没了国家对社会经济发展实行干预和调控这一重要目的。这是造成我们常常简单地把专卖制度看成是专制国家搜刮社会财富工具和对它产生一系列误解的重要原因。实际上，它是国家对社会经济干预、调节和国家充当大商人这两个重要目的的藕合⑥。春秋战国时期，适应专制中央集权制的产生和发展，在经济思想领域内形成了两种截然相反的主张。一种是经济放任思想，强调任其自然，反对国家对社会经济进行过多的干预和限制；另一种则是经济干预思想，强调国家干预社会经济、管理社会经济、组织社会经济的重要性，主张国家对社会经济进行必要的干预和调节。在整个春秋战国时期，这两种思想始终进行着尖锐的对立和斗争。斗争的结果是，经济干预思想越来越多地为当时的统治者所接受并不断付诸实施。因为经济干预体现了国家的职能和意志，适应了当时各国富国强兵的需要。在国家如何干预和调节社会经济，特别是工商业的发展方面，经济干预和调节的思想为法家所力主和推崇。管子是其重要代表之一，他提出了一套系统的理论，这就是人们所熟知的“轻重论”。其核心为专制君主和国家必须善于掌握和利用经济领域中的“轻重”关系和市场情势，积极参与、调控商品货币经济的运动，以此来配合其它专制政治方法，最大限度地获取政治、经济利益，保障和巩固专制主义统治①。
专卖制度的产生是当时社会政治经济发展的必然结果，它是根植于中国传统文化之内，国家干预和调节社会经济的必然结果。《管子·牧民》说：“天下不患无财，患无人以分之。”②《乘马》篇说：“官不理则事不治，事不治则货不多。”③《国蓄》篇说：“利出于一孔者，其国无敌。……先王知其然，故塞民之羡，隘其利途。故予之在君，夺之在君，贫之在君，富之在君。”④ 管子主张代表国家的君主要干预社会财富的增殖，要调节社会的贫富，通过采取必要的措施和办法，做到天下“利出一孔”。其具体运用和实施主要有以下几种情形或类型：一是专制国家利用行政干预手段，通过市场物资的屯积、垄断和投放，使轻重关系发生有利于专制国家的变化而大获其利；二是专制国家通过市场干预，建立和强化与它国之间的经济分工与联系，不战而屈人之兵，服人之国；三是专制国家直接运用赋税或强制剥夺的方法，调节国民收入、抑制富商大贾和豪强贵族之家财富的过分膨胀，稳定小农经济；四是国家对盐、铁、钱等有关国计民生的特殊商品的生产和流通加以不同程度地控制，既为君主和国家创造巨大的财政收入，又可抑制兼并或私家势力；五是国家人为改变自然环境来影响商品交换和社会生活；六是国家以金钱、财物的赏赐，诱导平民从事各种利国之举，如练兵、积谷、吸引商人输入所需军用或其他物资等⑤。管仲等行盐铁专卖之制，正是以“轻重论”为指导提出的一项具体的经济政策。《史记·平准书》载：“齐桓公用管仲之谋，通轻重之权。”⑥《汉书·食货志》载：“至管仲相桓公，通轻重之权。”⑦ 马、班在经济思想和主张上各异，甚至对立，但两人均认为管仲的经济政策是轻重之术的具体实施。
三、专卖制度是政府调控市场秩序的有效措施
专卖制度滥觞于春秋时期的齐国，是秦以后历代政府实行国家经营的行为。专卖制度和商品经济的共同点都是以盈利为最主要目的，而不同的是，专卖制度是以政治力量的介入，通过垄断人们须臾不可缺少的部分商品来分割商人利润以达到调控市场与增加财政收入的目的。
传统社会前期，政府通过“利出一孔”的直接专卖制度管控大宗商品并调控市场秩序。早在先秦时期，商业的重要性就引起了统治者的关注和重视。西周有了明确的官商制度：“公食贡，大夫食邑，士食田，庶人食力，工商食官，皂隶食职，官宰食加。”① 这种由官府控制的工商制度一直持续到春秋后期才解体。“在封建宗法统治下，天子建国，诸侯立家，家国统一，国是家的扩大，卿大夫的公室也是官府。官府在商业初期就不仅直接参与并力图垄断，是中国早期商业的特色。”② 由此可见，中国历史的特殊环境导致商业自打产生起就和政治力量联系在一起。春秋战国至西汉初年，是我国古代社会商品经济发展的第一个高峰。在这一高峰期，交换空前发达，商人活动十分频繁，商业资本急剧膨胀。至西汉中期，汉武帝行盐铁官营、均输、平准之政，商业的发展势头被抑制，商人资本受到沉重打击，“商贾中家以上大氐破”③，商品经济蓦然衰落。而汉武帝的盐铁官营、均输、平准等政策之所以取得成功，有效地抑制住商品经济的发展，最根本的原因乃在于当时商品经济发展的基础十分薄弱。在传统社会，农业与家庭手工业相结合的小农经济构成社会的经济基础。商品经济的发展也必须植根于这一基础之上。当时所谓的“商品”，大部分应是小农提供的剩余产品。小农经济的发展水平在很大程度上决定着商品经济的发展。商业比之以前虽有较大发展，但它只是在有限的范围内去开辟自身发展的道路。商人资本虽然显赫，但仅局限于盐、铁两大部门，故我们几乎找不到米商、布帛商、茶商活动的踪迹。由于商业领域十分狭窄，大量商业资本在流通领域难以全部找到归属，才会转向土地，以致“商人兼并农人”成为当时最主要的社会问题。所以，“商人兼并农人”在一定程度上亦反映了商业领域的狭窄。在这样一种情况下，官府行盐铁官营、均输、平准，卡住流通渠道，势必引起商品经济的衰落。由此可见，商品经济发展基础的薄弱和抑制商业资本的发展是直接专卖制存在的经济条件。 传统社会后期，政府通过“官商共利”的间接专卖制度管控大宗商品与调控市场秩序。唐宋时期，伴随着社会生产力的发展，商品经济迅速发展起来，再次出现一个高峰。这时，商品经济不唯在城市长足发展，突破了坊市制的限制，而且在农村不断扩大，大批草市纷纷兴起，更多的农村人口卷入商品经济。据朱瑞熙先生推测，宋代全国每户农民每年的交易额已达二十贯左右④。商业发展的范围大为扩展，商品经济的基础更为广阔和坚实，商品经济在社会经济结构中的比重不断加强，地位日渐突出。专制政府“州郡财计，除民租之外，全赖商税”⑤。这样一种经济情况，注定了专制政府不能像以前那样排挤商业资本的发展，而是要在一定程度上维护它的发展。这样，直接专卖制存在的经济前提不复存在了，直接专卖制走到了它的历史尽头。在间接专卖制的入中法下，政府采取控制商人与食盐生产者直接联系的措施，通过“入中”，政府获得大量现钱以及粮草等实物，有效地保证了国家的财政收入；通过“折中”，商人取得食盐，贩运牟利。
间接专卖制是国家“与商贾共利”的最好形式，它在一定程度上缓和了直接专卖制下商人与国家瓜分商业利润的尖锐矛盾，符合当时经济发展的要求，因此得以迅速发展起来，取代了直接专卖制，成为政府调控市场秩序的有效措施。
四、专卖制度是政府获取财政收入的重要途径
传统社会中，国家与商人争利的根本点就在于历代专制政府充分认识到了商业的重要性，特别是看到了商业能为国家带来巨额财政收入的功能。从专卖制度起源到清末被废止，其发展经历了不同的变化，而且随着商品经济的发展而出现不同的形式，但专卖的核心——国家充当大商人，垄断部分获利最多的商品，调剂国用的原则没有任何变化。
专卖制度推行后出现一些弊端，特别是在直接专卖定型的西汉时期表现得比较明显。西汉盐铁会议上，贤良文学就对这些弊端作了揭露。他们说：“夫秦、楚、燕、齐，士力不同，刚柔异势，巨小之用，居局之宜，党殊俗异，各有所便。县官笼而一之，则铁器失其宜，而农民失其便。器用不便，则农夫罢于野而草莱不辟。草莱不辟，则民困乏。”①“县官鼓铸铁器，大抵多为大器，务应员程，不民给用。民用钝弊，割草不痛。是以农夫作剧，得获者少，百姓苦之矣。”“今总其原，壹其贾，器多坚铿，善恶无所择。吏数不在，器难得。家人不能多储，多储则镇生。弃膏腴之日，远市田器，则后良时。盐铁贾贵，百姓不便。贫民或木耕手耨，土耰淡食。铁官卖器不售，或颇赋与民。卒徒作不中呈，时命助之。发征无限，更徭以均剧，故百姓疾苦之。”② 汉代以降，专卖制度的这些弊端仍然存在。同时由于官府所设商品销售点有限，难于购买，官府禁止私人自由经营，私人往往冒法取利，刑狱增多。这些问题，确实有碍于社会经济发展和老百姓的生产生活，但是这些问题很多是专制体制的必然产物。
历代政府实行专卖，正是看到它在增加国家财政收入方面的重要作用。春秋时期的齐国，太公何以要通渔盐之利，原因是齐国“地泻卤，人民寡”，仅靠农业生产是难以使齐国富强起来的。“于是太公劝其女功，极技巧，通渔盐”。结果，“人物归之，繦至而辐凑。故齐冠带衣履天下，海岱之间敛袂而往朝焉”③。管仲推行盐铁专卖，目的也在于避开齐国农业生产的劣势，发展工商业，以商致富。所以，在他相齐时，除了推行盐铁官营外，还免征关税，为商人提供各种优惠条件。依靠商业的发展，“则桓公以霸，九合诸候，一匡天下”④。西汉的盐铁专卖政策也是在重商思想的指导下制定出来的。在盐铁会议上，贤良文学强调农业是国家的本业，要富国必须发展农业，宣扬重农抑商。针对这种观点，桑弘羊说：“古之立国家者，开本末之途，通有无之用。……故工不出则农用乏，商不出则宝货绝。农用乏则谷不殖，宝货绝则财用匮。”⑤ 在他看来，在增殖财货方面，商业与农业具有同等的重要性。因此，他明确提出“富国非一道”，“富国何必用本农，足民何必井田也”⑥。中国传统社会中政府与市场在以盐铁（唐代以后加入茶）为主的专卖政策的博弈下，政府财政收入与商品经济均取得重大发展。可以说，在历代理财敛财的诸种措施中，专卖制度的成效和作用是极其明显的。春秋管仲相齐，由于推行盐铁专卖等政策，结果齐国财力大增，“桓公遂用区区之齐合诸侯，显伯名”⑦。汉武帝时期，推行盐铁专卖主要目的是为了渡过财政危机。《盐铁论·本议》记桑弘羊的话：“匈奴背叛不臣，数为寇暴于边鄙。备之，则劳中国之士；不备，则侵盗不止。先帝哀边人之久患，苦为虏所系获也，故修障塞，饬烽燧，屯戍以备之边，用度不足，故兴盐铁，设酒榷，置均输，蕃货长财，以佐助边费。”① 专卖的结果，“是以县官用饶足，民不困乏，本末并利，上下俱足”。“当此之时，四方征暴乱，车甲之费，克获之赏，以亿万计，皆赡大司农。”② 武帝时期的财政危机完全有赖于盐铁专卖等政策而渡过。对于专卖制度在增加国家财政收入方面的作用，桑弘羊曾经讲过“民不益赋而国用饶”。唐代，自第五琦榷盐后，盐利不断增加。“大历末，通计一岁征赋所入，总一千三百万贯，而盐利且过半。”③ 这其中尚未计入茶利。宋代专卖收入与两税收入并驾齐驱，构成宋朝财政的两大支柱④。宋人一再指出：“国家养兵之费，全藉茶盐之利。”⑤ 唐宋时期专卖制度的优化使国家财政结构发生重大变化，国家财政来自非农领域的税收所占比例越来越大，其中仅专卖收入就已占到整个财政收入的50%以上⑥。降及元、明、清，专卖收入仍是重要财源：“国家财赋，所称盐法居半。盖岁计所入止四百万，半属民赋，其半则取给于盐。”⑦ 即使是清代，专卖收入仍然在国家财政中占有重要地位。
可以看出，历代政府所实行的专卖政策不仅为国家的发展和稳定提供了重要财源，确保了国家经济社会纳入政府有序发展轨道，而且也在控制大宗商品的同时为其他领域敞开着市场。
五、专卖制度调整与变化是政府与
市场博弈的体现
国家与商人间争夺利益的斗争，突出地反映在国家专卖商品的选择上。国家要与商人争利，要充当大商人并在利益争夺中获致胜利，就必须从社会必需品入手，很显然，盐、铁这两种商品正是最为理想的专卖对象。 春秋战国时期，随着商品经济的发展，各地交换频仍，市场上商品增多。在众多的商品中，盐、铁需要量最大，需求弹性最小。《管子·海王》载：“十口之家，十人食盐，百口之家，百人食盐。”又载：“一女必有一针、一刀，若其事立；耕者必有一耒、一耜、一铫，若其事立；行服连、轺、辇者，必有一斤、一锯、一锥、一凿，若其事立。不尔而成事者，天下无有。”⑧ 《汉书·食货志》也记载：“夫盐，食肴之将；……铁，田农之本。……非编户齐民所能家作，必卬于市，虽贵数倍，不得不买。”⑨ 即使在交换经济微弱的时期，也拥有较大的市场。《颜氏家训·治家》说：“生民之本，要当稼穑而食，桑麻以衣。蔬果之畜，园场之所产，鸡豚之善，埘圈之所生，爰及栋宇器械，樵苏脂烛，莫非种植之物也。至能守其业者，闭门而为生之具以足，但家无盐耳。”⑩ 唯其如此，经营盐、铁即可获致巨富，盐、铁成了市场上的宠儿，受到商贾的追捧。翻检《史记》中的《货殖列传》《平准书》和《汉书》中的《货殖传》《食货志》，那些倾国倾城的富商巨贾，几乎都是依靠煮盐、冶铁而起家的。特别是《汉书·食货志》中所记的那些“役财益骄”而又“不佐国家之急”的商人，完全控制着整个社会的盐铁业。
西汉时期的盐铁专卖成为以后专制王朝的定制。元狩四年（前119），汉武帝任命东郭咸阳和孔仅为大农丞，“领盐铁事”，“使孔仅、东郭咸阳乘传举行天下盐铁，作官府，除故盐铁家富者为吏”①。天汉三年（公元前98年）春二月，实行“初榷酒酤”②，由政府控制酒类生产和销售。盐铁专卖实行以后，还推出了一系列的配套经济政策，这就是均输平准、算缗告缗政策，这是新兴法家的财富观中对商人及其财富变相掠夺，也从这些措施中打击了商人势力，达到了既贬低商人又获取国家经营大宗商品特权的目的。公元前87年汉武帝死后，桑弘羊继续执行以前制定的政策，但由于商人和其他利益集团的激烈反对，在公元前81年召开了有贤良文学之士参加的“盐铁会议”，经过广泛的辩论，最终作了调整，“请且罢郡国榷酤，关内铁官”③。盐铁会议的召开，虽然有了部分调整，但最终确立了专卖制度，成为中国皇朝时期的一贯国策而沿袭下来。盐铁会议后，桑弘羊在政治斗争中被杀，但他所推行的经济政策却没有改变，专卖制度也得以继续进行。西汉后期一直推行盐铁的专卖，“宣、元、成、哀、平五世，无所变改。元帝时尝罢盐铁官，三年而复之”④。汉末，王莽代汉，推行“王莽改制”，实行“五均六筦”，其实就是专卖制度的翻版，但因为他不懂得时代的变化而一味地死搬教条，最后不仅没有变革成功，反而让他自己和“五均六筦”政策一道被农民起义所推翻。东汉时期，也沿袭了盐铁专卖，不过初期松动，而章帝时加强；和帝时，废除了盐铁专卖，改为民营征税制度，并持续到东汉灭亡。三国西晋时期，实行专卖制度；东晋因政权迭变，盐铁政策也变化相随；南朝时期，实行盐铁放任政策；北朝时期则时放时收，这是由于这一时期政权变化频繁，没有连续性的政策，但总的来说，十分重视通过盐铁经济来加强国家财富的储藏。隋至宋朝，由于商品经济的发展，专卖制度又出现了新的变化。专卖的商品种类增加，茶也进入专卖的名单。在具体执行过程中也出现变化，从官购官销到官购商销，再到直接专卖制，再走向钞引制度。明初承继宋代的专卖制度，但由于商品经济的发展，已有不同于前朝的特点。从入中变化为开中，而且随时代变化而对不同的商品进行专卖。清代，曾对云南所产铜实行专卖，到光绪时期，专卖制度破坏，铜“召商开采，完全商办”，政府才最终从专卖制度中退出。
在整个传统经济社会的长期发展中，政府的基本思路是“利出一孔”，通过“官营”“专卖”直接控制大宗商品的产、运、销，实施一体化经营管理，既垄断优质经济资源，又垄断高利暴利行业，直接掌控社会主要生产要素的配置并介入主要手工业生产与商品交换。尽管社会一般商品经济始终都在发展，官营、专卖政策在唐代以后也通过“入中法”的改进实施“与商贾共利”，将“直接”专卖调整为“间接”专卖，改善了“利出一孔”的思维，但政府对手工业生产主要优质原料的控制并没有放松，对高利暴利行业实施垄断的本质也没有改变；官营与专卖仍然是政府直接垄断优质经济资源与高利暴利行业的基本措施。政府既是制定国家经济社会发展政策和目标的决策者，又是直接从事商品生产和商品流通的经营者；既是经济社会发展的管理者，又是商品经济的生产者；既当裁判员，又当运动员，从而容易导致政府官员可能成为公共权力的执行者和攫取社会财富的以权谋私者。这种超经济强制政策的长期推行，一方面，官员尤其是贪官污吏便可上下其手，插手工商业生产与贸易，将权力转化为资本，轻而易举地获取垄断与超额利润；另一方面，利益最大化的大贾富商们，就只好立足寻求与官府官员勾结，假借公共权力垄断市场，获取超额高利暴利。最终结果，官场腐败和以权谋私成为常态，具有传统中国社会特色的权力（权贵）经济得以炼成；致使整个社会的优质资源和剩余价值及其社会财富集中流向权力顶层，商业资本向产业转化的困难倍增甚至丧失可能；民间工商业发展步履艰难，丧失对市场的渗透和冲击力，进而诱使全民“逐官”和“官本位”扎根中华，长期左右着中国经济社会发展的方向；导致政府的经济社会管理职能严重质变与错位，不仅难以发挥好其对社会经济的正常调控功能，而且还成了阻止经济社会进一步发展特别是社会创新的障碍。不仅严重制约了小农户经济发展、转化的正常活力，影响农、工、商各业生产者的积极性和生产技术的进步，最要命的则使整个社会丧失创新动力与活力。在这里，诺思关于“国家又是人为经济衰退的根源”① 表现得淋漓尽致，给我们正确认识与处理政府与市场的关系提供了深刻的历史启示。
（责任编辑：周 聪）
Abstract： The monopoly system represented by salt， iron and tea embodies the economic features of the traditional county. Facing many social challenges such as social merge， leaving farm work behind to engage in trade， wide gap between the rich and the poor， stabilizing the position of agriculture， the traditional society， developed from agriculture， handicraft industry and commercial division of labor， based on the production of family small famers， puts forward regulation policies related with the development of economic and society including monopoly system. The generation and development of monopoly system is the significant measure of a traditional autocratic government to intervene and regulate economic society， the focus reflection of national willpower， the integration of two roles of a county as a big merchant and social economy regulator. In the past two thousand years， the monopoly system was always in regulation， from the direct way to the indirect way， from the benefits occupied by government to shared by government and merchants. The change and rise and fall of monopoly system become the focus of the game between government and market. Even though the monopoly system infected the development of commodity economy so seriously that negative effects show， the government increased state revenue， strengthened national power and guaranteed national security by the control of lucrative industry.
Keywords： monopoly system， traditional society， social governance， government regulation
关键词：专卖制度；传统社会；社会治理；政府调控 中图分类号：K207
文献标识码：A 文章编号：1003—9864（2016）01—0024—09
专卖制度古称禁榷制度①，其表现为政府通过控制或干预某些大宗商品的运销乃至生产，既实现政府对经济的干预，更重要的是与商人争利，增加国家财政收入。传统政府在专卖商品选择中可分两个阶段：唐代以前，专卖商品以盐、铁为代表，间或有酒类专卖；唐代以后，专卖商品以盐、铁、茶为代表，特别是茶叶作为大宗商品，对专卖制度与社会经济的影响甚为巨大。专卖制度是传统政府工商业领域的一项长期基本政策，是政府直接面对社会挑战并与市场博弈的最直接反映，集中体现了传统社会国家经济的特点，要理解中国传统社会的国家经济，必须要理解专卖制度。
一、中国传统社会国家治理面临的挑战
在中国两千余年的发展中，家庭小农户经济作为社会生产和消费的基本单元，与同时空生产力水平相应的农业、家庭手工业和小商品经济结合共存，展示出其灵活多样配置家庭与社会生产要素的功能和连接市场的基因，具有“动态开放”① 的本质属性，不断使其具体经营规模的大小随土地与劳力等资源在当时生产力水平上达到较佳的配置，从而能最大限度地发挥家庭生产者的主观能动性，并推动传统经济社会的积极发展与前行，因而成为中国传统皇权政府治国理政的经济基础。然而，由于周期性的土地兼并所导致的农业周期性发展的特点，对于工业和商业的兴衰都有十分重要的影响，因而政府在管控社会发展时面临诸多挑战。
传统社会是以农业经济为主体的经济形态，但并不就此否认了商品经济的重要性。《周易·系辞传》在述及农业为本之后紧接下来就提及“日中为市，致天下之民，聚天下之货，交易而退，各得其所，盖取诸噬嗑”②。这就表明中国的农业经济自古以来就需要商品经济与市场贸易。春秋战国是中国专制社会由领主制进入地主制的变革转折时期。对于地主制与商品经济的关系，过去认为地主制是自然经济，与商品经济是对立的关系。近十多年来，这一问题的研究取得了很重要的突破，人们开始辩证地看待二者之间的关系。但目前普遍的看法是，商品经济是地主制经济的重要补充形式。从上述春秋战国的社会变革来看，笔者认为，商品经济应是地主制产生和发展的前提及基础；没有商品经济一定程度的发展，就没有地主制经济。也就是说，商品经济不是地主制经济的重要补充形式，而是它的内在经济成分。唐宋时期是我国专制社会的又一大转折阶段。国内学者更多地将其视为中国专制社会由前期向后期的转变；而国外则有不少学者认为，这个时代是中古时代的结束和近世的开端。无论如何，这一时期显著的社会变化特征是，原来较为稳固的各种社会关系和社会力量开始流动起来，重新组合，使整个社会呈现出一系列新的面貌。深究其根源，那就是：商品经济的发展引起了财富力量的崛起，中唐时，曾第一次出现了“至富敌至贵”的说法。明清时期，商品经济的发展一方面进一步瓦解着专制的生产关系，另一方面则为资本主义生产关系的发展提供了更大的市场，积累了充足的资本，准备了大量的雇佣劳动力，为农民家庭经济的发展与转型奠定了基础。因此从传统社会两千余年的发展来看，商品经济是传统社会中与农业经济并存的经济形态。
商业与农业二者之间存在巨大的收益差距，因此在传统社会两千多年的发展中，防止工商逐利失衡导致弃农经商问题成为王朝政府面临的重要挑战。确立于二次大分工和私有制之后的中国王朝政府，立足于小农户经济的家庭农业与家庭手工业及其初级商品经济之上，很早就清楚工、商二业在经济社会发展中和对王朝政府统治的极端重要性。中国至迟在西周初期就有了专门从事贸易活动的商人③，他们不仅物质生活优越，社会地位也非常显赫，“千金之家比一都之君，巨万者乃与王者同乐”④，“富相什则卑下之，伯则畏惮之，千则役，万则仆，物之理也”⑤。至
战国时期，商人群体已经成为一股独立的社会力量，在社会经济发展中起着重要的作用①。早在战国秦汉时代，中国经济学理论就已经认识到最容易致富的行业就是商业，社会就有“夫用贫求富，农不如工，工不如商，刺绣文不如倚市门，此言末业，贫者之资也”②。同时，对农、工、商三业各自的地位也有清醒的认知：“农不出则乏其食，工不出则乏其事，商不出则三宝绝，虞不出则财匮少，财匮少而山泽不辟矣。此四者，民所衣食之原也。”③ 对于商业的职能，即使重农抑商的力行者商鞅也给予了充分的肯定：“农、商、官三者，国之常食官也。农辟地，商致物，官法民。”④ 传统社会民间也早就有了“无工不富，无商不活”的谚语。因此，司马迁认为，老子的“老死不相往来”的美好愿望，在“晚近世”“则几无行矣”；相反，社会倒是“天下熙熙，皆为利来；天下攘攘，皆为利往”⑤ 的景况；社会上出现大量农人去农从商的行为，正所谓“以末致财，用本守之”。小农户经济由趋利本能导致的适应与转化功能虽然加速了农村劳力流动、优化配置农村资源，推动了传统农村经济结构的缓慢调整与农村经济的转型，但在统治者看来，则将严重危及政府以农业为基础的粮、赋政策及既有的社会结构；特别是生产力不发达的传统社会前期，这种影响实际也将表现得非常突出。所以，商鞅虽然看到了商业在流通方面的作用，认为它与农业、官吏一样，是国家不可或缺的社会职能，社会的发展既离不开商业；但他又特别主张不能使商业发展脱离农业基础的轨道。 因此，以家天下为特征的传统王朝政府，为维护其统治赖以生存的农业经济与社会基础，尤其是国家的粮食与财政安全，就必然面临如何准确拿捏工、商二业和商业资本政策的挑战。在此过程中，政府逐渐提出了一系列涉及经济社会发展的调控政策，这些政策中效果最为明显、影响最为深远者无过于实行了两千余年的专卖政策。
二、专卖制度是政府调控社会经济的重要手段
国家干预和调节社会经济的重要方式之一就是运用财政手段，而影响国计民生的大宗商品专卖是实现这个目的重要手段。国家运用专卖制度干预和调节社会经济发展，目的在于调节资源的占有、财富的分配以及增加国家财政收入等方面。
在传统社会，由于统治阶级过度奢侈消费，财政压力较大，同时专制权力又没有必要的约束，所以，通过专卖敛财的特性就表现得更为明显和充分，以致常常淹没了国家对社会经济发展实行干预和调控这一重要目的。这是造成我们常常简单地把专卖制度看成是专制国家搜刮社会财富工具和对它产生一系列误解的重要原因。实际上，它是国家对社会经济干预、调节和国家充当大商人这两个重要目的的藕合⑥。春秋战国时期，适应专制中央集权制的产生和发展，在经济思想领域内形成了两种截然相反的主张。一种是经济放任思想，强调任其自然，反对国家对社会经济进行过多的干预和限制；另一种则是经济干预思想，强调国家干预社会经济、管理社会经济、组织社会经济的重要性，主张国家对社会经济进行必要的干预和调节。在整个春秋战国时期，这两种思想始终进行着尖锐的对立和斗争。斗争的结果是，经济干预思想越来越多地为当时的统治者所接受并不断付诸实施。因为经济干预体现了国家的职能和意志，适应了当时各国富国强兵的需要。在国家如何干预和调节社会经济，特别是工商业的发展方面，经济干预和调节的思想为法家所力主和推崇。管子是其重要代表之一，他提出了一套系统的理论，这就是人们所熟知的“轻重论”。其核心为专制君主和国家必须善于掌握和利用经济领域中的“轻重”关系和市场情势，积极参与、调控商品货币经济的运动，以此来配合其它专制政治方法，最大限度地获取政治、经济利益，保障和巩固专制主义统治①。
专卖制度的产生是当时社会政治经济发展的必然结果，它是根植于中国传统文化之内，国家干预和调节社会经济的必然结果。《管子·牧民》说：“天下不患无财，患无人以分之。”②《乘马》篇说：“官不理则事不治，事不治则货不多。”③《国蓄》篇说：“利出于一孔者，其国无敌。……先王知其然，故塞民之羡，隘其利途。故予之在君，夺之在君，贫之在君，富之在君。”④ 管子主张代表国家的君主要干预社会财富的增殖，要调节社会的贫富，通过采取必要的措施和办法，做到天下“利出一孔”。其具体运用和实施主要有以下几种情形或类型：一是专制国家利用行政干预手段，通过市场物资的屯积、垄断和投放，使轻重关系发生有利于专制国家的变化而大获其利；二是专制国家通过市场干预，建立和强化与它国之间的经济分工与联系，不战而屈人之兵，服人之国；三是专制国家直接运用赋税或强制剥夺的方法，调节国民收入、抑制富商大贾和豪强贵族之家财富的过分膨胀，稳定小农经济；四是国家对盐、铁、钱等有关国计民生的特殊商品的生产和流通加以不同程度地控制，既为君主和国家创造巨大的财政收入，又可抑制兼并或私家势力；五是国家人为改变自然环境来影响商品交换和社会生活；六是国家以金钱、财物的赏赐，诱导平民从事各种利国之举，如练兵、积谷、吸引商人输入所需军用或其他物资等⑤。管仲等行盐铁专卖之制，正是以“轻重论”为指导提出的一项具体的经济政策。《史记·平准书》载：“齐桓公用管仲之谋，通轻重之权。”⑥《汉书·食货志》载：“至管仲相桓公，通轻重之权。”⑦ 马、班在经济思想和主张上各异，甚至对立，但两人均认为管仲的经济政策是轻重之术的具体实施。
三、专卖制度是政府调控市场秩序的有效措施
专卖制度滥觞于春秋时期的齐国，是秦以后历代政府实行国家经营的行为。专卖制度和商品经济的共同点都是以盈利为最主要目的，而不同的是，专卖制度是以政治力量的介入，通过垄断人们须臾不可缺少的部分商品来分割商人利润以达到调控市场与增加财政收入的目的。
传统社会前期，政府通过“利出一孔”的直接专卖制度管控大宗商品并调控市场秩序。早在先秦时期，商业的重要性就引起了统治者的关注和重视。西周有了明确的官商制度：“公食贡，大夫食邑，士食田，庶人食力，工商食官，皂隶食职，官宰食加。”① 这种由官府控制的工商制度一直持续到春秋后期才解体。“在封建宗法统治下，天子建国，诸侯立家，家国统一，国是家的扩大，卿大夫的公室也是官府。官府在商业初期就不仅直接参与并力图垄断，是中国早期商业的特色。”② 由此可见，中国历史的特殊环境导致商业自打产生起就和政治力量联系在一起。春秋战国至西汉初年，是我国古代社会商品经济发展的第一个高峰。在这一高峰期，交换空前发达，商人活动十分频繁，商业资本急剧膨胀。至西汉中期，汉武帝行盐铁官营、均输、平准之政，商业的发展势头被抑制，商人资本受到沉重打击，“商贾中家以上大氐破”③，商品经济蓦然衰落。而汉武帝的盐铁官营、均输、平准等政策之所以取得成功，有效地抑制住商品经济的发展，最根本的原因乃在于当时商品经济发展的基础十分薄弱。在传统社会，农业与家庭手工业相结合的小农经济构成社会的经济基础。商品经济的发展也必须植根于这一基础之上。当时所谓的“商品”，大部分应是小农提供的剩余产品。小农经济的发展水平在很大程度上决定着商品经济的发展。商业比之以前虽有较大发展，但它只是在有限的范围内去开辟自身发展的道路。商人资本虽然显赫，但仅局限于盐、铁两大部门，故我们几乎找不到米商、布帛商、茶商活动的踪迹。由于商业领域十分狭窄，大量商业资本在流通领域难以全部找到归属，才会转向土地，以致“商人兼并农人”成为当时最主要的社会问题。所以，“商人兼并农人”在一定程度上亦反映了商业领域的狭窄。在这样一种情况下，官府行盐铁官营、均输、平准，卡住流通渠道，势必引起商品经济的衰落。由此可见，商品经济发展基础的薄弱和抑制商业资本的发展是直接专卖制存在的经济条件。 传统社会后期，政府通过“官商共利”的间接专卖制度管控大宗商品与调控市场秩序。唐宋时期，伴随着社会生产力的发展，商品经济迅速发展起来，再次出现一个高峰。这时，商品经济不唯在城市长足发展，突破了坊市制的限制，而且在农村不断扩大，大批草市纷纷兴起，更多的农村人口卷入商品经济。据朱瑞熙先生推测，宋代全国每户农民每年的交易额已达二十贯左右④。商业发展的范围大为扩展，商品经济的基础更为广阔和坚实，商品经济在社会经济结构中的比重不断加强，地位日渐突出。专制政府“州郡财计，除民租之外，全赖商税”⑤。这样一种经济情况，注定了专制政府不能像以前那样排挤商业资本的发展，而是要在一定程度上维护它的发展。这样，直接专卖制存在的经济前提不复存在了，直接专卖制走到了它的历史尽头。在间接专卖制的入中法下，政府采取控制商人与食盐生产者直接联系的措施，通过“入中”，政府获得大量现钱以及粮草等实物，有效地保证了国家的财政收入；通过“折中”，商人取得食盐，贩运牟利。
间接专卖制是国家“与商贾共利”的最好形式，它在一定程度上缓和了直接专卖制下商人与国家瓜分商业利润的尖锐矛盾，符合当时经济发展的要求，因此得以迅速发展起来，取代了直接专卖制，成为政府调控市场秩序的有效措施。
四、专卖制度是政府获取财政收入的重要途径
传统社会中，国家与商人争利的根本点就在于历代专制政府充分认识到了商业的重要性，特别是看到了商业能为国家带来巨额财政收入的功能。从专卖制度起源到清末被废止，其发展经历了不同的变化，而且随着商品经济的发展而出现不同的形式，但专卖的核心——国家充当大商人，垄断部分获利最多的商品，调剂国用的原则没有任何变化。
专卖制度推行后出现一些弊端，特别是在直接专卖定型的西汉时期表现得比较明显。西汉盐铁会议上，贤良文学就对这些弊端作了揭露。他们说：“夫秦、楚、燕、齐，士力不同，刚柔异势，巨小之用，居局之宜，党殊俗异，各有所便。县官笼而一之，则铁器失其宜，而农民失其便。器用不便，则农夫罢于野而草莱不辟。草莱不辟，则民困乏。”①“县官鼓铸铁器，大抵多为大器，务应员程，不民给用。民用钝弊，割草不痛。是以农夫作剧，得获者少，百姓苦之矣。”“今总其原，壹其贾，器多坚铿，善恶无所择。吏数不在，器难得。家人不能多储，多储则镇生。弃膏腴之日，远市田器，则后良时。盐铁贾贵，百姓不便。贫民或木耕手耨，土耰淡食。铁官卖器不售，或颇赋与民。卒徒作不中呈，时命助之。发征无限，更徭以均剧，故百姓疾苦之。”② 汉代以降，专卖制度的这些弊端仍然存在。同时由于官府所设商品销售点有限，难于购买，官府禁止私人自由经营，私人往往冒法取利，刑狱增多。这些问题，确实有碍于社会经济发展和老百姓的生产生活，但是这些问题很多是专制体制的必然产物。
历代政府实行专卖，正是看到它在增加国家财政收入方面的重要作用。春秋时期的齐国，太公何以要通渔盐之利，原因是齐国“地泻卤，人民寡”，仅靠农业生产是难以使齐国富强起来的。“于是太公劝其女功，极技巧，通渔盐”。结果，“人物归之，繦至而辐凑。故齐冠带衣履天下，海岱之间敛袂而往朝焉”③。管仲推行盐铁专卖，目的也在于避开齐国农业生产的劣势，发展工商业，以商致富。所以，在他相齐时，除了推行盐铁官营外，还免征关税，为商人提供各种优惠条件。依靠商业的发展，“则桓公以霸，九合诸候，一匡天下”④。西汉的盐铁专卖政策也是在重商思想的指导下制定出来的。在盐铁会议上，贤良文学强调农业是国家的本业，要富国必须发展农业，宣扬重农抑商。针对这种观点，桑弘羊说：“古之立国家者，开本末之途，通有无之用。……故工不出则农用乏，商不出则宝货绝。农用乏则谷不殖，宝货绝则财用匮。”⑤ 在他看来，在增殖财货方面，商业与农业具有同等的重要性。因此，他明确提出“富国非一道”，“富国何必用本农，足民何必井田也”⑥。中国传统社会中政府与市场在以盐铁（唐代以后加入茶）为主的专卖政策的博弈下，政府财政收入与商品经济均取得重大发展。可以说，在历代理财敛财的诸种措施中，专卖制度的成效和作用是极其明显的。春秋管仲相齐，由于推行盐铁专卖等政策，结果齐国财力大增，“桓公遂用区区之齐合诸侯，显伯名”⑦。汉武帝时期，推行盐铁专卖主要目的是为了渡过财政危机。《盐铁论·本议》记桑弘羊的话：“匈奴背叛不臣，数为寇暴于边鄙。备之，则劳中国之士；不备，则侵盗不止。先帝哀边人之久患，苦为虏所系获也，故修障塞，饬烽燧，屯戍以备之边，用度不足，故兴盐铁，设酒榷，置均输，蕃货长财，以佐助边费。”① 专卖的结果，“是以县官用饶足，民不困乏，本末并利，上下俱足”。“当此之时，四方征暴乱，车甲之费，克获之赏，以亿万计，皆赡大司农。”② 武帝时期的财政危机完全有赖于盐铁专卖等政策而渡过。对于专卖制度在增加国家财政收入方面的作用，桑弘羊曾经讲过“民不益赋而国用饶”。唐代，自第五琦榷盐后，盐利不断增加。“大历末，通计一岁征赋所入，总一千三百万贯，而盐利且过半。”③ 这其中尚未计入茶利。宋代专卖收入与两税收入并驾齐驱，构成宋朝财政的两大支柱④。宋人一再指出：“国家养兵之费，全藉茶盐之利。”⑤ 唐宋时期专卖制度的优化使国家财政结构发生重大变化，国家财政来自非农领域的税收所占比例越来越大，其中仅专卖收入就已占到整个财政收入的50%以上⑥。降及元、明、清，专卖收入仍是重要财源：“国家财赋，所称盐法居半。盖岁计所入止四百万，半属民赋，其半则取给于盐。”⑦ 即使是清代，专卖收入仍然在国家财政中占有重要地位。
可以看出，历代政府所实行的专卖政策不仅为国家的发展和稳定提供了重要财源，确保了国家经济社会纳入政府有序发展轨道，而且也在控制大宗商品的同时为其他领域敞开着市场。
五、专卖制度调整与变化是政府与
市场博弈的体现
国家与商人间争夺利益的斗争，突出地反映在国家专卖商品的选择上。国家要与商人争利，要充当大商人并在利益争夺中获致胜利，就必须从社会必需品入手，很显然，盐、铁这两种商品正是最为理想的专卖对象。 春秋战国时期，随着商品经济的发展，各地交换频仍，市场上商品增多。在众多的商品中，盐、铁需要量最大，需求弹性最小。《管子·海王》载：“十口之家，十人食盐，百口之家，百人食盐。”又载：“一女必有一针、一刀，若其事立；耕者必有一耒、一耜、一铫，若其事立；行服连、轺、辇者，必有一斤、一锯、一锥、一凿，若其事立。不尔而成事者，天下无有。”⑧ 《汉书·食货志》也记载：“夫盐，食肴之将；……铁，田农之本。……非编户齐民所能家作，必卬于市，虽贵数倍，不得不买。”⑨ 即使在交换经济微弱的时期，也拥有较大的市场。《颜氏家训·治家》说：“生民之本，要当稼穑而食，桑麻以衣。蔬果之畜，园场之所产，鸡豚之善，埘圈之所生，爰及栋宇器械，樵苏脂烛，莫非种植之物也。至能守其业者，闭门而为生之具以足，但家无盐耳。”⑩ 唯其如此，经营盐、铁即可获致巨富，盐、铁成了市场上的宠儿，受到商贾的追捧。翻检《史记》中的《货殖列传》《平准书》和《汉书》中的《货殖传》《食货志》，那些倾国倾城的富商巨贾，几乎都是依靠煮盐、冶铁而起家的。特别是《汉书·食货志》中所记的那些“役财益骄”而又“不佐国家之急”的商人，完全控制着整个社会的盐铁业。
西汉时期的盐铁专卖成为以后专制王朝的定制。元狩四年（前119），汉武帝任命东郭咸阳和孔仅为大农丞，“领盐铁事”，“使孔仅、东郭咸阳乘传举行天下盐铁，作官府，除故盐铁家富者为吏”①。天汉三年（公元前98年）春二月，实行“初榷酒酤”②，由政府控制酒类生产和销售。盐铁专卖实行以后，还推出了一系列的配套经济政策，这就是均输平准、算缗告缗政策，这是新兴法家的财富观中对商人及其财富变相掠夺，也从这些措施中打击了商人势力，达到了既贬低商人又获取国家经营大宗商品特权的目的。公元前87年汉武帝死后，桑弘羊继续执行以前制定的政策，但由于商人和其他利益集团的激烈反对，在公元前81年召开了有贤良文学之士参加的“盐铁会议”，经过广泛的辩论，最终作了调整，“请且罢郡国榷酤，关内铁官”③。盐铁会议的召开，虽然有了部分调整，但最终确立了专卖制度，成为中国皇朝时期的一贯国策而沿袭下来。盐铁会议后，桑弘羊在政治斗争中被杀，但他所推行的经济政策却没有改变，专卖制度也得以继续进行。西汉后期一直推行盐铁的专卖，“宣、元、成、哀、平五世，无所变改。元帝时尝罢盐铁官，三年而复之”④。汉末，王莽代汉，推行“王莽改制”，实行“五均六筦”，其实就是专卖制度的翻版，但因为他不懂得时代的变化而一味地死搬教条，最后不仅没有变革成功，反而让他自己和“五均六筦”政策一道被农民起义所推翻。东汉时期，也沿袭了盐铁专卖，不过初期松动，而章帝时加强；和帝时，废除了盐铁专卖，改为民营征税制度，并持续到东汉灭亡。三国西晋时期，实行专卖制度；东晋因政权迭变，盐铁政策也变化相随；南朝时期，实行盐铁放任政策；北朝时期则时放时收，这是由于这一时期政权变化频繁，没有连续性的政策，但总的来说，十分重视通过盐铁经济来加强国家财富的储藏。隋至宋朝，由于商品经济的发展，专卖制度又出现了新的变化。专卖的商品种类增加，茶也进入专卖的名单。在具体执行过程中也出现变化，从官购官销到官购商销，再到直接专卖制，再走向钞引制度。明初承继宋代的专卖制度，但由于商品经济的发展，已有不同于前朝的特点。从入中变化为开中，而且随时代变化而对不同的商品进行专卖。清代，曾对云南所产铜实行专卖，到光绪时期，专卖制度破坏，铜“召商开采，完全商办”，政府才最终从专卖制度中退出。
在整个传统经济社会的长期发展中，政府的基本思路是“利出一孔”，通过“官营”“专卖”直接控制大宗商品的产、运、销，实施一体化经营管理，既垄断优质经济资源，又垄断高利暴利行业，直接掌控社会主要生产要素的配置并介入主要手工业生产与商品交换。尽管社会一般商品经济始终都在发展，官营、专卖政策在唐代以后也通过“入中法”的改进实施“与商贾共利”，将“直接”专卖调整为“间接”专卖，改善了“利出一孔”的思维，但政府对手工业生产主要优质原料的控制并没有放松，对高利暴利行业实施垄断的本质也没有改变；官营与专卖仍然是政府直接垄断优质经济资源与高利暴利行业的基本措施。政府既是制定国家经济社会发展政策和目标的决策者，又是直接从事商品生产和商品流通的经营者；既是经济社会发展的管理者，又是商品经济的生产者；既当裁判员，又当运动员，从而容易导致政府官员可能成为公共权力的执行者和攫取社会财富的以权谋私者。这种超经济强制政策的长期推行，一方面，官员尤其是贪官污吏便可上下其手，插手工商业生产与贸易，将权力转化为资本，轻而易举地获取垄断与超额利润；另一方面，利益最大化的大贾富商们，就只好立足寻求与官府官员勾结，假借公共权力垄断市场，获取超额高利暴利。最终结果，官场腐败和以权谋私成为常态，具有传统中国社会特色的权力（权贵）经济得以炼成；致使整个社会的优质资源和剩余价值及其社会财富集中流向权力顶层，商业资本向产业转化的困难倍增甚至丧失可能；民间工商业发展步履艰难，丧失对市场的渗透和冲击力，进而诱使全民“逐官”和“官本位”扎根中华，长期左右着中国经济社会发展的方向；导致政府的经济社会管理职能严重质变与错位，不仅难以发挥好其对社会经济的正常调控功能，而且还成了阻止经济社会进一步发展特别是社会创新的障碍。不仅严重制约了小农户经济发展、转化的正常活力，影响农、工、商各业生产者的积极性和生产技术的进步，最要命的则使整个社会丧失创新动力与活力。在这里，诺思关于“国家又是人为经济衰退的根源”① 表现得淋漓尽致，给我们正确认识与处理政府与市场的关系提供了深刻的历史启示。
（责任编辑：周 聪）
Abstract： The monopoly system represented by salt， iron and tea embodies the economic features of the traditional county. Facing many social challenges such as social merge， leaving farm work behind to engage in trade， wide gap between the rich and the poor， stabilizing the position of agriculture， the traditional society， developed from agriculture， handicraft industry and commercial division of labor， based on the production of family small famers， puts forward regulation policies related with the development of economic and society including monopoly system. The generation and development of monopoly system is the significant measure of a traditional autocratic government to intervene and regulate economic society， the focus reflection of national willpower， the integration of two roles of a county as a big merchant and social economy regulator. In the past two thousand years， the monopoly system was always in regulation， from the direct way to the indirect way， from the benefits occupied by government to shared by government and merchants. The change and rise and fall of monopoly system become the focus of the game between government and market. Even though the monopoly system infected the development of commodity economy so seriously that negative effects show， the government increased state revenue， strengthened national power and guaranteed national security by the control of lucrative industry.
Keywords： monopoly system， traditional society， social governance， government regulation