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一、法国议员地位的主要特点
选民将自己的主权权力委托给议员行使,并对议员的行为进行监督,同时保有撤换议员的权力,这便是通常意义上对于议员地位的理解。而根据第五共和国宪法第3条第1款的规定:“国家主权属于人民。人民通过自己的代表及公民投票的形式行使自己的主权。”这也体现了上述对于议员地位的一般描述。也就是说,议员所拥有和行使的权力应当是一种委托权。
从历史上来看,在欧洲各国封建社会及王朝制下的议会中,代表们分别是地方或团体向议会选派的,因而他们必须对选派自己的人即授权者负责。当在遇到自己无权决定的问题时,就必须向授权者请示。实践中的这种状况影响了议会效率的实现,因此,提高议员的地位也就成为一种必要了。16世纪末,英国大臣库克宣布:“虽然议员是由一个教区或一个地区选举出来的,但一旦进入议会后,他们服务的对象便是整个王国了。他们在这里从事的事情,正如选举他们的目的一样,其意义是带有普遍性的。”在法国同样存在着这种传统,甚至路易十六本人也认为在将来“委托权不能是强制性的”。
这种“委托”并不同于民法上的委托,而是由宪法事先规定的。选举只是选民对议员的任命,他们授予了他一种资格,但不能规定他的地位。
法国议员的地位具体而言主要有以下几个方面的特点:
第一,普遍性
这在法国1791年宪法中已经有了系统化的体现:“由各省任命的代表并不是这些省自己的代表,而是全国的代表。”也就是说,所谓某个省的议员,也只是说该议员是在某个省中被任命的,而不是说该省任命了该议员。实践中的一些例证也表明了这一点。如1871年在阿尔萨斯-洛林地区被德国吞并后,在议会中仍能看到该地区议员的位置。此外,立法上来说,《国民议会章程》第23条重申了议员地位的普遍性,禁止在议会中组织旨在捍卫地区、行业或特殊利益的团体。
第二,独立性和不可收回性
如前所述,赋予议员独立的地位也是法国宪政实践多年以来的传统,正如卢梭所主张的那样,议员所代表的应当是全体法国公民的普遍意志,而不是该选区选民的意志,即应当是“公意”而非“众意”。同样的,议员的这种独立地位也是不可收回的,选民不能因为议员没有按照其意愿行事就撤回对该议员的委托。当然,如果该议员希望在下次的选举中能够得到选民的支持,也不可能完全不顾选民意志的。
第三,强制委托的无效性
所谓强制委托权,按照1958年政府要员亚诺的定义是:“一个议员在当选后,向支持自己的政党预先交上一份空白辞职信。”也就是说,如果一个议员在当选后,其一切重大行动都必须依循选举他的人的意愿,否则便会失去自己的地位,则其所拥有的就是一种强制委托权了。
否定强制委托权的目的在于使议员能够完全自由、自主地进行判断,并只按照自己的判断在议会中行使自己的权力,这最终是为了保障议会主权,实现使议会权力高于一切的理想。但在实践中,政党的出现却令这种美好的愿望难以实现。在政党日益成为各国政治生活核心的今天,很难有人不依附于某个政党而登上政治舞台的。因而,政党事实上成为支持议员当选的重要后盾,同时,也成为牵制其行事的主要阻力。因为议员如果想在下次的选举中继续当选的话,就不得不听从于其所属的政党的安排和命令,这就使所谓的“不得强制委托”成为空谈。在这种政党格局的情况下,议员地位的绝对独立自主也成为人们质疑的问题。
二、议员的权利
(一)议员的豁免权
议员豁免权以宪法第26条为基础。具体而言,有如下几个方面的内容:
第一,言论免责权
议会的任何议员都不得因其在履行职责时所发表的意见或者所投的票而受到追诉、搜查、逮捕、拘留或审判。也就是说,禁止对国会代表或参议员在行使其职权时的公开言论、行动或投票情况提起诉讼。该项特权是对议员独立、自主、自由地行使自己职权所必不可少的保护。它的确立是法国大革命的产物,其所要保护的不是某个具体的议员的权益,而是作为一个整体的议会和抽象意义上的人民意志。这项权利的确立,确保了议员根据自己的个人信念、良知、判断而自由、自主地行事,避免他们担心因不能作出正确的选择受到惩罚而畏手畏脚。
这项权利表明,议员在行使职权时与一般的政府人员不同,其无需对自己行使职权的后果负责,即使事后证明其作出的选择是错误的。这种对议员的保护是一种绝对的保护,无论是在政治、民事、刑事上其均不负有责任。同时,这项保护又是永久性的,议员无论是在任期内还是任期后都无需对其在议会中的言行负责。
当然,这项保护也仅限于对议员在议会内部活动的保护。对于他们在议会外部,如公共集会中的演讲、在报刊上发表的文章等便不在豁免权的保护范围内。
第二,人身不得侵犯权
议会的任何议员在议会会议期间享有不可侵犯权,非经所属议院的批准,不得因刑事案件或轻罪案件而受到追诉或逮捕。在议会的非会议期间,非经所属议院办公厅的批准,议员不受逮捕,但已经提起的诉讼或者已经确定的判决除外。
这一豁免原则与前一项原则比起来具有很大的相对性,只是对议员人身自由的一种程序上的保护,主要目的在于避免那些以阻止议员行使其职权的目的而滥用刑法权的行为,议员不至于受到来自行政权或司法当局的迫害。这一原则并不否认议员在其任职或履行职务时,对其可能犯的罪行应负法律责任。此外,这一原则也有一定的例外性规定,即议员如果是“现行犯罪”的话,则其不能要求享受人身豁免权,此时的司法当局可以对其实施逮捕措施。
是否剥夺某位议员的豁免权应当由议会主席团来决定。其程序为,由共和国检察长向上诉法院提出请求,此请求再由掌玺部长及司法部长转达给议长。然后由主席团制定一个有各党团代表参加的委员会,组织对该议员的听证。在听证会及讨论之后,委员会再作出是否剥夺该议员豁免权的决定。委员会在作出此种决定时往往基于两种考虑:一是司法当局是否出于一种政治迫害的意图而提出请求;二是如果剥夺该议员的豁免权是否会影响到议会的正常运作。一旦决定剥夺某位议员的豁免权,则对其案件的调查和审理就进入到正常的司法程序中。
第三,议会始终有权要求立即中止对其议员所提起的案件
经修正的1958年宪法第26条第3款规定:“针对某位议员的拘禁、调查、限制自由的措施等,在该议员所属议会的要求下,将在该会期内自动中止。”要求中止对某位议员的拘禁或调查的决议由议会全体会议做出。首先由一个被议会事先指定的有各党团代表参加的委员会讨论此问题,并在讨论的基础上提交一份最后的决议草案,议会全体会议据此草案进行审议和表决,如果该项草案被否决,则在会期之内不能再提出这个问题。
(二)议员的薪酬
早到古代雅典所实施的民主制中即有所规定,要向所有参加城邦政治事务、担任一定职务的公民提供工资。这样的制度设计一方面保证了政治不至于成为有钱人的奢侈品,另一方面也在一定程度上帮助政治家们抵制了外界的诱惑,从而保证了政治的廉洁性。正是基于上述考虑,法国在1848年实行普选制之后就规定了对议员的薪酬制度。
宪法第25条规定了议员的薪酬问题,其具体实施则由1958年3月通过的《组织法实施法令》加以调整。议员薪酬的数额参照某类高级政府官员的平均工资水平而定,目前大致为30616.75法郎,约合人民币35000元。在基本工资之外,议员还可以获得职务补贴,其基本数额为基本工资的四分之一,主要根据议员在议会中的出勤情况发放。1992年以前,议员收入的55%以上部分才纳税,但在1992年之后,他们的所得税缴纳办法已经与其他普通公民完全一致了。
除了上述收入外,议员在某些方面还有一些照顾,比如自主的给助手发工资,通讯、交通等费用的免除,等等。
三、议员的义务
(一)不得兼任某些职务的义务
不得兼任某些职务的义务体现了议员地位的不可兼容性。
1、议员不得兼任某些公共职务。在这里又区分为两种不同的情况:经选举产生的公职和非经选举产生的公职。
(1)经选举产生的公职。这主要是指各级议会的议员。议会组织法第137条规定,一个人不能同时出任国民议会议员和参议院议员。如果其是某一院的议员而参加另一院的竞选并被选中,则其自动失去自己在前一院的席位。在地方政治的层面上,法律规定,当选的议会议员在下列职务中只能兼任一项:欧洲议会议员、区议会议员和地方议会议员、大的市镇的镇长、或大城市的市长或代理市长。
之所以禁止议员兼任经选举产生的公职,主要是为了避免过去因议员兼职过多所带来的弊端。因为如果一个议员身兼数个公共职务,而又不能事必躬亲时,往往会影响这些职务的正常行使。
(2)非选举产生的公职。大致包括:所有的国家公务员及法官、一切国有企业或公共机构的高级职务以及各省、各大区的经社委员会成员。其中,最为主要的是指议员不得兼任政府官员。这在法国宪法第23条中有所规定。该条严格解释分权原则,很明显,如果一个议员同时又出任政府部长或是其他高级公务员,则其独立性必然受到影响。从技术上简单的划分可以将非选举产生的公职分为先于议员选举的和后于议员选举的。对于先于议员选举的公职而言,其在担任其他公职之后又参加了议员选举,这意味着希望放弃原来的公职而成为议员,因此,他们应当在当选议员后辞去原来的职务;对于后于议员选举的公职而言,通常是指议员在当选后又希望担任政府成员、宪法委员会成员或是接受一项政府委托的6个月以上的使命。
2、议员不得从事大部分的私人职业。禁止议员从事私人职业主要是基于两个方面的考虑:一是保障议员的绝对独立性,避免议员因大部分时间被占用或是因职业威胁而不能很好的履行议员的职责;二是避免以权谋私现象的出现,这对于法国这样一个不是实行典型经济自由主义的国家而言更为重要。
3、对议员地位不得兼容性的监督。此种监督通常由该议员所在议会的主席团、掌玺部长和宪法委员会共同进行。
具体而言,对于先于议员选举的情况,议员应当在当选后两个月以内决定辞掉哪个职务,否则,则由其所在议会的主席团、掌玺部长提出,由宪法委员会决定并宣布其自动辞去了议员职务;对于后于议员选举的情况,议员享有15天的时间来决定辞去哪一个职务,否则,届时其新获得的公职将归于无效。
就从事私人职业的情况而言,议员当选后应当向议会主席团递交一份“以自己的名誉作为担保”的自己希望继续从事的私人职业活动清单。由议会主席团判定这些职业是否与议员的地位不可兼容。一旦作出不可兼容的决定,则该议员必须在15天内放弃该职业,否则也会被宣布自动辞去议员的职务。
(二)财产公开的义务
1988年法国通过了有关政治领域财政透明度的组织法,该组织法在选举法中加上了一个新条款,确立了议员的财产申报制度,也即确立了议员公开其财产的义务。根据此项制度,议员在就职之际,即有义务公开其财产来源和数额,其应当向财政透明委员会(由国家委员会副主席、最高法院第一主席、审计法院第一主席等人组成)递交一份“以自己的名誉作为担保”的个人财产清单。国家有关专业部门对其全部个人财产进行评估。在议员的任职期间,如果其财产状况发生重大变化且他又认为有必要时,应当向财政透明委员会做出说明。在议员任期结束时,其需要重新提交一份财产清单。并且允许对可能被怀疑为在任期期间受贿所得的财产予以澄清或说明。
选民将自己的主权权力委托给议员行使,并对议员的行为进行监督,同时保有撤换议员的权力,这便是通常意义上对于议员地位的理解。而根据第五共和国宪法第3条第1款的规定:“国家主权属于人民。人民通过自己的代表及公民投票的形式行使自己的主权。”这也体现了上述对于议员地位的一般描述。也就是说,议员所拥有和行使的权力应当是一种委托权。
从历史上来看,在欧洲各国封建社会及王朝制下的议会中,代表们分别是地方或团体向议会选派的,因而他们必须对选派自己的人即授权者负责。当在遇到自己无权决定的问题时,就必须向授权者请示。实践中的这种状况影响了议会效率的实现,因此,提高议员的地位也就成为一种必要了。16世纪末,英国大臣库克宣布:“虽然议员是由一个教区或一个地区选举出来的,但一旦进入议会后,他们服务的对象便是整个王国了。他们在这里从事的事情,正如选举他们的目的一样,其意义是带有普遍性的。”在法国同样存在着这种传统,甚至路易十六本人也认为在将来“委托权不能是强制性的”。
这种“委托”并不同于民法上的委托,而是由宪法事先规定的。选举只是选民对议员的任命,他们授予了他一种资格,但不能规定他的地位。
法国议员的地位具体而言主要有以下几个方面的特点:
第一,普遍性
这在法国1791年宪法中已经有了系统化的体现:“由各省任命的代表并不是这些省自己的代表,而是全国的代表。”也就是说,所谓某个省的议员,也只是说该议员是在某个省中被任命的,而不是说该省任命了该议员。实践中的一些例证也表明了这一点。如1871年在阿尔萨斯-洛林地区被德国吞并后,在议会中仍能看到该地区议员的位置。此外,立法上来说,《国民议会章程》第23条重申了议员地位的普遍性,禁止在议会中组织旨在捍卫地区、行业或特殊利益的团体。
第二,独立性和不可收回性
如前所述,赋予议员独立的地位也是法国宪政实践多年以来的传统,正如卢梭所主张的那样,议员所代表的应当是全体法国公民的普遍意志,而不是该选区选民的意志,即应当是“公意”而非“众意”。同样的,议员的这种独立地位也是不可收回的,选民不能因为议员没有按照其意愿行事就撤回对该议员的委托。当然,如果该议员希望在下次的选举中能够得到选民的支持,也不可能完全不顾选民意志的。
第三,强制委托的无效性
所谓强制委托权,按照1958年政府要员亚诺的定义是:“一个议员在当选后,向支持自己的政党预先交上一份空白辞职信。”也就是说,如果一个议员在当选后,其一切重大行动都必须依循选举他的人的意愿,否则便会失去自己的地位,则其所拥有的就是一种强制委托权了。
否定强制委托权的目的在于使议员能够完全自由、自主地进行判断,并只按照自己的判断在议会中行使自己的权力,这最终是为了保障议会主权,实现使议会权力高于一切的理想。但在实践中,政党的出现却令这种美好的愿望难以实现。在政党日益成为各国政治生活核心的今天,很难有人不依附于某个政党而登上政治舞台的。因而,政党事实上成为支持议员当选的重要后盾,同时,也成为牵制其行事的主要阻力。因为议员如果想在下次的选举中继续当选的话,就不得不听从于其所属的政党的安排和命令,这就使所谓的“不得强制委托”成为空谈。在这种政党格局的情况下,议员地位的绝对独立自主也成为人们质疑的问题。
二、议员的权利
(一)议员的豁免权
议员豁免权以宪法第26条为基础。具体而言,有如下几个方面的内容:
第一,言论免责权
议会的任何议员都不得因其在履行职责时所发表的意见或者所投的票而受到追诉、搜查、逮捕、拘留或审判。也就是说,禁止对国会代表或参议员在行使其职权时的公开言论、行动或投票情况提起诉讼。该项特权是对议员独立、自主、自由地行使自己职权所必不可少的保护。它的确立是法国大革命的产物,其所要保护的不是某个具体的议员的权益,而是作为一个整体的议会和抽象意义上的人民意志。这项权利的确立,确保了议员根据自己的个人信念、良知、判断而自由、自主地行事,避免他们担心因不能作出正确的选择受到惩罚而畏手畏脚。
这项权利表明,议员在行使职权时与一般的政府人员不同,其无需对自己行使职权的后果负责,即使事后证明其作出的选择是错误的。这种对议员的保护是一种绝对的保护,无论是在政治、民事、刑事上其均不负有责任。同时,这项保护又是永久性的,议员无论是在任期内还是任期后都无需对其在议会中的言行负责。
当然,这项保护也仅限于对议员在议会内部活动的保护。对于他们在议会外部,如公共集会中的演讲、在报刊上发表的文章等便不在豁免权的保护范围内。
第二,人身不得侵犯权
议会的任何议员在议会会议期间享有不可侵犯权,非经所属议院的批准,不得因刑事案件或轻罪案件而受到追诉或逮捕。在议会的非会议期间,非经所属议院办公厅的批准,议员不受逮捕,但已经提起的诉讼或者已经确定的判决除外。
这一豁免原则与前一项原则比起来具有很大的相对性,只是对议员人身自由的一种程序上的保护,主要目的在于避免那些以阻止议员行使其职权的目的而滥用刑法权的行为,议员不至于受到来自行政权或司法当局的迫害。这一原则并不否认议员在其任职或履行职务时,对其可能犯的罪行应负法律责任。此外,这一原则也有一定的例外性规定,即议员如果是“现行犯罪”的话,则其不能要求享受人身豁免权,此时的司法当局可以对其实施逮捕措施。
是否剥夺某位议员的豁免权应当由议会主席团来决定。其程序为,由共和国检察长向上诉法院提出请求,此请求再由掌玺部长及司法部长转达给议长。然后由主席团制定一个有各党团代表参加的委员会,组织对该议员的听证。在听证会及讨论之后,委员会再作出是否剥夺该议员豁免权的决定。委员会在作出此种决定时往往基于两种考虑:一是司法当局是否出于一种政治迫害的意图而提出请求;二是如果剥夺该议员的豁免权是否会影响到议会的正常运作。一旦决定剥夺某位议员的豁免权,则对其案件的调查和审理就进入到正常的司法程序中。
第三,议会始终有权要求立即中止对其议员所提起的案件
经修正的1958年宪法第26条第3款规定:“针对某位议员的拘禁、调查、限制自由的措施等,在该议员所属议会的要求下,将在该会期内自动中止。”要求中止对某位议员的拘禁或调查的决议由议会全体会议做出。首先由一个被议会事先指定的有各党团代表参加的委员会讨论此问题,并在讨论的基础上提交一份最后的决议草案,议会全体会议据此草案进行审议和表决,如果该项草案被否决,则在会期之内不能再提出这个问题。
(二)议员的薪酬
早到古代雅典所实施的民主制中即有所规定,要向所有参加城邦政治事务、担任一定职务的公民提供工资。这样的制度设计一方面保证了政治不至于成为有钱人的奢侈品,另一方面也在一定程度上帮助政治家们抵制了外界的诱惑,从而保证了政治的廉洁性。正是基于上述考虑,法国在1848年实行普选制之后就规定了对议员的薪酬制度。
宪法第25条规定了议员的薪酬问题,其具体实施则由1958年3月通过的《组织法实施法令》加以调整。议员薪酬的数额参照某类高级政府官员的平均工资水平而定,目前大致为30616.75法郎,约合人民币35000元。在基本工资之外,议员还可以获得职务补贴,其基本数额为基本工资的四分之一,主要根据议员在议会中的出勤情况发放。1992年以前,议员收入的55%以上部分才纳税,但在1992年之后,他们的所得税缴纳办法已经与其他普通公民完全一致了。
除了上述收入外,议员在某些方面还有一些照顾,比如自主的给助手发工资,通讯、交通等费用的免除,等等。
三、议员的义务
(一)不得兼任某些职务的义务
不得兼任某些职务的义务体现了议员地位的不可兼容性。
1、议员不得兼任某些公共职务。在这里又区分为两种不同的情况:经选举产生的公职和非经选举产生的公职。
(1)经选举产生的公职。这主要是指各级议会的议员。议会组织法第137条规定,一个人不能同时出任国民议会议员和参议院议员。如果其是某一院的议员而参加另一院的竞选并被选中,则其自动失去自己在前一院的席位。在地方政治的层面上,法律规定,当选的议会议员在下列职务中只能兼任一项:欧洲议会议员、区议会议员和地方议会议员、大的市镇的镇长、或大城市的市长或代理市长。
之所以禁止议员兼任经选举产生的公职,主要是为了避免过去因议员兼职过多所带来的弊端。因为如果一个议员身兼数个公共职务,而又不能事必躬亲时,往往会影响这些职务的正常行使。
(2)非选举产生的公职。大致包括:所有的国家公务员及法官、一切国有企业或公共机构的高级职务以及各省、各大区的经社委员会成员。其中,最为主要的是指议员不得兼任政府官员。这在法国宪法第23条中有所规定。该条严格解释分权原则,很明显,如果一个议员同时又出任政府部长或是其他高级公务员,则其独立性必然受到影响。从技术上简单的划分可以将非选举产生的公职分为先于议员选举的和后于议员选举的。对于先于议员选举的公职而言,其在担任其他公职之后又参加了议员选举,这意味着希望放弃原来的公职而成为议员,因此,他们应当在当选议员后辞去原来的职务;对于后于议员选举的公职而言,通常是指议员在当选后又希望担任政府成员、宪法委员会成员或是接受一项政府委托的6个月以上的使命。
2、议员不得从事大部分的私人职业。禁止议员从事私人职业主要是基于两个方面的考虑:一是保障议员的绝对独立性,避免议员因大部分时间被占用或是因职业威胁而不能很好的履行议员的职责;二是避免以权谋私现象的出现,这对于法国这样一个不是实行典型经济自由主义的国家而言更为重要。
3、对议员地位不得兼容性的监督。此种监督通常由该议员所在议会的主席团、掌玺部长和宪法委员会共同进行。
具体而言,对于先于议员选举的情况,议员应当在当选后两个月以内决定辞掉哪个职务,否则,则由其所在议会的主席团、掌玺部长提出,由宪法委员会决定并宣布其自动辞去了议员职务;对于后于议员选举的情况,议员享有15天的时间来决定辞去哪一个职务,否则,届时其新获得的公职将归于无效。
就从事私人职业的情况而言,议员当选后应当向议会主席团递交一份“以自己的名誉作为担保”的自己希望继续从事的私人职业活动清单。由议会主席团判定这些职业是否与议员的地位不可兼容。一旦作出不可兼容的决定,则该议员必须在15天内放弃该职业,否则也会被宣布自动辞去议员的职务。
(二)财产公开的义务
1988年法国通过了有关政治领域财政透明度的组织法,该组织法在选举法中加上了一个新条款,确立了议员的财产申报制度,也即确立了议员公开其财产的义务。根据此项制度,议员在就职之际,即有义务公开其财产来源和数额,其应当向财政透明委员会(由国家委员会副主席、最高法院第一主席、审计法院第一主席等人组成)递交一份“以自己的名誉作为担保”的个人财产清单。国家有关专业部门对其全部个人财产进行评估。在议员的任职期间,如果其财产状况发生重大变化且他又认为有必要时,应当向财政透明委员会做出说明。在议员任期结束时,其需要重新提交一份财产清单。并且允许对可能被怀疑为在任期期间受贿所得的财产予以澄清或说明。