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中图分类号：F301.2 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2017）02-0303-01
节约集约用地是保障发展和保护资源的最佳结合点，也是今后保障用地需求的根本出路。莱芜市国土资源局创新“三挂钩两引导”政策，将土地指标分配与供地率、产出率、土地使用税征收率挂钩，引导工业向园区集中、居住向社区集中，形成了节约集约用地的倒逼机制和政策导向。
“三挂钩”，即实行土地指标的差别化管理，把土地指标分配与供地率、产出率、土地使用税征收率三者结合起来，充分发挥市场配置资源的基础性作用，强化政府对土地的宏观调控能力，避免在指标分配上吃大锅饭，搞平均主义。“两引导”，即引导不适宜发展工业尤其是重化工业的镇（街道）项目向重点园区集中，对“飞地”项目落地园区再奖励相同数量的土地指标；引导居住向社区集中，对增减挂钩项目按复垦耕地最高标准每亩15万元进行补贴。
实行“三挂钩”，一是可以大幅提高供地率，有效解决批而未建、批而未供、闲置低效等问题，缓解土地供需矛盾。莱芜市为了及早审批用地，保证项目开工，实行预支指标，但在报批阶段要求提供“一落实四保证”材料时，一些项目由于难以缴纳办理土地手续资金，主动要求压缩占地规模或分期供地，甚至在省厅批准农转用后供地时，因企业资金不足或其他原因“流拍”，导致供地率偏低。2008-2011年供地率仅70%，有1.2万多亩土地省政府批回后尚未供地到位。实行这一政策，可以倒逼各级政府和用地单位抓紧批地供地，防止形成遗留问题。
二是可以将有限的用地指标用在刀刃上，真正保障大项目、好项目用地需求，提高土地产出。产出率低，一方面说明发展方式粗放，经济结构不优，新上项目主要以高投入、低产出的传统项目为主；另一方面说明土地利用效率不高，不仅没有达到应有的投资强度，而且闲置、撂荒等浪费土地资源现象严重。国土资源部修订通过的《闲置土地处置办法》，对“闲置土地”认定标准更加严格，不允许以“围墙”为动工标志。如果开发商“囤地”造成土地闲置的，未动工开发满一年的闲置土地，按照土地出让或者划拨价款的20%征缴土地闲置费。市国土部门积极建立市、区、镇三级土地市场动态监测与监管系统，实行最严格的管控制度，把土地产出率纳入考核范畴。
三是可以通过税收杠杆，倒逼企业自觉提高土地集约利用水平，或主动退还多占的土地。今年下半年，莱芜市组织了土地使用税税源情况联合普查，从检查的情况看，部分单位土地批而未用、圈而未建现象严重，不交纳城镇土地使用税的现象严重，征管工作还存在较大潜力。土地使用税征收不到位，降低了违法占地成本，在一定程度上纵容了低效闲置用地行为。城镇土地使用税是作为地方税种，收入全部归地方财政，这样一个税源，在当前经济增速趋缓、税收增长乏力的严峻形势下，对于莱芜市举足轻重。财政、地税、国土等相关单位联合对所有城镇土地使用税税源情况进行了全面普查，摸清了税源底数。清查中高度关注未经政府批准的实际经营用地、实际使用土地面积与应税面积不符的企业占地、批地后未缴纳土地使用税的占地等。相关部门强化普查结果的分析和运用，分类梳理，对查出的违法行为，依法严厉处罚，涉嫌构成犯罪的，依法移送司法机关；对违规占地、土地闲置等情况，根据相关规定予以收回；建立土地使用税普查档案，实现信息资源共享，加强日常监管；规范土地使用税征管秩序，按照区别对待的原则，建立税收返还奖励机制，对确实经营困难的适当返还，对土地利用率高、税收贡献大、足额纳税、需重点扶持的企业，适当给予奖励，逐步建立良好的土地使用税征管秩序。通过税收征管，莱芜市妥善解决了一批批而未建、批而未供、闲置低效等问题，对违法违规行为严肃处理，进一步规范了用地市场秩序，对全社会起到警示和教育的作用，提高了全社会节约集约用地意识和建设用地产出水平。
实行“两引导”，一是鼓励“飞地”经济。利用必要的经济手段，建立利益调整机制，加以引导和规范，可以优化产业布局，进而改善用地结构和布局。莱芜市不宜发展重化工业的镇引进过亿元的工业项目进重点园区，园区把项目形成的地方财政收入的90%给引进方，市政府再对园区按项目占地面积给予相应指标奖励。以一个投资2亿元的项目为例，按160万元/亩的投资强度，占地约120亩，以1：2的投入产出比计算，项目投产达产后，可实现年产值4亿元，提供税收约2000万元，形成地方财政收入约1000万元。奖励园区120亩土地指标，按15万元/亩计算，可实现土地指标收益1800万元，加上地方财政收入10%留成部分约100万元，合计1900万元。这样，把财政分成和土地指标奖励有机结合起来，可以有效調动相关镇和园区两个积极性，实现互利共赢，共同发展，也必将极大地促进工业向园区集中，实现经济布局不断优化。
“飞地”经济可以利用腾出的优质耕地、林地资源，因地制宜地发展现代农业和现代服务业，确保耕地面积不减少、质量有提高、用途更合理；另一方面，通过工业集聚发展，形成“马太效应”，减少基础设施重复投入，实现信息、技术、物流、人才等资源要素共享，促进全市经济社会持续快速发展。
二是鼓励集中居住。我市为提高各级开展增减挂钩工作的积极性，多次提高补助标准，并确定了10-15万元的补助范围。为鼓励集中居住，莱芜市明确对拆除旧村后不在原地建房，而到集中居住区的居住的，按最高标准给予补助，加快了人口集中步伐。
从实行“三挂钩两引导”政策以来，莱芜对所有城镇土地使用税税源情况进行了全面普查，开展闲置低效用地专项清理整顿，盘活土地45宗3024亩，对所有在建项目全部开展批后监管，供地率一直位居全省前三名。
节约集约用地是保障发展和保护资源的最佳结合点，也是今后保障用地需求的根本出路。莱芜市国土资源局创新“三挂钩两引导”政策，将土地指标分配与供地率、产出率、土地使用税征收率挂钩，引导工业向园区集中、居住向社区集中，形成了节约集约用地的倒逼机制和政策导向。
“三挂钩”，即实行土地指标的差别化管理，把土地指标分配与供地率、产出率、土地使用税征收率三者结合起来，充分发挥市场配置资源的基础性作用，强化政府对土地的宏观调控能力，避免在指标分配上吃大锅饭，搞平均主义。“两引导”，即引导不适宜发展工业尤其是重化工业的镇（街道）项目向重点园区集中，对“飞地”项目落地园区再奖励相同数量的土地指标；引导居住向社区集中，对增减挂钩项目按复垦耕地最高标准每亩15万元进行补贴。
实行“三挂钩”，一是可以大幅提高供地率，有效解决批而未建、批而未供、闲置低效等问题，缓解土地供需矛盾。莱芜市为了及早审批用地，保证项目开工，实行预支指标，但在报批阶段要求提供“一落实四保证”材料时，一些项目由于难以缴纳办理土地手续资金，主动要求压缩占地规模或分期供地，甚至在省厅批准农转用后供地时，因企业资金不足或其他原因“流拍”，导致供地率偏低。2008-2011年供地率仅70%，有1.2万多亩土地省政府批回后尚未供地到位。实行这一政策，可以倒逼各级政府和用地单位抓紧批地供地，防止形成遗留问题。
二是可以将有限的用地指标用在刀刃上，真正保障大项目、好项目用地需求，提高土地产出。产出率低，一方面说明发展方式粗放，经济结构不优，新上项目主要以高投入、低产出的传统项目为主；另一方面说明土地利用效率不高，不仅没有达到应有的投资强度，而且闲置、撂荒等浪费土地资源现象严重。国土资源部修订通过的《闲置土地处置办法》，对“闲置土地”认定标准更加严格，不允许以“围墙”为动工标志。如果开发商“囤地”造成土地闲置的，未动工开发满一年的闲置土地，按照土地出让或者划拨价款的20%征缴土地闲置费。市国土部门积极建立市、区、镇三级土地市场动态监测与监管系统，实行最严格的管控制度，把土地产出率纳入考核范畴。
三是可以通过税收杠杆，倒逼企业自觉提高土地集约利用水平，或主动退还多占的土地。今年下半年，莱芜市组织了土地使用税税源情况联合普查，从检查的情况看，部分单位土地批而未用、圈而未建现象严重，不交纳城镇土地使用税的现象严重，征管工作还存在较大潜力。土地使用税征收不到位，降低了违法占地成本，在一定程度上纵容了低效闲置用地行为。城镇土地使用税是作为地方税种，收入全部归地方财政，这样一个税源，在当前经济增速趋缓、税收增长乏力的严峻形势下，对于莱芜市举足轻重。财政、地税、国土等相关单位联合对所有城镇土地使用税税源情况进行了全面普查，摸清了税源底数。清查中高度关注未经政府批准的实际经营用地、实际使用土地面积与应税面积不符的企业占地、批地后未缴纳土地使用税的占地等。相关部门强化普查结果的分析和运用，分类梳理，对查出的违法行为，依法严厉处罚，涉嫌构成犯罪的，依法移送司法机关；对违规占地、土地闲置等情况，根据相关规定予以收回；建立土地使用税普查档案，实现信息资源共享，加强日常监管；规范土地使用税征管秩序，按照区别对待的原则，建立税收返还奖励机制，对确实经营困难的适当返还，对土地利用率高、税收贡献大、足额纳税、需重点扶持的企业，适当给予奖励，逐步建立良好的土地使用税征管秩序。通过税收征管，莱芜市妥善解决了一批批而未建、批而未供、闲置低效等问题，对违法违规行为严肃处理，进一步规范了用地市场秩序，对全社会起到警示和教育的作用，提高了全社会节约集约用地意识和建设用地产出水平。
实行“两引导”，一是鼓励“飞地”经济。利用必要的经济手段，建立利益调整机制，加以引导和规范，可以优化产业布局，进而改善用地结构和布局。莱芜市不宜发展重化工业的镇引进过亿元的工业项目进重点园区，园区把项目形成的地方财政收入的90%给引进方，市政府再对园区按项目占地面积给予相应指标奖励。以一个投资2亿元的项目为例，按160万元/亩的投资强度，占地约120亩，以1：2的投入产出比计算，项目投产达产后，可实现年产值4亿元，提供税收约2000万元，形成地方财政收入约1000万元。奖励园区120亩土地指标，按15万元/亩计算，可实现土地指标收益1800万元，加上地方财政收入10%留成部分约100万元，合计1900万元。这样，把财政分成和土地指标奖励有机结合起来，可以有效調动相关镇和园区两个积极性，实现互利共赢，共同发展，也必将极大地促进工业向园区集中，实现经济布局不断优化。
“飞地”经济可以利用腾出的优质耕地、林地资源，因地制宜地发展现代农业和现代服务业，确保耕地面积不减少、质量有提高、用途更合理；另一方面，通过工业集聚发展，形成“马太效应”，减少基础设施重复投入，实现信息、技术、物流、人才等资源要素共享，促进全市经济社会持续快速发展。
二是鼓励集中居住。我市为提高各级开展增减挂钩工作的积极性，多次提高补助标准，并确定了10-15万元的补助范围。为鼓励集中居住，莱芜市明确对拆除旧村后不在原地建房，而到集中居住区的居住的，按最高标准给予补助，加快了人口集中步伐。
从实行“三挂钩两引导”政策以来，莱芜对所有城镇土地使用税税源情况进行了全面普查，开展闲置低效用地专项清理整顿，盘活土地45宗3024亩，对所有在建项目全部开展批后监管，供地率一直位居全省前三名。