论文部分内容阅读
摘 要:财政分权理论是当前公共财政领域研究的前沿课题。本文首先回顾了财政分权理论和其在中国的发展,然后就我国在财政分权中存在的问题提出了对策。
关键词:财政分权; 问题;对策
所谓的财政分权是指中央政府给予地方政府一定的税收权力和支出责任范围,并允许其自主决定预算支出规模与结构,使处于基层的地方政府能自由选择其所需要的政策类型,并积极参与社会管理,其结果便是使地方政府能够提供更多更好的服务。
一、财政分权理论回顾
自从上个世纪以来,财政分权已经成为世界各国十分普遍的现象。发达国家大部分都实行财政分权。伴随着财政分权实践的发展,财政分权理论以Tiebout1956年的经典文章《地方公共支出的纯理论》为起点,开始逐步兴起。一般来说,财政分权理论的发展可分为两个阶段。第一阶段,财政分权理论以Hayek、Tiebout、Musgrave、Oates、Stiglerd等为代表。第二阶段的财政分权理论以Montinola、钱颖一、温格斯特(Weingast)和罗兰(Roland)、Qian和Weingast、Tommast和Weinschelbaum为代表。这一阶段的财政分权理论承认分权对政府本身有激励机制,但它假定政府并不是普济众生式的救世主,政府官员也有物质利益,官员有可能从政治决策中寻租。一个有效的政府结构应该实现官员和地方居民福利之间的激励相容。
关于我国分权的理论探讨大致可以追溯到上世纪90年代,其间产生了很多有价值的讨论。美国加州大学的钱颖一教授最早从中央地方关系的角度出发,系统地分析并验证了分权在中国所产生的影响。他在陆续发表的一系列文章中指出,在中国的分权改革实践中,政治分权因素与经济分权因素同样重要,中央政府下放权力后,地方政府开始拥有发展地方经济的可信承诺下的激励,进而更加倾向于对市场伸出“保护之手”而非“攫取之手”,中国由此形成了一个“维护和创造市场的联邦制(market preservingand creating federalism)”。
在这之后,许多经济学者开始采用各种方法验证中国财政分权改革对经济增长的作用问题,其间出现了许多不同的结论。其中比较突出的有:M a(1997)通过实证分析验证了财政分权与中国经济发展的正相关性;但Z o u和Z h an g(1998)却得出了相反的结论,他们提出,由于财政分权后造成中央政府在具有公共外部性的基础设施上投资减少,从而导致了经济增长缺少公共投资的支持。林毅夫和刘志强则认为以上两个分析“要么是使用的分权指标有可争议之处,要么是没有把同时期其它的改革措施也给考虑进去”,因此不能反映实际情况。他们采用边际分成率作为指标验证了财政分权对提高中国经济增长率具有确实有效的作用。
相较于以上研究,胡书东及严冀、陆铭和陈钊则更多地从财政支出的内部结构出发对财政分权与经济增长的关系加以检验。前者的分析结果表明财政支出内部的经济建设支出的分权程度与国民经济绩效呈显著的正相关关系,而一般的财政分权程度的扩大并不一定就能够促进国民经济的增长。后者则强调压缩预算外支出的比重有利于推动经济增长。
在最近此方面的一些相关研究中,张晏和龚六堂在对1986-2002年扩展样本进行研究时发现,分税制改革之后我国财政分权对经济增长的影响显著为正,财政分权效应存在跨时差异和地区差异。周文兴和章铮则提出并验证了财政分权速度和程度对于经济增长是具有决定性的影响的假说,并指出,虽然不应排除中短期财政分权对经济增长产生负面影响的可能,但从长期来看财政分权对经济增长具有正面影响。
二、我国在实施财政分权过程中存在的问题
(一)上下级政府之间的财权改革与事权的不协调,出现了收入“双集中”现象。
财权与事权对等的财政分权体系是合理激励和制约各级政府行为的制度基础,无论是财权缺失还是事权缺失都不利于政府职能的正常行使。实施分税制以来,出现了收入的“双集中”现象:即财力向中央政府集中(见表1)和省市一级政府集中,而省级以下政府财政支出比重增加。虽然基层财政困难不能简单归咎于上级政府对财力的集中,但确实与之有直接的关系。在基层财权萎缩的同时事权没有减少,工业化、城镇化和社会各项事业的发展所需要的大量物质条件和社会条件都要由省以下地方政府来提供,特别是县、乡两级政府承担很多具体的政治、经济和社会责任,使地方政府在财政支出中的比重趋于上升。在中央政府财力保持不变的条件下,地方政府为缓解财政压力,必然运用各种手段干预地方经济以增加财政收入,行政垄断随之出现。
(二)财政分权和经济分权相脱离
经济性分权是政府与市场之间的分权,它对于中央和地方间的财政分权具有很强的影响。我国于1994年推出的分税制改革是在不彻底的经济性分权基础上进行的。在经济性分权不到位的情况下,为了实现财政收入比率提升的目标,中央政府职能采取大幅上收税权,并由中央税务机构征收大部分税收的措施。但从中央政府对税收返还政策的设计中,还能够看出来,中央政府还希望进一步发挥地方政府在经济发展中的重要作用。然而,在当前经济分权不彻底,地方政府还实际掌握着许多重要经济资源控制权的情况下,这些激励制度对经济增长方式产生了不利的影响。地方政府为了在短期内获得更多的财政收入,根据中央政府制定的税收返还政策,将很多中央政府希望通过重税予以限制的产业,作为了重点发展产业。
(三) 关于财政分权与政府腐败的关系问题
由于财政分权,地方政府官员手中不仅握有较大的资源分配权,而且拥有更多的与居民直接接触的机会,加之他们升迁的机会少,收入相对较低,因而使地方政府更容易受到寻租行为的冲击,更容易发生腐败行为。如果财政监督一旦放松,财政分权就会诱发地方政府腐败行为的普遍增加。
(四)对于财政分权缺少一套有力的监控和评价系统,关于财政分权的法律法规不够完善。
三、财政分权的原则和对策
(一)按照事权、财权与财力的灵活匹配原则,进一步合理划分中央政府和地方政府之间的职能,为打破地方性行政垄断奠定职能基础
经过多年改革,中央政府和地方政府各自的职能划分基本上是清晰的,只不过在运行中出现了明显的职责“倒置”现象。如有些应由中央政府承担的事务,如义务教育,在现行体制内主要由地方政府承担;有些本该由地方政府承担的事务,如本级行政单位的调资等,却由中央政府承担;一些有收益、能审批的事务中央和地方都愿意管理,而需要花钱和难以管理的事务都不愿意承担;收钱的不管事,管事的没有钱,等等。要彻底解决职能“倒置”问题,还是要划分清楚中央政府和地方政府的职能和职责,分清楚哪些事务由哪级政府独立承担,哪些事务由哪几级政府共同承担。总的原则是,属于全国性和跨省(自治区、直辖市)的公共事务,应由中央政府决策、承担和管理,以保证国家法制统一、政令统一和市场统一;属于面向本行政区域的地方性事务,应由地方政府在中央统一政策许可范围内自行决策和承担,划归地方政府管理,以提高工作效率、降低管理成本、增强行政活力。对一些中央政府和地方政府交叉管理的事务,也需要划分清楚,避免无人管事的情况发生。各级政府间事权界定要与我国政府和行政管理体制改革方案相配套,并以法律的形式加以规范。
(二)财政分权与经济分权改革应同时进行、共同深化。
为了既发挥地方政府在经济发展与制度转轨中的重要作用,又避免地方政府行为可能对经济可持续发展带来的不利影响。中央政府一方面应逐步转变对地方政府的考核机制,将更多的可持续发展指标纳入进来,另一方面也要着力推进市场化取向的改革,将更多的经济资源配置权交由市场配置。从最近的政策措施看,始于2003年的国有商业银行体制改革已经取得了不少的成效。通过改制上市,国有商业银行的治理结构得到了改善,“抗压”能力明显增强。
(三)坚持用法治原则去解决政府间责任划分的不确定性问题和腐败问题。
成熟市场经济国家的财政分权都十分强调财政分权的法制化原则,它要求我国财政职能的界定及政府间事权与财权的划分应该遵守宪法和法律的规范,政府间的财政关系一经法律确定,便具有了法律的严肃性和内在的稳定性,上级政府无权随意做出变更,即使需要变更也要走法律的程序,由人民代表大会及其常委会审核通过。必须维护宪法的绝对权威,健全宪法监督制度,将政府的权力置于宪法的严格规范和监督之下;其次,必须依法行政、依法理财,要把各级公共事务的治理纳入国家的法律、法规的框架之内;三是要求政府行政机关要严格依法行政,做到不“越位”、不“缺位”、不“错位”。
(四)必须有一个强有力的中央权力去监控和评价财政分权。
财政分权化进程要求中央政府能做好用统一的会计核算体系、审计准则等来决定什么时候放松支出管制,如何去调整转移支付公式,以及如何适当地限制地方借款。可能在一些地区,还需要中央政府给予地方政府技术上的帮助,尤其是一些小的地方政府需要在会计核算、国库管理、税收管理、资料处理、项目评估等方面。
(五)作为一项制度设计必须继续实行单一制原则。
因为我国实行几十年的高度集权的单一制,在财政体制的各个方面都已形成了固定的运行机制,贸然实行高度分权的联邦制是不可行的。我国地区之间、城乡之间已有巨大差距,这一问题只有通过调整全国收入再分配,给予弱势群体、落后地区更多的政策倾斜,引导社会资源向这一领域投资才能解决,中央在这些方面具有比较优势。
参考文献:
[1]石淑华:《试论我国财政分权改革的“非协调性”与地方性行政垄断的形成》, 《福建论坛•人文社会科学版》 2007年第9期
[2]中国统计年鉴[M].中国统计出版社, 2007.
[3]伊•鲍尔:《中国的财政政策———税制与中央及地方的财政关系》,中国税务出版社2002年版,第156页。
[4]贾康、白景明:《中国地方财政体制安排的基本思路》,《财政研究》2003年第8期。
[5]李炜光:《公共财政的宪政思》,载《战略与管理》2002年第3期。
[6]财政部财政科学研究所:《中国财政管理体制改革10年回顾》,载《经济研究参考》2004年第2期。
[7]伍玉功:《司法独立与地方保护》,载《湖南公安高等专科学校学报》,2004年第2期。
(作者通讯地址:山东财政学院山东 济南 250014 )
关键词:财政分权; 问题;对策
所谓的财政分权是指中央政府给予地方政府一定的税收权力和支出责任范围,并允许其自主决定预算支出规模与结构,使处于基层的地方政府能自由选择其所需要的政策类型,并积极参与社会管理,其结果便是使地方政府能够提供更多更好的服务。
一、财政分权理论回顾
自从上个世纪以来,财政分权已经成为世界各国十分普遍的现象。发达国家大部分都实行财政分权。伴随着财政分权实践的发展,财政分权理论以Tiebout1956年的经典文章《地方公共支出的纯理论》为起点,开始逐步兴起。一般来说,财政分权理论的发展可分为两个阶段。第一阶段,财政分权理论以Hayek、Tiebout、Musgrave、Oates、Stiglerd等为代表。第二阶段的财政分权理论以Montinola、钱颖一、温格斯特(Weingast)和罗兰(Roland)、Qian和Weingast、Tommast和Weinschelbaum为代表。这一阶段的财政分权理论承认分权对政府本身有激励机制,但它假定政府并不是普济众生式的救世主,政府官员也有物质利益,官员有可能从政治决策中寻租。一个有效的政府结构应该实现官员和地方居民福利之间的激励相容。
关于我国分权的理论探讨大致可以追溯到上世纪90年代,其间产生了很多有价值的讨论。美国加州大学的钱颖一教授最早从中央地方关系的角度出发,系统地分析并验证了分权在中国所产生的影响。他在陆续发表的一系列文章中指出,在中国的分权改革实践中,政治分权因素与经济分权因素同样重要,中央政府下放权力后,地方政府开始拥有发展地方经济的可信承诺下的激励,进而更加倾向于对市场伸出“保护之手”而非“攫取之手”,中国由此形成了一个“维护和创造市场的联邦制(market preservingand creating federalism)”。
在这之后,许多经济学者开始采用各种方法验证中国财政分权改革对经济增长的作用问题,其间出现了许多不同的结论。其中比较突出的有:M a(1997)通过实证分析验证了财政分权与中国经济发展的正相关性;但Z o u和Z h an g(1998)却得出了相反的结论,他们提出,由于财政分权后造成中央政府在具有公共外部性的基础设施上投资减少,从而导致了经济增长缺少公共投资的支持。林毅夫和刘志强则认为以上两个分析“要么是使用的分权指标有可争议之处,要么是没有把同时期其它的改革措施也给考虑进去”,因此不能反映实际情况。他们采用边际分成率作为指标验证了财政分权对提高中国经济增长率具有确实有效的作用。
相较于以上研究,胡书东及严冀、陆铭和陈钊则更多地从财政支出的内部结构出发对财政分权与经济增长的关系加以检验。前者的分析结果表明财政支出内部的经济建设支出的分权程度与国民经济绩效呈显著的正相关关系,而一般的财政分权程度的扩大并不一定就能够促进国民经济的增长。后者则强调压缩预算外支出的比重有利于推动经济增长。
在最近此方面的一些相关研究中,张晏和龚六堂在对1986-2002年扩展样本进行研究时发现,分税制改革之后我国财政分权对经济增长的影响显著为正,财政分权效应存在跨时差异和地区差异。周文兴和章铮则提出并验证了财政分权速度和程度对于经济增长是具有决定性的影响的假说,并指出,虽然不应排除中短期财政分权对经济增长产生负面影响的可能,但从长期来看财政分权对经济增长具有正面影响。
二、我国在实施财政分权过程中存在的问题
(一)上下级政府之间的财权改革与事权的不协调,出现了收入“双集中”现象。
财权与事权对等的财政分权体系是合理激励和制约各级政府行为的制度基础,无论是财权缺失还是事权缺失都不利于政府职能的正常行使。实施分税制以来,出现了收入的“双集中”现象:即财力向中央政府集中(见表1)和省市一级政府集中,而省级以下政府财政支出比重增加。虽然基层财政困难不能简单归咎于上级政府对财力的集中,但确实与之有直接的关系。在基层财权萎缩的同时事权没有减少,工业化、城镇化和社会各项事业的发展所需要的大量物质条件和社会条件都要由省以下地方政府来提供,特别是县、乡两级政府承担很多具体的政治、经济和社会责任,使地方政府在财政支出中的比重趋于上升。在中央政府财力保持不变的条件下,地方政府为缓解财政压力,必然运用各种手段干预地方经济以增加财政收入,行政垄断随之出现。
(二)财政分权和经济分权相脱离
经济性分权是政府与市场之间的分权,它对于中央和地方间的财政分权具有很强的影响。我国于1994年推出的分税制改革是在不彻底的经济性分权基础上进行的。在经济性分权不到位的情况下,为了实现财政收入比率提升的目标,中央政府职能采取大幅上收税权,并由中央税务机构征收大部分税收的措施。但从中央政府对税收返还政策的设计中,还能够看出来,中央政府还希望进一步发挥地方政府在经济发展中的重要作用。然而,在当前经济分权不彻底,地方政府还实际掌握着许多重要经济资源控制权的情况下,这些激励制度对经济增长方式产生了不利的影响。地方政府为了在短期内获得更多的财政收入,根据中央政府制定的税收返还政策,将很多中央政府希望通过重税予以限制的产业,作为了重点发展产业。
(三) 关于财政分权与政府腐败的关系问题
由于财政分权,地方政府官员手中不仅握有较大的资源分配权,而且拥有更多的与居民直接接触的机会,加之他们升迁的机会少,收入相对较低,因而使地方政府更容易受到寻租行为的冲击,更容易发生腐败行为。如果财政监督一旦放松,财政分权就会诱发地方政府腐败行为的普遍增加。
(四)对于财政分权缺少一套有力的监控和评价系统,关于财政分权的法律法规不够完善。
三、财政分权的原则和对策
(一)按照事权、财权与财力的灵活匹配原则,进一步合理划分中央政府和地方政府之间的职能,为打破地方性行政垄断奠定职能基础
经过多年改革,中央政府和地方政府各自的职能划分基本上是清晰的,只不过在运行中出现了明显的职责“倒置”现象。如有些应由中央政府承担的事务,如义务教育,在现行体制内主要由地方政府承担;有些本该由地方政府承担的事务,如本级行政单位的调资等,却由中央政府承担;一些有收益、能审批的事务中央和地方都愿意管理,而需要花钱和难以管理的事务都不愿意承担;收钱的不管事,管事的没有钱,等等。要彻底解决职能“倒置”问题,还是要划分清楚中央政府和地方政府的职能和职责,分清楚哪些事务由哪级政府独立承担,哪些事务由哪几级政府共同承担。总的原则是,属于全国性和跨省(自治区、直辖市)的公共事务,应由中央政府决策、承担和管理,以保证国家法制统一、政令统一和市场统一;属于面向本行政区域的地方性事务,应由地方政府在中央统一政策许可范围内自行决策和承担,划归地方政府管理,以提高工作效率、降低管理成本、增强行政活力。对一些中央政府和地方政府交叉管理的事务,也需要划分清楚,避免无人管事的情况发生。各级政府间事权界定要与我国政府和行政管理体制改革方案相配套,并以法律的形式加以规范。
(二)财政分权与经济分权改革应同时进行、共同深化。
为了既发挥地方政府在经济发展与制度转轨中的重要作用,又避免地方政府行为可能对经济可持续发展带来的不利影响。中央政府一方面应逐步转变对地方政府的考核机制,将更多的可持续发展指标纳入进来,另一方面也要着力推进市场化取向的改革,将更多的经济资源配置权交由市场配置。从最近的政策措施看,始于2003年的国有商业银行体制改革已经取得了不少的成效。通过改制上市,国有商业银行的治理结构得到了改善,“抗压”能力明显增强。
(三)坚持用法治原则去解决政府间责任划分的不确定性问题和腐败问题。
成熟市场经济国家的财政分权都十分强调财政分权的法制化原则,它要求我国财政职能的界定及政府间事权与财权的划分应该遵守宪法和法律的规范,政府间的财政关系一经法律确定,便具有了法律的严肃性和内在的稳定性,上级政府无权随意做出变更,即使需要变更也要走法律的程序,由人民代表大会及其常委会审核通过。必须维护宪法的绝对权威,健全宪法监督制度,将政府的权力置于宪法的严格规范和监督之下;其次,必须依法行政、依法理财,要把各级公共事务的治理纳入国家的法律、法规的框架之内;三是要求政府行政机关要严格依法行政,做到不“越位”、不“缺位”、不“错位”。
(四)必须有一个强有力的中央权力去监控和评价财政分权。
财政分权化进程要求中央政府能做好用统一的会计核算体系、审计准则等来决定什么时候放松支出管制,如何去调整转移支付公式,以及如何适当地限制地方借款。可能在一些地区,还需要中央政府给予地方政府技术上的帮助,尤其是一些小的地方政府需要在会计核算、国库管理、税收管理、资料处理、项目评估等方面。
(五)作为一项制度设计必须继续实行单一制原则。
因为我国实行几十年的高度集权的单一制,在财政体制的各个方面都已形成了固定的运行机制,贸然实行高度分权的联邦制是不可行的。我国地区之间、城乡之间已有巨大差距,这一问题只有通过调整全国收入再分配,给予弱势群体、落后地区更多的政策倾斜,引导社会资源向这一领域投资才能解决,中央在这些方面具有比较优势。
参考文献:
[1]石淑华:《试论我国财政分权改革的“非协调性”与地方性行政垄断的形成》, 《福建论坛•人文社会科学版》 2007年第9期
[2]中国统计年鉴[M].中国统计出版社, 2007.
[3]伊•鲍尔:《中国的财政政策———税制与中央及地方的财政关系》,中国税务出版社2002年版,第156页。
[4]贾康、白景明:《中国地方财政体制安排的基本思路》,《财政研究》2003年第8期。
[5]李炜光:《公共财政的宪政思》,载《战略与管理》2002年第3期。
[6]财政部财政科学研究所:《中国财政管理体制改革10年回顾》,载《经济研究参考》2004年第2期。
[7]伍玉功:《司法独立与地方保护》,载《湖南公安高等专科学校学报》,2004年第2期。
(作者通讯地址:山东财政学院山东 济南 250014 )