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摘 要：在当前供给侧结构改革大背景下，长期照护保险制度被认为是能够解决养老问题的有效路径之一，长期照护保险制度首当其冲要明确的是保险对象，即覆盖群体问题，本文通过对德国、荷兰的长期照护保险制度进行研究，重点分析其保险对象，并对我国目前的试点地区在适用主体方面进行对比归纳，以期对我国长期护理保险对象和覆盖群体研究提供决策参考。
关键词：供给侧;长期护理保险;保险对象
随着我国人口老龄化的加剧，老年人长期照护服务也势必会在“需求侧”和“供给侧”双向均呈现出递进式膨胀。2019年3月5日国务院总理李克强在政府工作报告中明确提出，要扩大长期护理保险制度试点，让老年人拥有幸福的晚年，后来人就有可期的未来。早在2016年6月，人力资源和社会保障部下发《关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》，明确青岛等15个城市作为试点，山东和吉林作为重点联系省份，正式开启了我国长期护理保险制度建设的征程。可见在当前供给侧视域下实现“老有所养”成为我国目前面临的一大难题，而首次写进政府工作报告的“长期护理保险”制度已被认可为解决养老问题的有效制度之一。他山之石可以攻玉，荷兰与德国是全世界最早实施长期照护保险的国家，这些国家的发展经验，将有助于我国规划长期护理保险制度。
一、德国长期照护保险的保险对象
德国在在被保险人的定义上，经历了一个由选择性到普适性的过程。以往以劳工及其家属为主体，通过自愿纳保和私人疾病保险相结合的方式，将签署保险对象都纳入而扩大为全民保险，修正在此之前以职业作为保障的标准和划分对象，从而向全民纳保的普及主义方向发展。如今德国长期照护保险强调以全体人民为保险对象，属于强制性的全民保险（Volksversicherung）。基于“长期照护保险附随于疾病保险”原则，也基于“长期照护保险为国民保险”之概念，保险对象因法定照护保险与私人长期照护保险而有所区别。由于制度设计时坚持了其附属于健康保险的原则，因此产生许多制度运作的相关法律规范与健康保险相同的现象。法定健康保险的被保险人，同时也是长期照护保险的被保险人;反过来，私人健康保险的被保险人人，根据法律规定则有义务同时缔结长期照护保险契约。
长照保险实施后，被照护需求程度分为三等级：等级一（PflegestufeI），为显著之照护需求者;等级二（PflegestufeII），为严重之照护需求者;和等级三（PflegestufeIII），为最严重之照护需求者。针对老龄化日趋加深的严峻形势，德国于2008年开始法定照护保险制度改革，所有政党纷纷提出意见，尤其对于失智症患者的照護及照护需求性的意见，政党间各有看法。由于现行照护需求性定义过于狭隘，社会民主党对现行照护需求性概念提出改革意见，并且建议实施新的需求评估模式，建议未来实施依据“移动、认知与联系能力、行为与心理问题情境、自我照顾、疾病治疗条件要求与负担处理、日常生活安排与社会接触”六个模型，来评估照护需求者的照护等级，并且照护等级应由目前三等级改为“微小、显著、严重、最严重、特别需要状况”五种不同需要度。
继各党团提出修正建议，2008年5月30日德国联邦议院（Bundestag）通过照护保险结构持续发展法（Pflege-Weiterentwicklungsgesetz），该法于当年7月1日生效。照护持续发展法具体且明显的修改了照护需求性的界定内容，主管机构于是一次修改并且提出新的照护需求性定义，此举间接扩大了长期照护被照护对象。目前德国对长期照护保险对象划分为五级，除前述三级外，对于每天至少6小时，夜间照护（晚上10点至次日上午6点）至少3次之照护者，且严重情形高于等级三，则为特别严重个案;反之，照护需求未达到等级一，却又有显著一般照护需求者，则被照护等级为零。
综上，德国社会照护保险法将保险对象区分成多种类别，德国照护保险法有关保险对象的规定，是以职业类别、有无受雇关系等而决定保险资格及保险费用负担多寡。其有关保险对象的规定极为复杂，被保险人的资格规定也非常多元。
二、荷兰长期照护保险的保险对象
在长期照护保险的领域上，荷兰可算是制度的先驱者，荷兰的特殊疾病成本法（Algemene Wet Bijzondere Ziektekoseten，以下简称AWBZ）不仅提供长期照护保险，并且同时提供重大疾病医疗照护。相比德国，荷兰长期照护保险对象则相对简单，主要规定内容为：
1、是否具有荷兰公民身份不是享受长期照护的标准，只要是在荷兰居住者（ingezetenen），或是在荷兰合法工作的外国人，都可享有使用特殊疾病成本法的保险保障，皆可申请成为特殊疾病成本法的被保险人，可依法使用长期照护服务。（AWBZ法第5条及第5条1项a、AWBZ法第5条及第5条4项）
2、荷兰政府可通过一般行政措施命令，即政府有权力扩大或限制第一项所规定的被保险人的范围。（AWBZ法第5条及第5条3项）
3、凡根据国际条约或国际公法规定，具有特殊疾病成本法被保险人资格者，亦可成为特殊疾病成本法的当然被保险人。（AWBZ法第5b条a项）
另外，根据荷兰1999年的国民健康保险方案纳保规范（Decree regulating Admission to the National Insurance Schemes），举凡住在其他国家，但具有荷兰公务员身份的个人及其家属，皆可申请办理成为AWBZ的被保险人。可见，与德国照护保险比较，荷兰AWBZ法对于照护使用者的资格限制来看，其资格规定极为宽松。
三、我国目前试点地区在长期护理保险覆盖群体中的分歧
目前我国老年人长期照护相关立法比较匮乏，立法层次不高，多以政府的指导性、规范性文件为主，缺少权威性和统一性适用的法律法规，相关的政策依附于养老、医疗、保险等文件中。由此造成实践中的长期照护保险的保险对象、被保险人、投保人等保险主体没有明确的界定，甚至缺乏具体的操作细则，因而出现各试点界定范围不一致，规范混乱的情形。 从我国目前实施长期护理保险的试点地区来看，长期照护保险的被保险人主要分三种情况：一是被保险人包括城镇职工医疗保险和城镇居民医疗保险的参保人员;二是仅将城镇职工基本医疗保险参保人员作为被保险人;三是将城镇职工医保和城乡居民基本医疗保险两类参保人员全部纳入被保险对象。大部分试点地区都将“重度失能”群体作为被保险人范畴，部分试点地区在此基础上进一步拓宽了被保险人的范围，如苏州市和南通市将被保险人扩展到中度失能人员;上海市的被保险人包括照护二级至照护六级的失能人员;2017年青岛市将定点照护服务机构接受专业照护的60岁及以上“重度失智”老年人纳入长期照护被保险人范围。
可见，我国目前试点地区从两方面考量长期护理保险的保险对象，一方面是参保情况作为保险标准，此标准易于统筹;一方面是区分失能情况，各地根据本地实际情况而有所不同。
四、德国、荷兰的有益经验对我国的启示
首先，立足我国尚无专门长期护理保险立法的实际出发，我国应坚持以家庭照护为基础，老年人自助互助的原则，依托社会照护，辅之以机构照护，尽快建立以长期照护保险法律法规为保障的长期照护体系。在总结试点工作后，尽快出台相关法律法规，以指导各地实践。
其次，长期照护保险的保险对象归根结底，应当主要考虑年龄和失能程度两个层面，其中失能程度又主要以日常生活活動能力（ Activity of Daily Living，ADL） 和工具性 ADL（（Instrumental ADL，IADL） 失能项目为评估依据。应通过对试点地区的调查问卷、访谈等研究方法对失能老年人的长期照护需求进行有效评估，及时精准的提供老年人需要的服务，实现服务供给与老年人需求的有效对接。同时应尽快在全国范围内实现统一失能等级鉴定和护理服务等级评定标准，以规范不同身体条件下对应不同的照料要求和待遇。老年护理分级标准的合理制定，必须根据根据老年人的实际情况，使老年人得到符合其身体条件的护理服务，一方面确保护理服务的质量，一方面有效配置国家护理资源。
再次，有学者认为，现阶段我国长期护理保险制度应以 65 岁以上失能老人为被保险人，而不宜将全生命周期、各年龄段人口统统纳入保障范围。笔者认为，我国长期护理保险制度的保险对象可以参照德国，从选择性到普适性逐渐过渡。一方面通过借鉴发达国家如德国、荷兰的立法经验，将享受长期照护保险福利的老年人法定年龄逐渐放宽，覆盖对象由中低收入老人或失能者过渡，逐渐扩大至普通民众。另一方面鉴于我国社保资金短缺，政府财政吃紧等实际困难，直接进入全民保险模式条件尚不成熟，可走“社会性保险为主体，商业性保险为补充”的结合性道路。当我国经济发展达到一定水平，长期护理保险在全国较大范围内得到普及，则可进入政府强制性的全民保险阶段。
参考文献：
[1]陈永胜.老年人长期照护问题及应对中的相关特征研究[J].四川理工学院学报（社会科学版），2018，33（04）：19-34.
[2]陈明芳.福利国家的重构：以德国长期照护保险制度的建置与改革为例兼论台湾可得之借镜[J].台大社工学刊，2016（06）：166.
[3]林美色.长期照护保险——德国、荷兰模式析论[M].巨流图书公司，2011：157.
[4]梁亚文，徐明仪.德、荷长期照护保险之比较[J].护理杂志，2010（08）：18.
[5]李强，厉昌习，岳书铭.长期照护保险制度试点方案的比较与思考——基于全国15个试点地区的比较分析[J].山东农业大学学报（社会科学版），2018，20（02）：23-30.
[6]阳旭东.台湾地区长期照护政策：回顾、评价及启示[J].云南民族大学学报（哲学社会科学版），2018，35（05）：144-152.
[7]徐晓君，李强，薛兴利.农村失能老年人长期照护意愿及影响因素分析——基于山东省的问卷调查[J].人口与发展，2018，24（04）：87-96.
[8]徐美玲，李贺平.供需均衡视角下老年人长期照护问题[J].河北大学学报（哲学社会科学版），2018，43（03）：123-129.
[9]孙洁.建立社会化风险分担机制以缓解养老机构风险压力[N].华夏时报，2019-03-18.
[10]成秋娴，冯泽永，冯婧，李仪，张力.中国台湾地区长期照护制度特征分析及启示[J].中国老年学杂志，2018，38（11）：2800-2803.
关键词：供给侧;长期护理保险;保险对象
随着我国人口老龄化的加剧，老年人长期照护服务也势必会在“需求侧”和“供给侧”双向均呈现出递进式膨胀。2019年3月5日国务院总理李克强在政府工作报告中明确提出，要扩大长期护理保险制度试点，让老年人拥有幸福的晚年，后来人就有可期的未来。早在2016年6月，人力资源和社会保障部下发《关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》，明确青岛等15个城市作为试点，山东和吉林作为重点联系省份，正式开启了我国长期护理保险制度建设的征程。可见在当前供给侧视域下实现“老有所养”成为我国目前面临的一大难题，而首次写进政府工作报告的“长期护理保险”制度已被认可为解决养老问题的有效制度之一。他山之石可以攻玉，荷兰与德国是全世界最早实施长期照护保险的国家，这些国家的发展经验，将有助于我国规划长期护理保险制度。
一、德国长期照护保险的保险对象
德国在在被保险人的定义上，经历了一个由选择性到普适性的过程。以往以劳工及其家属为主体，通过自愿纳保和私人疾病保险相结合的方式，将签署保险对象都纳入而扩大为全民保险，修正在此之前以职业作为保障的标准和划分对象，从而向全民纳保的普及主义方向发展。如今德国长期照护保险强调以全体人民为保险对象，属于强制性的全民保险（Volksversicherung）。基于“长期照护保险附随于疾病保险”原则，也基于“长期照护保险为国民保险”之概念，保险对象因法定照护保险与私人长期照护保险而有所区别。由于制度设计时坚持了其附属于健康保险的原则，因此产生许多制度运作的相关法律规范与健康保险相同的现象。法定健康保险的被保险人，同时也是长期照护保险的被保险人;反过来，私人健康保险的被保险人人，根据法律规定则有义务同时缔结长期照护保险契约。
长照保险实施后，被照护需求程度分为三等级：等级一（PflegestufeI），为显著之照护需求者;等级二（PflegestufeII），为严重之照护需求者;和等级三（PflegestufeIII），为最严重之照护需求者。针对老龄化日趋加深的严峻形势，德国于2008年开始法定照护保险制度改革，所有政党纷纷提出意见，尤其对于失智症患者的照護及照护需求性的意见，政党间各有看法。由于现行照护需求性定义过于狭隘，社会民主党对现行照护需求性概念提出改革意见，并且建议实施新的需求评估模式，建议未来实施依据“移动、认知与联系能力、行为与心理问题情境、自我照顾、疾病治疗条件要求与负担处理、日常生活安排与社会接触”六个模型，来评估照护需求者的照护等级，并且照护等级应由目前三等级改为“微小、显著、严重、最严重、特别需要状况”五种不同需要度。
继各党团提出修正建议，2008年5月30日德国联邦议院（Bundestag）通过照护保险结构持续发展法（Pflege-Weiterentwicklungsgesetz），该法于当年7月1日生效。照护持续发展法具体且明显的修改了照护需求性的界定内容，主管机构于是一次修改并且提出新的照护需求性定义，此举间接扩大了长期照护被照护对象。目前德国对长期照护保险对象划分为五级，除前述三级外，对于每天至少6小时，夜间照护（晚上10点至次日上午6点）至少3次之照护者，且严重情形高于等级三，则为特别严重个案;反之，照护需求未达到等级一，却又有显著一般照护需求者，则被照护等级为零。
综上，德国社会照护保险法将保险对象区分成多种类别，德国照护保险法有关保险对象的规定，是以职业类别、有无受雇关系等而决定保险资格及保险费用负担多寡。其有关保险对象的规定极为复杂，被保险人的资格规定也非常多元。
二、荷兰长期照护保险的保险对象
在长期照护保险的领域上，荷兰可算是制度的先驱者，荷兰的特殊疾病成本法（Algemene Wet Bijzondere Ziektekoseten，以下简称AWBZ）不仅提供长期照护保险，并且同时提供重大疾病医疗照护。相比德国，荷兰长期照护保险对象则相对简单，主要规定内容为：
1、是否具有荷兰公民身份不是享受长期照护的标准，只要是在荷兰居住者（ingezetenen），或是在荷兰合法工作的外国人，都可享有使用特殊疾病成本法的保险保障，皆可申请成为特殊疾病成本法的被保险人，可依法使用长期照护服务。（AWBZ法第5条及第5条1项a、AWBZ法第5条及第5条4项）
2、荷兰政府可通过一般行政措施命令，即政府有权力扩大或限制第一项所规定的被保险人的范围。（AWBZ法第5条及第5条3项）
3、凡根据国际条约或国际公法规定，具有特殊疾病成本法被保险人资格者，亦可成为特殊疾病成本法的当然被保险人。（AWBZ法第5b条a项）
另外，根据荷兰1999年的国民健康保险方案纳保规范（Decree regulating Admission to the National Insurance Schemes），举凡住在其他国家，但具有荷兰公务员身份的个人及其家属，皆可申请办理成为AWBZ的被保险人。可见，与德国照护保险比较，荷兰AWBZ法对于照护使用者的资格限制来看，其资格规定极为宽松。
三、我国目前试点地区在长期护理保险覆盖群体中的分歧
目前我国老年人长期照护相关立法比较匮乏，立法层次不高，多以政府的指导性、规范性文件为主，缺少权威性和统一性适用的法律法规，相关的政策依附于养老、医疗、保险等文件中。由此造成实践中的长期照护保险的保险对象、被保险人、投保人等保险主体没有明确的界定，甚至缺乏具体的操作细则，因而出现各试点界定范围不一致，规范混乱的情形。 从我国目前实施长期护理保险的试点地区来看，长期照护保险的被保险人主要分三种情况：一是被保险人包括城镇职工医疗保险和城镇居民医疗保险的参保人员;二是仅将城镇职工基本医疗保险参保人员作为被保险人;三是将城镇职工医保和城乡居民基本医疗保险两类参保人员全部纳入被保险对象。大部分试点地区都将“重度失能”群体作为被保险人范畴，部分试点地区在此基础上进一步拓宽了被保险人的范围，如苏州市和南通市将被保险人扩展到中度失能人员;上海市的被保险人包括照护二级至照护六级的失能人员;2017年青岛市将定点照护服务机构接受专业照护的60岁及以上“重度失智”老年人纳入长期照护被保险人范围。
可见，我国目前试点地区从两方面考量长期护理保险的保险对象，一方面是参保情况作为保险标准，此标准易于统筹;一方面是区分失能情况，各地根据本地实际情况而有所不同。
四、德国、荷兰的有益经验对我国的启示
首先，立足我国尚无专门长期护理保险立法的实际出发，我国应坚持以家庭照护为基础，老年人自助互助的原则，依托社会照护，辅之以机构照护，尽快建立以长期照护保险法律法规为保障的长期照护体系。在总结试点工作后，尽快出台相关法律法规，以指导各地实践。
其次，长期照护保险的保险对象归根结底，应当主要考虑年龄和失能程度两个层面，其中失能程度又主要以日常生活活動能力（ Activity of Daily Living，ADL） 和工具性 ADL（（Instrumental ADL，IADL） 失能项目为评估依据。应通过对试点地区的调查问卷、访谈等研究方法对失能老年人的长期照护需求进行有效评估，及时精准的提供老年人需要的服务，实现服务供给与老年人需求的有效对接。同时应尽快在全国范围内实现统一失能等级鉴定和护理服务等级评定标准，以规范不同身体条件下对应不同的照料要求和待遇。老年护理分级标准的合理制定，必须根据根据老年人的实际情况，使老年人得到符合其身体条件的护理服务，一方面确保护理服务的质量，一方面有效配置国家护理资源。
再次，有学者认为，现阶段我国长期护理保险制度应以 65 岁以上失能老人为被保险人，而不宜将全生命周期、各年龄段人口统统纳入保障范围。笔者认为，我国长期护理保险制度的保险对象可以参照德国，从选择性到普适性逐渐过渡。一方面通过借鉴发达国家如德国、荷兰的立法经验，将享受长期照护保险福利的老年人法定年龄逐渐放宽，覆盖对象由中低收入老人或失能者过渡，逐渐扩大至普通民众。另一方面鉴于我国社保资金短缺，政府财政吃紧等实际困难，直接进入全民保险模式条件尚不成熟，可走“社会性保险为主体，商业性保险为补充”的结合性道路。当我国经济发展达到一定水平，长期护理保险在全国较大范围内得到普及，则可进入政府强制性的全民保险阶段。
参考文献：
[1]陈永胜.老年人长期照护问题及应对中的相关特征研究[J].四川理工学院学报（社会科学版），2018，33（04）：19-34.
[2]陈明芳.福利国家的重构：以德国长期照护保险制度的建置与改革为例兼论台湾可得之借镜[J].台大社工学刊，2016（06）：166.
[3]林美色.长期照护保险——德国、荷兰模式析论[M].巨流图书公司，2011：157.
[4]梁亚文，徐明仪.德、荷长期照护保险之比较[J].护理杂志，2010（08）：18.
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[6]阳旭东.台湾地区长期照护政策：回顾、评价及启示[J].云南民族大学学报（哲学社会科学版），2018，35（05）：144-152.
[7]徐晓君，李强，薛兴利.农村失能老年人长期照护意愿及影响因素分析——基于山东省的问卷调查[J].人口与发展，2018，24（04）：87-96.
[8]徐美玲，李贺平.供需均衡视角下老年人长期照护问题[J].河北大学学报（哲学社会科学版），2018，43（03）：123-129.
[9]孙洁.建立社会化风险分担机制以缓解养老机构风险压力[N].华夏时报，2019-03-18.
[10]成秋娴，冯泽永，冯婧，李仪，张力.中国台湾地区长期照护制度特征分析及启示[J].中国老年学杂志，2018，38（11）：2800-2803.