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近年来,随着国务院一系列支农惠农政策和措施的出台以及各级财政对“三农”投入的大幅增加,涉农贪污贿赂、渎职侵权等职务犯罪呈日益上升趋势,影响了中央政策部署的落实和新农村建设的顺利进行,严重损害了农民利益,已成为诱发集体上访、越级上访、重复上访的一个主要原因。现就枣强县检察院近三年来查办的5案10人涉农职务犯罪的特点、原因进行分析,并提出相应的预防对策。
一、涉农职务犯罪的特点和基本情况
1、被告人基本情况:①犯罪主体:这10名被告人中,2名是乡镇国家机关工作人员,1名为行政执法人员,另外7人是农村村委会工作人员。②文化程度:文化程度大多偏低,其中在这10名被告人中,大学文凭仅有1人,中专2人,初中文化6人,小学文化1人。
2、犯罪涉及罪名及手段。这3件涉农职务犯罪中,10名被告人触犯三个罪名。5名被告人分别触犯贪污罪,3名触犯受贿罪,2名触犯玩忽职守罪。贪污犯罪手段主要是采取虚报冒领手段,虚报征地亩数、虚造人名,领取补偿款及集体公款;受贿犯罪手段主要发生在“村村通”工程建设中,收取工程承包商钱物。玩忽职守罪犯罪发生在农村低保发放过程中,应该履行监管职责而没有履行造成恶劣的社会影响。
3、共同犯罪的窝案居多。所查处的涉农职务犯罪中,共同犯罪占3案7人,占查办总数的70%。从被告人所在地域看,经济较发达乡镇被告人有5人,占总数的50%;随着经济的发展,这些经济发达地区的村庄每年经济收入多,各项开支也多,村干部接触的款物机会也较多,容易诱发数额较大的涉农犯罪。
4、犯罪性质、作案手段单一。在查办的涉农职务犯罪案件贪污案件居多,占3件7人。犯罪人员作案手段单一、雷同。主要采取收入不记帐,打白条支出,虚报冒领等手段直接进行贪污,不像其他领域那样隐蔽、狡猾。归案后一般能如实交待问题,相对于其他领域的职务犯罪案件的作案人员要“单纯”、“老实”。
二、涉农经济型职务犯罪的原因剖析
1、部分农村干部权力观、价值观,法制观淡薄,这是涉农职务犯罪的主观原因。少数干部因工资收入太低,又无其他经济来源,自己又不甘心总过这样清苦日子,总想改善一下生活环境,提高自己的生活水平,便放松对自己的约束,心理失衡,产生邪念。如该县村支书某某,想到自己干一辈子,还欠下集体几千元钱,心理失衡,才想办法与其他几个村干部合谋,虚造工资、补助进行贪污。
2、监督乏力,客观上增大了犯罪的机会。涉农的单位、部门、环节点多面广,几乎涉及各行各业。在农村道路交通建设、农田水利建设等农村基础设施建设过程;在涉及“三农”各项支农惠农资金分配、管理、发放等过程;在农村医疗、基础教育等农村公共服务事业过程;在农村土地开发征用及征地补偿款管理、矿产等资源开发过程;在土地和林权制度改革、社会保障改革等各项农村改革过程,在镇、村政权选举过程,以及涉及抢险、救灾、移民等款物的管理、使用等等过程,无一不可能发生涉农职务犯罪案件。然而,有些涉农职能单位、部门对涉农职务犯罪预防工作的重要性和紧迫性认识不够,对开展涉农职务犯罪预防工作不够主动、不够深入、不够全面,特别是在新形势下如何加强对涉农职能部门的重点环节、重点人员的预防职务犯罪工作,想的办法不多,难于形成预防的整体合力,导致涉农案件多发。同时村民民主理财小组形同虚设,村民无法监督也无从监督。形成“上级监督不到、下级监督不了、村民无法监督”的局面。
3、个别村财务混乱是诱发犯罪的原因之一。社会主义新农村建设是一项宏大的系统工程,涉及众多行业和领域。近年来,中央和地方各级出台的政策措施多,投入的建设资金和支农惠农资金巨大,但相应的财务正规化管理却未能及时跟上,或者有了较完善的财务制度,但执行制度不力。要么财会人员不坚持原则,要么财务检查走过场,流于形式,使一些人有机可乘,假票据入账、审批手续随意、“专用专款”现象还时有发生。尤其村一级,近年来虽然实行了“村帐镇管”,但有关人员对账目审查仅局限于月度、季度或年终象征性对账,评估审计走马观花,不严格审核收据发票的来源与款项的去向,或者发现问题也不及时纠正。导致下级弄虚作假,蒙混过关,造成国家或集体重大经济损失。
4、对村干部监管不力是导致涉农职务犯罪的主要原因。从查处的涉案单位看,无一例外均在监督管理上存在问题。现阶段实行的“一把手”负责、“一把手”抓,极容易使领导干部的权力绝对化、个人化,产生权力的异化和错位。权力的过分集中,加上对政务、财务公开的内容有限,缺乏透明度,群众监督、舆论监督难以落实。这种上级无法监督,平级不敢监督,下级监督不了的不正常现象为涉农职务犯罪提供了条件。尤其基层组织,监管制度不够健全,即使制定了制度,写在纸上、挂在墙上,就是难以落实在具体工作上,形同虚设,监督不够严肃,运作不够规范。于是一些人便容易钻空子,为了以权谋私,往往对一些重大事项规避集体领导的决策和民主管理监督手段,实行独断专权,搞暗箱操作。比如相关部门对诸如征地、移民等款项的监管不力,或上下沆瀣一气,导致弄虚作假虚报征地面积或者移民户骗取上级拨款,从中贪污。
三、预防涉农职务犯罪的建议对策
检察机关作为国家的法律监督机关,肩负着惩治和预防职务犯罪的重要职责,在深入查办贪污贿赂、渎职侵权等涉农职务犯罪的同时,还应充分发挥检察职能,积极开展具有前瞻性的涉农职务犯罪预防工作,努力从源头上遏制和减少涉农职务犯罪的发生。
1、进一步加强涉农思想政治教育和法制廉政教育。检察机关应深入有关涉农单位及镇、村,采取举办预防职务犯罪法制教育讲座、进行业务培训、开展座谈研讨和法律咨询、进行预防职务犯罪知识竞赛、文艺会演与下乡走访农民群众相结合、橱窗、板报、专栏、广播电视和电子网络平台相结合、展示反腐败斗争成果和以案说法警示教育活动相结合等灵活多样的形式进行涉农法制宣传和反腐败斗争宣传,一方面使广大基层干部知法、懂法、守法,严格按法律和政策办事,另一方面提高农民群众的法律意识、监督意识、反腐意识和防范、识别、揭露涉农职务犯罪的能力,引导其依法正确行使和维护自身的合法权益。
2、进一步加强对涉农干部的管理、教育和监督。要加大对农业管理行政部门、乡镇党政分管“三农”工作的领导干部直至“村官”等涉农干部的培训力度,并对涉农干部进行定期审计和离任审计。要探索建立农民群众评议涉农干部制度,定期对各级涉农部门和干部进行群众评议,实行群众监督。同时,搞好管理涉农资金的会计、出纳等人员的业务培训,并积极探索对涉农会计、出纳等人员实行交叉任职。
3、健全规范农村财务管理制度。严格执行收支两条线,推行村务开支统一由镇财政管理。村级取消会计,设专职报帐员,负责办理收支结算和报帐手续。同时健全村级财务监督,村级财务支出票据在核销时必须经村支书、主任、经办人、村民理财小组组长四方会签,否则镇经管站会计不予报销,形成镇、村两级双重监督与管理的新型财务监管格局,认真执行村级“零招待”制度。建立农村财务电算化管理机制。通过现代化的计算机网络技术和农村财务管理专用软件,实现村镇联网。
4、建立健全涉农资金监管体系。涉农资金要实行专账管理,其拨付、使用要严格按照制度和程序办事。有关部门应加强对涉农资金的监管,理顺各种涉农资金管理体制,建立健全涉农资金监管体系,确保专项资金及时拨付,按规定使用和发放,有效防止中间环节截留、贪污、挪用。切实加强审计监督,及早发现和纠正其中存在的问题。要强化镇与村、村与村的相互监督机制,并落实“政务公开”、“村务公开”、“财务公开”制度,增强财务管理的透明度。检察机关要以适当的方式,对涉农资金的管理和发放进行全程监督,将职务犯罪预防工作贯彻始终,确保党和政府的支农、惠农政策落到实处。
5、建立健全工程建设听证制度。工程建设历来是职务犯罪的重灾区。检察机关应协助乡镇成立农村基础建设招投标工作领导小组,完善涉农工程项目招投标制度,把涉农工程项目的监管贯穿于工程的全过程。要对涉农工程建设可能中诱发职务犯罪的薄弱环节和问题加强调查研究,提出对策措施,力争最大限度防止和减少职务犯罪发生。要注重发挥行贿犯罪档案查询工作的廉政准入和预警防范作用,对涉农职务犯罪案件中涉及到的行贿单位(个人)限定招投标资格,从源头上遏制和减少涉农职务犯罪的发生。同时,应引入涉农工程建设听证制度,即对达到一定标的的项目由村民代表、评标专家、开标单位等听证会代表进行无记名测评,并当场公布评标结果,让村民真正行使自己的知情权、参与权、决策权和监督权。逐步实现镇村工程建设监督的专业化,工程管理的规范化,确保工程优质、干部优秀、群众满意。
6、建立涉农职务犯罪预防工作网络。确立以检察院和党委、政府有关部门为总平台( 牵头) 、以镇、村纪检监察人员为网络点成员的涉农职务犯罪预防工作网络,形成党委统一领导、上下联动、左右互动、齐抓共管的大预防格局和信息畅通的预防工作合力。要建立涉农职务犯罪预防联络点,聘请镇、村两级预防涉农职务犯罪联络员,大胆探索预防联络员的“情报”功能,及时发现基层问题的苗头,消除隐患。应通过开通预防职务犯罪咨询热线电话、开展预防咨询、预防调查、专项预防和提供法律服务等多种方式,加强对农村经济活动的监督。要充分发挥村民代表、镇纪检部门及检察机关三重监督、三道防线的作用。
7、充分发挥检察建议的作用。检察机关在查处涉农职务犯罪案件的同时,应充分发挥检察建议的作用,要认真分析研究涉农职务犯罪的规律特点、发案原因和防治对策,不断研究涉农职务犯罪的新动向,新特点,深入查找涉农领域在权力运行机制方面存在的问题和产生的原因,抓住权力易被滥用,腐败现象易发、多发的薄弱环节和关键部位,以群众关心的“热点”、“焦点”,作为预防职务犯罪工作的重点,积极从机制和体制上寻求规律,研究对策。根据办案中发现的犯罪规律和漏洞及时向党委、政府及有关部门、发案单位提出有针对性和可操作性的预防检察建议,以亡羊补牢。要做到一案一建议,同时注重落实,努力达到“查办一案、教育一片、治理一方”的效果,推动建立完善防治腐败的长效机制。
一、涉农职务犯罪的特点和基本情况
1、被告人基本情况:①犯罪主体:这10名被告人中,2名是乡镇国家机关工作人员,1名为行政执法人员,另外7人是农村村委会工作人员。②文化程度:文化程度大多偏低,其中在这10名被告人中,大学文凭仅有1人,中专2人,初中文化6人,小学文化1人。
2、犯罪涉及罪名及手段。这3件涉农职务犯罪中,10名被告人触犯三个罪名。5名被告人分别触犯贪污罪,3名触犯受贿罪,2名触犯玩忽职守罪。贪污犯罪手段主要是采取虚报冒领手段,虚报征地亩数、虚造人名,领取补偿款及集体公款;受贿犯罪手段主要发生在“村村通”工程建设中,收取工程承包商钱物。玩忽职守罪犯罪发生在农村低保发放过程中,应该履行监管职责而没有履行造成恶劣的社会影响。
3、共同犯罪的窝案居多。所查处的涉农职务犯罪中,共同犯罪占3案7人,占查办总数的70%。从被告人所在地域看,经济较发达乡镇被告人有5人,占总数的50%;随着经济的发展,这些经济发达地区的村庄每年经济收入多,各项开支也多,村干部接触的款物机会也较多,容易诱发数额较大的涉农犯罪。
4、犯罪性质、作案手段单一。在查办的涉农职务犯罪案件贪污案件居多,占3件7人。犯罪人员作案手段单一、雷同。主要采取收入不记帐,打白条支出,虚报冒领等手段直接进行贪污,不像其他领域那样隐蔽、狡猾。归案后一般能如实交待问题,相对于其他领域的职务犯罪案件的作案人员要“单纯”、“老实”。
二、涉农经济型职务犯罪的原因剖析
1、部分农村干部权力观、价值观,法制观淡薄,这是涉农职务犯罪的主观原因。少数干部因工资收入太低,又无其他经济来源,自己又不甘心总过这样清苦日子,总想改善一下生活环境,提高自己的生活水平,便放松对自己的约束,心理失衡,产生邪念。如该县村支书某某,想到自己干一辈子,还欠下集体几千元钱,心理失衡,才想办法与其他几个村干部合谋,虚造工资、补助进行贪污。
2、监督乏力,客观上增大了犯罪的机会。涉农的单位、部门、环节点多面广,几乎涉及各行各业。在农村道路交通建设、农田水利建设等农村基础设施建设过程;在涉及“三农”各项支农惠农资金分配、管理、发放等过程;在农村医疗、基础教育等农村公共服务事业过程;在农村土地开发征用及征地补偿款管理、矿产等资源开发过程;在土地和林权制度改革、社会保障改革等各项农村改革过程,在镇、村政权选举过程,以及涉及抢险、救灾、移民等款物的管理、使用等等过程,无一不可能发生涉农职务犯罪案件。然而,有些涉农职能单位、部门对涉农职务犯罪预防工作的重要性和紧迫性认识不够,对开展涉农职务犯罪预防工作不够主动、不够深入、不够全面,特别是在新形势下如何加强对涉农职能部门的重点环节、重点人员的预防职务犯罪工作,想的办法不多,难于形成预防的整体合力,导致涉农案件多发。同时村民民主理财小组形同虚设,村民无法监督也无从监督。形成“上级监督不到、下级监督不了、村民无法监督”的局面。
3、个别村财务混乱是诱发犯罪的原因之一。社会主义新农村建设是一项宏大的系统工程,涉及众多行业和领域。近年来,中央和地方各级出台的政策措施多,投入的建设资金和支农惠农资金巨大,但相应的财务正规化管理却未能及时跟上,或者有了较完善的财务制度,但执行制度不力。要么财会人员不坚持原则,要么财务检查走过场,流于形式,使一些人有机可乘,假票据入账、审批手续随意、“专用专款”现象还时有发生。尤其村一级,近年来虽然实行了“村帐镇管”,但有关人员对账目审查仅局限于月度、季度或年终象征性对账,评估审计走马观花,不严格审核收据发票的来源与款项的去向,或者发现问题也不及时纠正。导致下级弄虚作假,蒙混过关,造成国家或集体重大经济损失。
4、对村干部监管不力是导致涉农职务犯罪的主要原因。从查处的涉案单位看,无一例外均在监督管理上存在问题。现阶段实行的“一把手”负责、“一把手”抓,极容易使领导干部的权力绝对化、个人化,产生权力的异化和错位。权力的过分集中,加上对政务、财务公开的内容有限,缺乏透明度,群众监督、舆论监督难以落实。这种上级无法监督,平级不敢监督,下级监督不了的不正常现象为涉农职务犯罪提供了条件。尤其基层组织,监管制度不够健全,即使制定了制度,写在纸上、挂在墙上,就是难以落实在具体工作上,形同虚设,监督不够严肃,运作不够规范。于是一些人便容易钻空子,为了以权谋私,往往对一些重大事项规避集体领导的决策和民主管理监督手段,实行独断专权,搞暗箱操作。比如相关部门对诸如征地、移民等款项的监管不力,或上下沆瀣一气,导致弄虚作假虚报征地面积或者移民户骗取上级拨款,从中贪污。
三、预防涉农职务犯罪的建议对策
检察机关作为国家的法律监督机关,肩负着惩治和预防职务犯罪的重要职责,在深入查办贪污贿赂、渎职侵权等涉农职务犯罪的同时,还应充分发挥检察职能,积极开展具有前瞻性的涉农职务犯罪预防工作,努力从源头上遏制和减少涉农职务犯罪的发生。
1、进一步加强涉农思想政治教育和法制廉政教育。检察机关应深入有关涉农单位及镇、村,采取举办预防职务犯罪法制教育讲座、进行业务培训、开展座谈研讨和法律咨询、进行预防职务犯罪知识竞赛、文艺会演与下乡走访农民群众相结合、橱窗、板报、专栏、广播电视和电子网络平台相结合、展示反腐败斗争成果和以案说法警示教育活动相结合等灵活多样的形式进行涉农法制宣传和反腐败斗争宣传,一方面使广大基层干部知法、懂法、守法,严格按法律和政策办事,另一方面提高农民群众的法律意识、监督意识、反腐意识和防范、识别、揭露涉农职务犯罪的能力,引导其依法正确行使和维护自身的合法权益。
2、进一步加强对涉农干部的管理、教育和监督。要加大对农业管理行政部门、乡镇党政分管“三农”工作的领导干部直至“村官”等涉农干部的培训力度,并对涉农干部进行定期审计和离任审计。要探索建立农民群众评议涉农干部制度,定期对各级涉农部门和干部进行群众评议,实行群众监督。同时,搞好管理涉农资金的会计、出纳等人员的业务培训,并积极探索对涉农会计、出纳等人员实行交叉任职。
3、健全规范农村财务管理制度。严格执行收支两条线,推行村务开支统一由镇财政管理。村级取消会计,设专职报帐员,负责办理收支结算和报帐手续。同时健全村级财务监督,村级财务支出票据在核销时必须经村支书、主任、经办人、村民理财小组组长四方会签,否则镇经管站会计不予报销,形成镇、村两级双重监督与管理的新型财务监管格局,认真执行村级“零招待”制度。建立农村财务电算化管理机制。通过现代化的计算机网络技术和农村财务管理专用软件,实现村镇联网。
4、建立健全涉农资金监管体系。涉农资金要实行专账管理,其拨付、使用要严格按照制度和程序办事。有关部门应加强对涉农资金的监管,理顺各种涉农资金管理体制,建立健全涉农资金监管体系,确保专项资金及时拨付,按规定使用和发放,有效防止中间环节截留、贪污、挪用。切实加强审计监督,及早发现和纠正其中存在的问题。要强化镇与村、村与村的相互监督机制,并落实“政务公开”、“村务公开”、“财务公开”制度,增强财务管理的透明度。检察机关要以适当的方式,对涉农资金的管理和发放进行全程监督,将职务犯罪预防工作贯彻始终,确保党和政府的支农、惠农政策落到实处。
5、建立健全工程建设听证制度。工程建设历来是职务犯罪的重灾区。检察机关应协助乡镇成立农村基础建设招投标工作领导小组,完善涉农工程项目招投标制度,把涉农工程项目的监管贯穿于工程的全过程。要对涉农工程建设可能中诱发职务犯罪的薄弱环节和问题加强调查研究,提出对策措施,力争最大限度防止和减少职务犯罪发生。要注重发挥行贿犯罪档案查询工作的廉政准入和预警防范作用,对涉农职务犯罪案件中涉及到的行贿单位(个人)限定招投标资格,从源头上遏制和减少涉农职务犯罪的发生。同时,应引入涉农工程建设听证制度,即对达到一定标的的项目由村民代表、评标专家、开标单位等听证会代表进行无记名测评,并当场公布评标结果,让村民真正行使自己的知情权、参与权、决策权和监督权。逐步实现镇村工程建设监督的专业化,工程管理的规范化,确保工程优质、干部优秀、群众满意。
6、建立涉农职务犯罪预防工作网络。确立以检察院和党委、政府有关部门为总平台( 牵头) 、以镇、村纪检监察人员为网络点成员的涉农职务犯罪预防工作网络,形成党委统一领导、上下联动、左右互动、齐抓共管的大预防格局和信息畅通的预防工作合力。要建立涉农职务犯罪预防联络点,聘请镇、村两级预防涉农职务犯罪联络员,大胆探索预防联络员的“情报”功能,及时发现基层问题的苗头,消除隐患。应通过开通预防职务犯罪咨询热线电话、开展预防咨询、预防调查、专项预防和提供法律服务等多种方式,加强对农村经济活动的监督。要充分发挥村民代表、镇纪检部门及检察机关三重监督、三道防线的作用。
7、充分发挥检察建议的作用。检察机关在查处涉农职务犯罪案件的同时,应充分发挥检察建议的作用,要认真分析研究涉农职务犯罪的规律特点、发案原因和防治对策,不断研究涉农职务犯罪的新动向,新特点,深入查找涉农领域在权力运行机制方面存在的问题和产生的原因,抓住权力易被滥用,腐败现象易发、多发的薄弱环节和关键部位,以群众关心的“热点”、“焦点”,作为预防职务犯罪工作的重点,积极从机制和体制上寻求规律,研究对策。根据办案中发现的犯罪规律和漏洞及时向党委、政府及有关部门、发案单位提出有针对性和可操作性的预防检察建议,以亡羊补牢。要做到一案一建议,同时注重落实,努力达到“查办一案、教育一片、治理一方”的效果,推动建立完善防治腐败的长效机制。