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摘 要：党的十八大以来，随着服务型政府建设的持续推进，学术界关于服务型政府的讨论与研究出现了一些新特点，以2013—2019年人大复印报刊资料《公共行政》转载的关涉服务型政府的文献为例，通过对其关键词词频等进行统计分析，发现服务型政府研究的热点主要聚焦于治理理论的引入、公共价值的维护创造、行政改革的优化、网络技术应用等方面。结合当前全球化、后工业化、信息化、网络化的时代背景，以及我国国家治理体系和治理能力现代化的推进，可以预见未来有关服务型政府的研究将更多地关注理论空间的扩展和本土化实践机制的完善，尤其是如何通过制度层面的显性改革与伦理精神的隐性重塑共同维护公共价值，有效防治政府腐败，提升政府公信力，将服务型政府的建设落到实处，将是备受关注的重要问题。
关键词：服务型政府;治理;公共价值;行政改革;廉政;后新公共管理
中图分类号：D630.9 文献标志码：A 文章编号：1674-9170（2019）06-0064-13
21世纪初，随着全球化与现代化进程的加速以及WTO的加入，我国政府职能改革开始向纵深推进，“服务型政府”作为一种新的理论和政府治理模式被学术界提出并相继成为地方政府行政改革的重要实践目标。从理论蕴含的历史逻辑来看，服务型政府的提出是建立在“农业社会—工业社会—后工业社会”这一演进背景的基础之上的，相比于农业社会中代表统治阶级利益的统治型政府和工业社会中构建官僚制组织结构以追求效率的管理型政府而言，在后工业社会，以提高公共服务质量为核心旨归的服务型政府成为构建良好政治生态的最优选择。正如学者楚迤斐指出：“在后工业社会，政府职能将发生根本性的进化，即政府的服务职能将取代其管理职能而占据主导地位，并逐渐实现政府职能的全方位服务化，导致人类社会新的政府类型——服务型政府的诞生。”[1]作为我国最早提出“服务型政府”理论的学者之一，中国人民大学的张康之教授在2000年发表的论文中指出：“要用服务理念取代传统的统治理念和近代以来的管理理念，建立起服务型的政府模式。”[2] 2002年，国家行政学院的刘熙瑞教授立足于经济全球化的时代背景，认为“政府改革的目标必然是服务型政府，服务型政府是在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架内，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府”[3]。随着“服务型政府”这一概念系统和话语模式在学术界的扩散及其实践价值的凸显，日益引起了中央和地方政府决策部门的重视。2004年2月21日，温家宝总理在中央党校举办的省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研讨班结业仪式上首次明确提出“要努力建设服务型政府”，这代表着中央决策层开始关注这一命题。而2005年的政府工作报告中再次提出“要努力建设服务型政府”，由此引发了不同学科学者对服务型政府研究的极大关注，服务型政府的建设有了更为坚实的学理根基与政策依托。2007年，党的十七大提出“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”，引发了研究热潮，笔者通过检索中国学术期刊网络出版总库（CNKI）中篇名为“服务型政府”的文章，发现事实上2007年党的十七大前后是国内服务型政府研究从2000年到现在的明显高峰期，相关研究的梳理也是汗牛充栋。党的十八大以来，研究热度有所减退，考虑到学术研究的累积性与创新性需求，以及实践的适用性与迫切性要求，对党的十八大以来关于服务型政府研究的梳理总结和展望也是必要的。
一、研究背景
“服务型政府”作为一个学术概念的提出，有其内在的逻辑必然性，其理论来源并不是西方的新公共服务等理论，而是中国学者结合历史发展规律对西方行政改革和理论思想进行本土化反思后的产物。而它作为一个学术概念被吸纳进政治话语体系中之后，其实意味着关于它的学术探讨日渐进入库恩所说的“常规科学”時期，对其展开的思考研究会更强调对其合法性和合理性的确证，更关注其实践层面上的实现策略。它的研究热度可能会衰减，但其价值意义会因政策导向的加持而长盛不衰，这种学术与政治之间的互动在服务型政府的研究中得到了淋漓尽致地展现。
如前所述，近二十年来，有关服务型政府的研究成果众多，但研究鼎盛期集中在党的十七大前后，对服务型政府研究的梳理还大多停留在党的十八大以前。例如南京理工大学的程倩教授研究了2000—2009年以“服务型政府”为关键词的文献议题热度，发现“排名前三的文献议题热度为：概念提出与综合性阐释，政府服务模式及服务职能，问题分析与对策路径”[4]。武汉大学的尹辉、丁煌以《中国行政管理》的文献为例，绘制了2002—2011年服务型政府研究十年成果图并指出：“以2004年和2008年为分界线，可以把国内十年间对服务型政府的研究脉络划分为初步探讨、建设研讨和百家争鸣三个阶段”，并提出“服务型政府理论体系的不断完善还需要加大了解民声民意、重视实证调研、关注国外发展、利用学科综合四个方面的研究力度”[5]。
2012年11月8日，中国共产党第十八次全国代表大会在北京召开，在这次大会的报告中，“职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意”成为服务型政府建设的新的目标追求。从中共十七大提出“建设服务型政府”到中共十八大提出“围绕四个目标建设服务型政府”，是一次全面的转型和根本性的变革。2017年，党的十九大报告提出“转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府”，强调了服务型政府的建设目标将统一为“人民满意”这一标准。党的十八大以来，我们能切实感受到国内服务型政府建设的新气象，学术界和实践界对服务型政府建设所瞄向的视角与领域也发生着变化。这就需要我们及时爬梳党的十八大以来服务型政府研究成果的新特点和新趋势，以回应新时代服务型政府建设实践对理论的新要求。因此，本文选取党的十八大作为研究的时间起点具有较强的现实意义。然而，通过直观的感受去发现党的十八大以来国内服务型政府研究的热点及趋势显得些许草率和不可靠。受益于大数据技术的快速发展，本文基于人大复印报刊资料网站中的期刊数据库，通过分析被《公共行政》转载的有关服务型政府的文章，力求对党的十八大以来国内服务型政府研究的运思空间与发展进路进行系统地总结与展望。 二、数据来源与文献计量指标
在时间节点的选取上，本文将2013年1月1日至2019年10月31日（亦即党的十九届四中全会之前）作为研究的时间段。以人大复印报刊资料《公共行政》（以下简称《公共行政》）作为文献来源，逐年阅读被《公共行政》全文转载的文章标题及正文，记录并确定与服务型政府有关的文章229篇，并将其作为最终的样本分析对象。其依据是《公共行政》在行政管理学领域有着广泛的影响力，转载的文章汇集了此领域著名学者的代表性观点，具有较强的权威性和典型性，聚焦的问题一定程度上能够及时反映国内服务型政府研究领域的热点和前沿，对学术界更好地了解服务型政府研究的新特点具有重要的参考价值。另外，需要指出的是，笔者为了更全面地了解服务型政府研究的状况，先期曾检索过中国学术期刊网络出版总库（CNKI）中篇名含“服务型政府”的文章，从2000年至今多达6000多篇，且通过CNKI的计量可视化分析发现，其研究主题分布较笼统，展示不出服务型政府研究的问题场域和可资扩展的学术空间，所以本文最终选择人大复印报刊资料《公共行政》作为文献分析的来源并以全文检索“服务型政府”，这虽然会有“散光”之嫌，但其敞开式的研究语境对我们深挖服务型政府研究的未来进路会有更多启发。为方便进行数据统计，笔者进入人大复印报刊资料网站中的数字期刊库，将《公共行政》期刊中2013年到2019年第10期全文转载的有关服务型政府的文章逐篇进行下载，建立了信息完备的样本集。
关于文献计量分析的指标（见表1），本文选择题名、论文的转载年份、作者、来源期刊、发文机构、课题来源、基金项目隶属省份以及论文关键词等导出有效信息，以对《公共行政》中转载的关涉服务型政府的文章进行统计分析，以期在一定程度上聚焦其研究热点和展望未来的研究趋势，为新时代进一步建设人民满意的服务型政府提供相应的理据支撑。
三、文献基本信息的统计分析
通过对样本集中论文的有效信息进行统计后发现，党的十八大以来，“服务型政府”这一论题一直在学术界关注的范畴内，其研究热度虽有小幅波动但总体保持稳定。有关服务型政府的研究成果大多刊登在权威期刊上，研究团队分布较为广泛，但较大一部分来自国内著名高校或科研院所。中央和地方政府都比较重视服务型政府的相关研究，通过各种层次的基金项目给予其资金支持。随着时间的变化，实证研究的方式在不断地被引入服务型政府的研究中，但规范研究这一研究方式还是凭借其特质占据了很大的比重。
（一）年度趋势
2013—2019年前10个月《公共行政》共转载论文1112篇，与服务型政府有关的文章229篇，占比达到21%，显现出党的十八大以来学术界仍然对服务型政府保持着一定的研究热情。按年份进行统计，《公共行政》转载服务型政府相关文章的篇数波动幅度较小，但2016年和2018年出现了小幅下降。2012年党的十八大召开，2013—2015年《公共行政》连续三年转载有关服务型政府的文章超过30篇，2015年达到转载峰值37篇，到2016年其研究热度有所减少，但2017年热度又有所上升，总体来看，《公共行政》转载的服务型政府文章每年保持在30篇左右。由此可见，关于服务型政府的理论研究是具有生命力的，是可持续的，一直是学术界思考的论题（见图1）。
（二）作者群分布
通过对文章的作者、发文机构和来源期刊的统计，发现作者的数量、所属机构、原文出处（刊物）整体分布较为广泛，但同时也有局部分布密集的情况，出现了一些高发文的作者、机构和期刊（见表2）。鉴于篇幅所限，表2仅呈现了作者出现3次及以上、期刊或报纸名称出现5次及以上、发文机构出现6次及以上的信息。从表2可以看出，共有12种来源期刊出现了5次及以上，排在前五位的分别是《行政论坛》《公共管理与政策评论》《理论与改革》《天津行政学院学报》和《中国行政管理》。这12种期刊一共出现了97次，即229篇文章中有97篇文章出自这12种期刊，而期刊总数高达92种，说明了这12种期刊在服务型政府的研究领域中具有较强的影响力。
作者出现3次及以上的共10人，被转载了8篇文章的南京农业大学公共管理学院、南京大学服务型政府研究所、江苏服务型政府建设研究基地的周军排在第一位，其次是竺乾威（复旦大学）、刘琼莲（中共天津市委党校）、曾维和（南京信息工程大学）、郑家昊（陕西师范大学）、谢新水（首都师范大学）各4篇，张乾友（南京大学）、汪锦军（中共浙江省委党校）等4人各3篇，上述作者总计被转载了40篇论文，占比达17%，可以认为他们代表了党的十八大以来服务型政府研究领域的学术水平。通过对发文机构的统计发现，发表6篇及以上文章的机构共有11家，中国人民大学以18篇高居榜首，南京大学因其具有服务型政府研究所以发文17篇排名第二，浙江大学以13篇排名第三，南京农业大学和西安交通大学分别以11篇和9篇位列第四和第五，中共浙江省委党校、华东理工大学、南京信息工程大学、南开大学均以7篇紧随其后，中山大学、华中师范大学皆发表6篇。这11家发文机构总计发表108篇文章，在众多发文机构总发文229篇中占比高达47%，且这些院校的层次都较高，可以说，它们引领着党的十八大以来国内服务型政府的研究。但从另一方面来看，仍然有许多其他不同机构的总被转载量占一半以上，表明党的十八大以来国内研究服务型政府的高校和科研院所的分布较为广泛，呈现“遍地开花”的态势。另外，可以发现这些院校所在省份如：北京、江苏、浙江、上海、天津等地的服务型政府建设都相对较好，焕发着理论与实践相结合的光辉。
（三）课题来源
转载的论文是否依托各类基金项目在一定程度上反映着学术共同体与政府对相关研究主题的重视程度，也折射出研究的学术价值和现实意义。经过对样本集中229篇文章的基金项目进行统计分析后发现：有课题支持的文章是182篇，占比高达79%，其中，课题来源于国家级基金项目的有125篇，教育部基金项目的有21篇，省级项目有19篇，市厅级项目5篇以及其他项目12篇（见表3）①。得到国家级基金项目支持的论文在所有得到基金支持的论文中占比达到69%，这表明国家对服务型政府的研究十分重视并给予了大量资金支持。另外，由表3可以看出，来源于省、市厅级的课题论文有24篇，也占有一定的比例，在中央大力支持服务型政府研究的氛围中，地方政府也发挥自身主观能动性，结合地方实际推进服务型政府建设。通过对基金项目资助省份进一步统计，发现：江苏、浙江对服务型政府的研究给予了较多的资助（见表4）。这也从侧面印证了这两个省份走在了地方服务型政府建设的前列，例如江苏省的“不见面审批”就成为服务型政府建设中的一张亮丽名片，浙江省的“最多跑一次”改革也作为典型經验在全国得到全面推广。 （四）研究方式
从研究方式来讲，人文社科研究一般包括规范研究和实证研究两种。规范研究从功能上说具有引导性和总结性，其通常从价值判断出发，通过归纳演绎和逻辑推理解决“应当是什么”的问题，注重分析事物本身的好坏，是否有利于社会发展。实证研究以统计分析为主，强调通过经验证据，采用定量研究方法得出结论，解决“是什么”的问题，关注事物是如何运行的，具有科学性和实务性特征，但可能缺少对于深层规律的探索。
笔者对《公共行政》转载的有关服务型政府的229篇文章进行研读后发现，有44篇文章采用了实证研究的方式，比如王雁红通过案例研究法对三种公共服务合同外包的运作模式展开了分析与比较[6]，胡税根通过对绍兴市28个中心镇的实证调查，对“扩权强镇”改革的绩效进行了深入探讨[7]，引申出对服务型政府建设过程中存在问题的思考。其余的185篇文章都采用了规范研究的方式，更多地从学理层面解释了服务型政府的内涵、构建服务型政府的方法与困境等（见表5）。
由此可见，服务型政府的研究更多地关注应然范畴，从逻辑性方面指明服务型政府应该是怎样的。但值得注意的是，从对论文原发年份和研究方式的交叉分析来看，近年来对服务型政府的研究越来越重视实证研究方法的引入（见表6）。这与当前社会科学研究注重定量分析及模型建构的学术氛围相吻合，但规范研究方式一直以来的高占比也在彰显着理论研究透视本质、还原事物本来面目时不可替代的价值依归性。
四、热点研究视域的聚类分析
关键词是文章作者对论文内容进行的高度提炼与总结，具有很强的概括性和代表性，如果在研究中同一个关键词出现的频率较高，证明其所对应的概念域正是学者们所关心的，对其进行聚类分析可以更好地明晰该研究主题域的分布图式，为把握未来研究走向提供重要依据。基于这一考虑，笔者对服务型政府样本集中相关文章的关键词词频进行了统计分析（见表7）。
由表7可以清晰地发现，转载的229篇关于服务型政府的文章中词频在5次及以上的关键词共有14个，排在前三名的分别是合作治理、公共服务以及地方政府。考虑到表7中一些关键词具有相似甚至相同的含义，另外，在样本集中的文章里，还有很多关键词虽然表述不同但是表达着相近的内涵，为了更好地聚焦服务型政府的研究视域，发现其研究重点，笔者以上述关键词排名为线索，根据服务型政府研究領域的话语特点和取向，将文章中关键词进行归纳与整理，分为5类（见表8）。通过对这5类关键词的系统整合与深入反思，可以发现党的十八大以来服务型政府的研究主要围绕以下几个方面展开：
（一）治理理论的引入
由表8可以看出，与政府治理和社会治理有关的词语出现的频率最高，这表明党的十八大以来服务型政府的研究越来越重视治理范式的价值，因为服务型政府的建设之路在某种意义上就是寻求更好的治理之道。治理理论兴起于20世纪80年代的西方国家，“从统治走向治理，是人类政治发展的普遍趋势。‘多一些治理，少一些统治’是21世纪世界主要国家政治变革的重要特征”[8]。全球治理委员会在1995年发表的《我们的全球伙伴关系》研究报告中对“治理”作了权威的界定：“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。”[9]之后这一理论传入我国并在这几年成为学术界研究的热点。
2013年召开的党的十八届三中全会指出，全面深化改革的一项重要目标就是要推进国家治理体系和治理能力现代化，而政府治理现代化是其中一项重要的组成部分，具体又体现在服务型政府的建设中，所以学界对服务型政府的研究更多地从治理领域展开了思考。一方面，体现出学者们关注时事，在自身从事的研究中紧跟时代潮流，具有学术敏感性和政治敏感性;另一方面，也启发着学术界将治理理论运用于新时代服务型政府建设这一研究领域大有可为。在公共行政中，从管理到治理的转变，是一场思想观念的根本性变革，是“一元统治”向“多元参与”的过渡。郑家昊研究指出：“相较于以控制导向和集权导向为基础建立起来的传统治理模式，合作治理要求多元治理主体平等地参与到社会治理的各个环节，在合作治理中，政府类型将会实现从‘管理’到‘服务’的深刻转型，服务型政府在社会治理中将不会沿用管理主义的控制导向，而是建立起引导型政府职能模式，引导社会力量合作地参与社会治理。”[10]治理理论的核心要素之一是参与主体的多元化。随着公共生活的拓展，中间阶层人数的增多，社会对政府公共服务的质量和数量要求越来越高，各种治理主体特别是非政府组织纷纷参与社会公共事务，确立了包括政府在内的多元主体共同合作治理的模式，政府职能因势转变，在发挥总体引导社会治理过程作用的基础上，秉承公平公正的原则，着重于协调平衡不同主体之间的利益关系，实现以“参与”“透明性”“法治”“回应”“公平包容性”“效力与效率”等为基本特征的“善治”目标，从而推动服务型政府的建设和发展。
（二）公共价值的凸显
对关键词词频的统计分析结果显示，“公共价值”这一大类关键词出现的频率也非常高，体现出“公共价值”在服务型政府建设中的认识论意义。公共性、公共领域等词也出现了较高次数，“公共价值是公共领域共有的集体意识，也是一种共同价值”[11]，其关乎公民期望与公共利益的实现。它的构成元素清单包括：“责任性、适应性、倡导、利他主义;利益平衡、仁慈、有条理;公共参与、公民的个人发展、集体选择、公共之善、竞争、妥协、连续、协作;民主、对话;效益、效率、雇员自我发展、热情、平等对待、公平、伦理觉悟;公正、友好;良好的工作环境;诚实、人的尊严;正义;合法性、倾听公民意见、地方治理;多数原则、道德标准;中立;公开;节俭、政治忠诚、专业化、个人权力的保护、保护少数人利益、生产力、公共利益;合理、政体尊严、政体忠诚、政体稳定、可靠性、回应性、风险准备、稳健、法治;保密、股东价值、社会凝聚力、稳定、可持续;及时;用户民主、用户为中心;未来的声音;人民的意志”[12]。由此可见，在公共管理领域，公共价值的存在是多维度的，党的十八大以来，学者们开始大量关注在服务型政府建设过程中公共价值的政治属性，不仅看到了公共价值中效率的重要性，更强调了社会公平和基本正义的公共价值在中国政治中的特殊意义，这是时代变迁、社会发展、政府进步的结果。公共价值依托公共部门而存在，政府的公共性成为研究的重要方面，政府公共性即政府产生、存在和发展的目的是为了公共利益、公共目标、公共服务。公共利益是公共价值存在的前提，公共利益的需要诠释着公共价值的意义。当前社会，利益诉求的多元化及个人行动的差异化促使政府承担起创造、维护和保持公共价值的责任，自然合理的公共价值目标的设定及实现也必然蕴含在服务型政府建设的实践中。 改革开放四十年来，我国的生产力水平得到较大提高，但同时也伴随着严重的贫富差距和社会不公问题。在社会转型期，城乡发展、区域发展不平衡的现象时有出现。在公共服务外包、公共政策制定等过程中以公共权力为资本，背离公共利益目标，用公权力谋取私权利的寻租与腐败行为也间或显现。这些问题的存在冲击着公众对政府公共服务供给能力的信心，损害了政府维护公共价值的形象，严重削弱了政府的公信力，也违背了服务型政府的基本理念和要求。党的十九届四中全会进一步提出：“要坚持一切行政机关为人民服务、对人民负责、受人民监督，创新行政方式，提高行政效能，建设人民满意的服务型政府”。这就需要不断坚持和完善党和国家的监督体系，形成“不敢腐、不能腐、不想腐”的有效机制。近些年关于城乡公共服务均等化、公众参与政府决策、公共服务需求、共享经济、行政监察、反腐败的研究都或显或隐地包含着对服务型政府建设中“公共价值”的审视和思考。党的十八大以来，服务型政府的建设更多地朝着人民满意的方向前进，学者们在关注政府自身建设的同时，也开始关注公共领域中公众在其中的地位与作用，公共部门与公众都是公共价值的倡导者和维护者。政府在公共政策的制定过程中，积极发挥协商民主的独特优势，举办“听证会”等活动，形成公众参与的良好氛围，在提供公共服务时，“以人民为中心，让人民有权决定，人民是评价主体，人民满意是评价标准”[13]。
（三）改革逻辑的优化
“行政改革”是排在政府治理、公共价值、社会治理这三类关键词之后的又一研究热点，这同样与党的十八届三中全会提出要深化行政体制改革有关。之后，党的十九大报告继续指出：“为适应新时代中国特色社会主义现代化，要进一步深化机构和行政体制改革。”服务型政府的建设是我国行政改革的目标选择，机构改革是建设服务型政府的有效途径，因而机构改革自然成为了服务型政府研究的热点。
改革开放以来，我国政府职能改革经历了三次转变：第一次政府职能转变着眼于机构改革，减少政府对微观事物的直接管理，以适应经济体制改革的需要。第二次政府职能是通过大部制、行政审批制度等改革转变的，政府的公共服务职能得到了凸显。大部制改革使资源得到合理利用，改善部门扯皮、办事效率低下等问题，以更有效的管理体制提供公共服务和公共产品。行政审批制度改革是政府职能转变的一个重要举措，是建設服务型政府的一项重要内容，通过撤销和减少行政审批项目更好地服务社会，用制度性的手段改革公共权力和公众权利之间的关系，给行政相对方提供便利的同时也能缩小“暗箱操作”的空间，从源头上预防和治理腐败，促进人民满意的服务型政府的建设。第三次是全国经济发展进入新常态后，政府职能面临着又一次转变，要求理顺政府与市场、社会的关系，确定政府的权力范围，让市场在资源配置中起决定性作用，开始了以“放管服”改革为重点的行政审批制度改革。李克强总理多次强调：“要推进‘放管服’改革以加快政府职能转变”，这次改革的核心在于简政放权。在此背景下，浙江省首先开展了“最多跑一次”的改革实践，通过服务事项的网上办理和事项办理的标准化，减少了行政人员与服务对象的直接接触，从而降低了政府服务过程中由于人际互动可能产生的腐败现象，服务型政府的建设基础由此更加夯实。浙江省的这一改革样本引发了学者们对服务型政府建设的新思考，“以‘最多跑一次’改革为切入点，形成层层倒逼、层层递进的改革推进机制，将有效推动政府职能转变、政府管理模式和行政流程变革以及大部门体制改革和府际关系调整，形成行政体制改革和政府治理体系现代化的完整路线图”[14]。
党的十八大以来，具有新公共管理特征的简政放权的大幕进一步拉开，提出市场在资源配置中的作用应由基础性转变为决定性，让政府管不好、管不了的事情交由市场解决，这就为调整政府与市场的关系，最大限度地还权于市场，减少原先由于政府超强的资源配置权力诱发的权力寻租现象，更好转变政府职能，为建设服务型政府提供了方向。另外，虽然“服务型政府”这一新型政府治理模式由中国学者提出，但中国政府在改革的过程中仍然受到西方新公共管理运动“市场导向”和“绩效主义”的影响，引发了道德滑坡及公平公正缺失等问题。由此，对改革进行自主创新，即在建设服务型政府这一战略目标下优化改革逻辑成为学者们关注的重要方面，相关反思和研究成果比如行政吸纳、创新政府服务、府际合作、跨域协同治理等相关分析也大量出现。
（四）网络技术的应用
“网络技术”这一类关键词也显现了很多次，这与当前互联网时代的快速发展密切相关。网络技术的广泛应用在改变普通公众生产生活方式的同时也给政府治理提供了新的技术手段。有学者认为：“技术应用积聚起来的变革力量最终将引发政府模式从管理型向服务型的转变”[15]。随着大数据的广泛运用，一方面，政府通过各种渠道进行信息公开，保持自身工作透明度，这对提升政府公信力具有十分重要的作用;另一方面，党的十九大报告指出当前我国社会的主要矛盾已经变成人们日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，并且“公共服务供给和决策的准确有效建立在充分、精准和及时的需求信息基础之上，并根据这些信息进行公共服务的生产与供给”[16]。因此，政府可以借助网络及时、有效、准确定位公众需求偏好的变化，进而提供精准的公共服务，提升服务型政府的建设水平。
网络技术的发展提升了公民对政府行政质量的期待。传统农业社会中，生产力水平低下，公众对政府更多地投以“仰望”的姿态;在工业化社会，公民意识增强，公民对政府的要求变多变高;进入后工业社会，技术的加持使得各种新媒体和自媒体在监督政府行为中发挥着更大的作用，不管是在繁华的都市或是偏远的山野，人人都可以平等地握有麦克风，人人都可以通过网络发声成为行动者，“克服了传统监督必须依赖一定的中介组织和渠道的间接性，同时为政府公共权力结构内部的监督机关提供直接、可信、可查的信息和线索”[17]，让一些贪污腐败现象无处遁逃，从外部筑牢政府的“服务”本色。信息技术迅猛发展，公共领域开始由信息主导，程序化的政治和政策议程可以通过网络技术平台完成，政府对人民群众关心的问题也可以从被动回应转向前瞻预测，从而提升人民对政府行政行为的满意度。“如果说传统的政府管理流程是出现问题——逻辑分析——找出因果关系——提出解决方案的事后‘救火’模式的被动响应，那么，大数据战略下的政府的管理流程则是搜集数据——量化分析——找出相互关系——提出优化方案的前瞻性正向思维模式”[18]。总之，网络技术的发展与应用使得政府更加公开和透明，更加高效地防治腐败，更加精准地提供服务，为建设人民满意的服务型政府提供了技术保障，并成为党的十八大以来国内服务型政府研究的热点领域。 五、未来研究趋势展望
党的十八大提出的“职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意”的服务型政府建设的新目标，是近二十年理论研究与政策实践有机融合的智慧结晶，十八大以来的服务型政府的研究范畴也基本围绕这四点展开。比如“治理理论的引入”丰富了理论基础，与建设结构优化的服务型政府高度相关;“公共价值的凸显”提供了价值导向，响应建设廉洁高效、人民满意的服务型政府;“改革逻辑的优化”铺垫了实践路径，与建设结构优化的服务型政府建设目标有关;“网络技术的应用”为更好建设职能科学高效的服务型政府提供了技术支撑。总之，党的十八大以来的服务型政府研究关涉的核心问题其实在于“服务型政府何以可能、何以可为”。“服务型政府不是一个政治口号，也不是政府改革局部操作层面的调整，而是对我国未来政府改革和发展方向的重新定位”[19]，其作为一种后工业社会中的新型行政模式，是当前社会治理的必然选择。
“研究过往需要有归纳和概括能力，构想未来需要有丰富的想象力”[20]。建设服务型政府的目标是伴随着中国的行政改革提出的。党的十八大以来，我国服务型政府的研究注重紧密结合时代背景并形成了一些稳定的研究热点领域，比如公共服務、政府治理、合作治理、廉政建设等。未来服务型政府研究的理论空间仍将扩展，其本土化实现机制也会不断完善。
（一）理论空间的扩展
20世纪90年代末以来，西方国家在进行改革时从强调新公共管理中市场、竞争、效率等价值转向“后新公共管理”改革运动重视的协作、整合等价值，比如英国和挪威的“整体政府”的提出、美国“协作”治理的展开。后新公共管理的核心是通过结构性的整合和顶层能力的重构来提升国家顶层的政治控制力，其目标特点主要体现在：解决新公共管理无法实现的中心效率承诺，解决政治领导人的科层控制问题和公共机构的碎片化设置以增强公共部门的能力，通过强化多社会的管控来应对日益不稳定和不安全的世界。[21]随着全球化浪潮的推进和科学技术的迅猛发展，人类社会整体进入以“不确定性”为主要特征的风险社会时代，风险的延展性与跨国性使得风险的防范治理远远超出一国政府的管制范围，传统的政府治理模式和体制遇到了前所未有的挑战。西方学者提出“整体性政府”“无缝隙政府”“数字治理”“新公共治理”等积极回应了这一挑战。这些新的范式理念对于我国服务型政府的建设无疑具有一定的启示意义。
但与此同时，我们也要认识到：中国的改革具有自身的特色，对改革的思考要在有保留地学习西方理论和经验的基础上进行本土化的创新，“基于中国场景的知识推进”[22]是迫在眉睫的任务。我国的改革要在党的领导下进行并坚持党的领导，因此，对于如何在后工业化、风险社会的历史视野中，在习近平新时代中国特色社会主义思想的指导下，基于中国国情，突破既有话语体系，跨学科地运用创新性思维提出“中国方案”来妥善处理好政府与市场、政府与社会、政府与政府、政府与公民之间的关系，实现效率、公平到服务价值的转变，以超越回应性、前瞻性地建设人民满意的服务型政府，实现治理的现代化，笔者认为还有较大的理论扩展空间。比如，随着经济社会的快速发展，我国人民对美好生活的渴求不仅有物质文化层面的，还有生态环境方面的，要增强人民群众的获得感、幸福感、安全感，政府要特别关注生态文明建设。近年来，大气雾霾、生态破坏等环境问题的出现，影响了社会发展，考验着政府行政能力。党的十八大提出“要把生态文明建设放在突出地位”，因此，遵循“绿水青山就是金山银山”的发展理念，营造一个宜居的环境是推动建设人民满意的服务型政府向纵深发展的途径之一。由此，与时俱进地关注政府在环境治理方面作为的研究及相关的环境公平正义的政治学理论将是未来学术界探讨服务型政府建设中无法忽略的焦点。
此外，服务型政府的建设也离不开对行政伦理和精神价值的考量。特别是在市场经济和科学技术高度发达的当代社会，有些政府部门在制定公共政策时存在着只为自身谋利益的动机，行政人员由于“体制内外利益差异的感应作用”[23]并不完全具有良善意愿，在运用公共权力时常常会面临利益冲突的伦理困境，比如贿赂、权力兜售、信息兜售、财政交易、馈赠与消遣、组织外就业等。孟德斯鸠也曾说过：“不受制约的权力必然是腐败的。”面对这种困境，不但需要寻求法律等外部控制的手段在显性结构中遏制行政人员内心可能的“恶”，也需要在其提供公共服务时，对其公共权力进行有效制约，拒绝货币侵蚀，让腐败失去滋生的土壤，唤醒行政人员内心的忠诚和良知，在隐性结构的运行中重塑公共行政精神。换而言之，在工业社会，规则、制度等物化设置在社会治理中发挥了重要作用并成为服务型政府研究的热点，而在高度复杂和高度不确定性的后工业社会，为避免这些物化设置的僵化及失灵，非物化的因素诸如行政精神的建构就显得格外重要。在为人民谋福利的过程中，很关键的一点就是行政人员具有公共行政精神和服务意识，能正确运用公共权力，通过公开透明的行政方式推进廉政建设，提高服务质量，打造自身亲切的形象。思想是行动的先导，在新时代的征程里，行政精神支配引领着行政人员的行动，影响着服务型政府建设的成效。后工业社会中，我国的服务型政府建设需要一种前瞻性行政精神的指引，相信未来有关行政伦理精神的理论也会不断创新与充实。
（二）实践机制的完善
从实践层面而言，当前我国服务型政府的建设必须要充分考虑老龄社会与网络社会的结构化背景。根据国家统计局发布的数据，上世纪末我国已步入“老龄化社会”，截至2018年底，全国60周岁以上老年人口有2.49亿，占总人口的17.9%，老年人口抚养比也再创新高，老龄化形势愈发严峻。一方面，面对人口年龄结构的日趋老化，政府的医疗、养老负担会越来越重，如何有效回应民生需求，化解市场失灵与政府失灵的风险，构建公平合理的社会保障体系，确保人民群众的获得感，满足人民群众的美好生活愿望，是服务型政府亟待解决的问题。另一方面，服务型政府对网络社会的治理以及网络技术的创新性应用也将成为未来相关研究的热点。根据中国互联网络发展状况统计报告的数据显示，截至2018年6月，我国网民规模达8.02亿，普及率为57.7%，人均周上网时长为27.7小时。面对如此庞大的网民群体，原有的适用于现实实体社会中的政府行政模式必须做出相应的转变，网络舆情的引导控制与应对、大数据信息的整合利用、网民隐私权的保护、数字政府的构建等都是服务型政府建设过程中必须要重视的问题。 同时，不容忽略的一点是，在服务型政府的建设实践中，政策的制定与实施效果也关系着其公共价值目标的实现，具体操作流程和机制的科学化因此成为服务型政府实践中不可或缺的重要环节，而这其中又涉及到以往研究中常常忽视的“政策终结”问题。诚然，大多数政策在制定时是考虑了当时的社会背景，但在时代变迁中，当一项政策执行若干时间后，需要对其进行追踪、研究、评价、检讨，反思政策执行的效果是否与当初制定政策时的目标出现了异位，若政策效应在降低，继续维护它需要消耗大量的成本且新旧政策之间会产生冲突，影响社会秩序时，政府就需要及时终结它，社会治理效果才能得到优化，服务型政府建设才能有所保证。由此，政策的制定与终结将会是今后服务型政府研究的一个重要领域。
此外，服务型政府的建设实践虽然应因地制宜，但其实践成效的好坏仍需一套科学合理的标准方能加以衡量。因此，如何设计出服务型政府的评价指标体系，如何从法律和制度层面规范绩效评估组织者的行为，防止腐败等权力异化现象的发生也成为相关学者专家必须思考的问题。由于建设服务型政府需要重视与改善民生，因而在评估服务型政府治理绩效时，让多方主体参与并通过法律的形式确定绩效评估的内容、形式等，把民生问题的改善程度纳入服务型政府绩效考核的指标体系，并细化评估条目，将极大地推动人民满意的服务型政府的建设。
当然，囿于时间和精力的限制，本文只选择了人大复印报刊资料《公共行政》中有关服务型政府研究的229篇论文作为样本，与CNKI中数千篇关于服务型政府的论文相比，统计分析的结果和相关结论可能显得不太全面，也可能遗漏掉一些重要的文献。但考虑到人大复印报刊资料转载的权威性，本文对服务型政府相关研究的梳理和未来研究进路的展望在總体上应该是具有一定说服力和代表性的，至于这些梳理和展望的价值可靠性则有待于学界进一步的检验，笔者也将持续关注这一领域的研究进展。
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责任编校 陈 瑶
Abstract： With the continual promotion of the construction of service-oriented governments since the 18th CPC National Congress， some new features are taking shaping within corresponding academic circle. A statistical analysis based on keywords frequencies of papers related to service-oriented governments reprinted in Public Administration by RUC during 2013 to 2019 has found that， interest points in this area are mainly focused on introduction of administration theories， maintenance and creation of public values， optimization of administrative reform， application of Internet technologies， etc. With tendencies of globalization， post-industrialization， informationization and networking， and promotion of modernization of administrative mechanism and administrative capabilities jointly considered， it can be predicted that future research will be focused on spatial expansion of theoretical explorations and localization of practical mechanisms， particularly on the maintenance of public values by means of explicit systemic reform and implicit spirit remolding， so that government corruption can be effectively prevented， public credibility be promoted， and construction of service-oriented governments be reliably implemented， which will be of vital importance attracting wide attention.
Keywords： service-oriented government; administration; public value; administrative reform; clean governance; post-new public management
关键词：服务型政府;治理;公共价值;行政改革;廉政;后新公共管理
中图分类号：D630.9 文献标志码：A 文章编号：1674-9170（2019）06-0064-13
21世纪初，随着全球化与现代化进程的加速以及WTO的加入，我国政府职能改革开始向纵深推进，“服务型政府”作为一种新的理论和政府治理模式被学术界提出并相继成为地方政府行政改革的重要实践目标。从理论蕴含的历史逻辑来看，服务型政府的提出是建立在“农业社会—工业社会—后工业社会”这一演进背景的基础之上的，相比于农业社会中代表统治阶级利益的统治型政府和工业社会中构建官僚制组织结构以追求效率的管理型政府而言，在后工业社会，以提高公共服务质量为核心旨归的服务型政府成为构建良好政治生态的最优选择。正如学者楚迤斐指出：“在后工业社会，政府职能将发生根本性的进化，即政府的服务职能将取代其管理职能而占据主导地位，并逐渐实现政府职能的全方位服务化，导致人类社会新的政府类型——服务型政府的诞生。”[1]作为我国最早提出“服务型政府”理论的学者之一，中国人民大学的张康之教授在2000年发表的论文中指出：“要用服务理念取代传统的统治理念和近代以来的管理理念，建立起服务型的政府模式。”[2] 2002年，国家行政学院的刘熙瑞教授立足于经济全球化的时代背景，认为“政府改革的目标必然是服务型政府，服务型政府是在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架内，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府”[3]。随着“服务型政府”这一概念系统和话语模式在学术界的扩散及其实践价值的凸显，日益引起了中央和地方政府决策部门的重视。2004年2月21日，温家宝总理在中央党校举办的省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研讨班结业仪式上首次明确提出“要努力建设服务型政府”，这代表着中央决策层开始关注这一命题。而2005年的政府工作报告中再次提出“要努力建设服务型政府”，由此引发了不同学科学者对服务型政府研究的极大关注，服务型政府的建设有了更为坚实的学理根基与政策依托。2007年，党的十七大提出“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”，引发了研究热潮，笔者通过检索中国学术期刊网络出版总库（CNKI）中篇名为“服务型政府”的文章，发现事实上2007年党的十七大前后是国内服务型政府研究从2000年到现在的明显高峰期，相关研究的梳理也是汗牛充栋。党的十八大以来，研究热度有所减退，考虑到学术研究的累积性与创新性需求，以及实践的适用性与迫切性要求，对党的十八大以来关于服务型政府研究的梳理总结和展望也是必要的。
一、研究背景
“服务型政府”作为一个学术概念的提出，有其内在的逻辑必然性，其理论来源并不是西方的新公共服务等理论，而是中国学者结合历史发展规律对西方行政改革和理论思想进行本土化反思后的产物。而它作为一个学术概念被吸纳进政治话语体系中之后，其实意味着关于它的学术探讨日渐进入库恩所说的“常规科学”時期，对其展开的思考研究会更强调对其合法性和合理性的确证，更关注其实践层面上的实现策略。它的研究热度可能会衰减，但其价值意义会因政策导向的加持而长盛不衰，这种学术与政治之间的互动在服务型政府的研究中得到了淋漓尽致地展现。
如前所述，近二十年来，有关服务型政府的研究成果众多，但研究鼎盛期集中在党的十七大前后，对服务型政府研究的梳理还大多停留在党的十八大以前。例如南京理工大学的程倩教授研究了2000—2009年以“服务型政府”为关键词的文献议题热度，发现“排名前三的文献议题热度为：概念提出与综合性阐释，政府服务模式及服务职能，问题分析与对策路径”[4]。武汉大学的尹辉、丁煌以《中国行政管理》的文献为例，绘制了2002—2011年服务型政府研究十年成果图并指出：“以2004年和2008年为分界线，可以把国内十年间对服务型政府的研究脉络划分为初步探讨、建设研讨和百家争鸣三个阶段”，并提出“服务型政府理论体系的不断完善还需要加大了解民声民意、重视实证调研、关注国外发展、利用学科综合四个方面的研究力度”[5]。
2012年11月8日，中国共产党第十八次全国代表大会在北京召开，在这次大会的报告中，“职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意”成为服务型政府建设的新的目标追求。从中共十七大提出“建设服务型政府”到中共十八大提出“围绕四个目标建设服务型政府”，是一次全面的转型和根本性的变革。2017年，党的十九大报告提出“转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府”，强调了服务型政府的建设目标将统一为“人民满意”这一标准。党的十八大以来，我们能切实感受到国内服务型政府建设的新气象，学术界和实践界对服务型政府建设所瞄向的视角与领域也发生着变化。这就需要我们及时爬梳党的十八大以来服务型政府研究成果的新特点和新趋势，以回应新时代服务型政府建设实践对理论的新要求。因此，本文选取党的十八大作为研究的时间起点具有较强的现实意义。然而，通过直观的感受去发现党的十八大以来国内服务型政府研究的热点及趋势显得些许草率和不可靠。受益于大数据技术的快速发展，本文基于人大复印报刊资料网站中的期刊数据库，通过分析被《公共行政》转载的有关服务型政府的文章，力求对党的十八大以来国内服务型政府研究的运思空间与发展进路进行系统地总结与展望。 二、数据来源与文献计量指标
在时间节点的选取上，本文将2013年1月1日至2019年10月31日（亦即党的十九届四中全会之前）作为研究的时间段。以人大复印报刊资料《公共行政》（以下简称《公共行政》）作为文献来源，逐年阅读被《公共行政》全文转载的文章标题及正文，记录并确定与服务型政府有关的文章229篇，并将其作为最终的样本分析对象。其依据是《公共行政》在行政管理学领域有着广泛的影响力，转载的文章汇集了此领域著名学者的代表性观点，具有较强的权威性和典型性，聚焦的问题一定程度上能够及时反映国内服务型政府研究领域的热点和前沿，对学术界更好地了解服务型政府研究的新特点具有重要的参考价值。另外，需要指出的是，笔者为了更全面地了解服务型政府研究的状况，先期曾检索过中国学术期刊网络出版总库（CNKI）中篇名含“服务型政府”的文章，从2000年至今多达6000多篇，且通过CNKI的计量可视化分析发现，其研究主题分布较笼统，展示不出服务型政府研究的问题场域和可资扩展的学术空间，所以本文最终选择人大复印报刊资料《公共行政》作为文献分析的来源并以全文检索“服务型政府”，这虽然会有“散光”之嫌，但其敞开式的研究语境对我们深挖服务型政府研究的未来进路会有更多启发。为方便进行数据统计，笔者进入人大复印报刊资料网站中的数字期刊库，将《公共行政》期刊中2013年到2019年第10期全文转载的有关服务型政府的文章逐篇进行下载，建立了信息完备的样本集。
关于文献计量分析的指标（见表1），本文选择题名、论文的转载年份、作者、来源期刊、发文机构、课题来源、基金项目隶属省份以及论文关键词等导出有效信息，以对《公共行政》中转载的关涉服务型政府的文章进行统计分析，以期在一定程度上聚焦其研究热点和展望未来的研究趋势，为新时代进一步建设人民满意的服务型政府提供相应的理据支撑。
三、文献基本信息的统计分析
通过对样本集中论文的有效信息进行统计后发现，党的十八大以来，“服务型政府”这一论题一直在学术界关注的范畴内，其研究热度虽有小幅波动但总体保持稳定。有关服务型政府的研究成果大多刊登在权威期刊上，研究团队分布较为广泛，但较大一部分来自国内著名高校或科研院所。中央和地方政府都比较重视服务型政府的相关研究，通过各种层次的基金项目给予其资金支持。随着时间的变化，实证研究的方式在不断地被引入服务型政府的研究中，但规范研究这一研究方式还是凭借其特质占据了很大的比重。
（一）年度趋势
2013—2019年前10个月《公共行政》共转载论文1112篇，与服务型政府有关的文章229篇，占比达到21%，显现出党的十八大以来学术界仍然对服务型政府保持着一定的研究热情。按年份进行统计，《公共行政》转载服务型政府相关文章的篇数波动幅度较小，但2016年和2018年出现了小幅下降。2012年党的十八大召开，2013—2015年《公共行政》连续三年转载有关服务型政府的文章超过30篇，2015年达到转载峰值37篇，到2016年其研究热度有所减少，但2017年热度又有所上升，总体来看，《公共行政》转载的服务型政府文章每年保持在30篇左右。由此可见，关于服务型政府的理论研究是具有生命力的，是可持续的，一直是学术界思考的论题（见图1）。
（二）作者群分布
通过对文章的作者、发文机构和来源期刊的统计，发现作者的数量、所属机构、原文出处（刊物）整体分布较为广泛，但同时也有局部分布密集的情况，出现了一些高发文的作者、机构和期刊（见表2）。鉴于篇幅所限，表2仅呈现了作者出现3次及以上、期刊或报纸名称出现5次及以上、发文机构出现6次及以上的信息。从表2可以看出，共有12种来源期刊出现了5次及以上，排在前五位的分别是《行政论坛》《公共管理与政策评论》《理论与改革》《天津行政学院学报》和《中国行政管理》。这12种期刊一共出现了97次，即229篇文章中有97篇文章出自这12种期刊，而期刊总数高达92种，说明了这12种期刊在服务型政府的研究领域中具有较强的影响力。
作者出现3次及以上的共10人，被转载了8篇文章的南京农业大学公共管理学院、南京大学服务型政府研究所、江苏服务型政府建设研究基地的周军排在第一位，其次是竺乾威（复旦大学）、刘琼莲（中共天津市委党校）、曾维和（南京信息工程大学）、郑家昊（陕西师范大学）、谢新水（首都师范大学）各4篇，张乾友（南京大学）、汪锦军（中共浙江省委党校）等4人各3篇，上述作者总计被转载了40篇论文，占比达17%，可以认为他们代表了党的十八大以来服务型政府研究领域的学术水平。通过对发文机构的统计发现，发表6篇及以上文章的机构共有11家，中国人民大学以18篇高居榜首，南京大学因其具有服务型政府研究所以发文17篇排名第二，浙江大学以13篇排名第三，南京农业大学和西安交通大学分别以11篇和9篇位列第四和第五，中共浙江省委党校、华东理工大学、南京信息工程大学、南开大学均以7篇紧随其后，中山大学、华中师范大学皆发表6篇。这11家发文机构总计发表108篇文章，在众多发文机构总发文229篇中占比高达47%，且这些院校的层次都较高，可以说，它们引领着党的十八大以来国内服务型政府的研究。但从另一方面来看，仍然有许多其他不同机构的总被转载量占一半以上，表明党的十八大以来国内研究服务型政府的高校和科研院所的分布较为广泛，呈现“遍地开花”的态势。另外，可以发现这些院校所在省份如：北京、江苏、浙江、上海、天津等地的服务型政府建设都相对较好，焕发着理论与实践相结合的光辉。
（三）课题来源
转载的论文是否依托各类基金项目在一定程度上反映着学术共同体与政府对相关研究主题的重视程度，也折射出研究的学术价值和现实意义。经过对样本集中229篇文章的基金项目进行统计分析后发现：有课题支持的文章是182篇，占比高达79%，其中，课题来源于国家级基金项目的有125篇，教育部基金项目的有21篇，省级项目有19篇，市厅级项目5篇以及其他项目12篇（见表3）①。得到国家级基金项目支持的论文在所有得到基金支持的论文中占比达到69%，这表明国家对服务型政府的研究十分重视并给予了大量资金支持。另外，由表3可以看出，来源于省、市厅级的课题论文有24篇，也占有一定的比例，在中央大力支持服务型政府研究的氛围中，地方政府也发挥自身主观能动性，结合地方实际推进服务型政府建设。通过对基金项目资助省份进一步统计，发现：江苏、浙江对服务型政府的研究给予了较多的资助（见表4）。这也从侧面印证了这两个省份走在了地方服务型政府建设的前列，例如江苏省的“不见面审批”就成为服务型政府建设中的一张亮丽名片，浙江省的“最多跑一次”改革也作为典型經验在全国得到全面推广。 （四）研究方式
从研究方式来讲，人文社科研究一般包括规范研究和实证研究两种。规范研究从功能上说具有引导性和总结性，其通常从价值判断出发，通过归纳演绎和逻辑推理解决“应当是什么”的问题，注重分析事物本身的好坏，是否有利于社会发展。实证研究以统计分析为主，强调通过经验证据，采用定量研究方法得出结论，解决“是什么”的问题，关注事物是如何运行的，具有科学性和实务性特征，但可能缺少对于深层规律的探索。
笔者对《公共行政》转载的有关服务型政府的229篇文章进行研读后发现，有44篇文章采用了实证研究的方式，比如王雁红通过案例研究法对三种公共服务合同外包的运作模式展开了分析与比较[6]，胡税根通过对绍兴市28个中心镇的实证调查，对“扩权强镇”改革的绩效进行了深入探讨[7]，引申出对服务型政府建设过程中存在问题的思考。其余的185篇文章都采用了规范研究的方式，更多地从学理层面解释了服务型政府的内涵、构建服务型政府的方法与困境等（见表5）。
由此可见，服务型政府的研究更多地关注应然范畴，从逻辑性方面指明服务型政府应该是怎样的。但值得注意的是，从对论文原发年份和研究方式的交叉分析来看，近年来对服务型政府的研究越来越重视实证研究方法的引入（见表6）。这与当前社会科学研究注重定量分析及模型建构的学术氛围相吻合，但规范研究方式一直以来的高占比也在彰显着理论研究透视本质、还原事物本来面目时不可替代的价值依归性。
四、热点研究视域的聚类分析
关键词是文章作者对论文内容进行的高度提炼与总结，具有很强的概括性和代表性，如果在研究中同一个关键词出现的频率较高，证明其所对应的概念域正是学者们所关心的，对其进行聚类分析可以更好地明晰该研究主题域的分布图式，为把握未来研究走向提供重要依据。基于这一考虑，笔者对服务型政府样本集中相关文章的关键词词频进行了统计分析（见表7）。
由表7可以清晰地发现，转载的229篇关于服务型政府的文章中词频在5次及以上的关键词共有14个，排在前三名的分别是合作治理、公共服务以及地方政府。考虑到表7中一些关键词具有相似甚至相同的含义，另外，在样本集中的文章里，还有很多关键词虽然表述不同但是表达着相近的内涵，为了更好地聚焦服务型政府的研究视域，发现其研究重点，笔者以上述关键词排名为线索，根据服务型政府研究領域的话语特点和取向，将文章中关键词进行归纳与整理，分为5类（见表8）。通过对这5类关键词的系统整合与深入反思，可以发现党的十八大以来服务型政府的研究主要围绕以下几个方面展开：
（一）治理理论的引入
由表8可以看出，与政府治理和社会治理有关的词语出现的频率最高，这表明党的十八大以来服务型政府的研究越来越重视治理范式的价值，因为服务型政府的建设之路在某种意义上就是寻求更好的治理之道。治理理论兴起于20世纪80年代的西方国家，“从统治走向治理，是人类政治发展的普遍趋势。‘多一些治理，少一些统治’是21世纪世界主要国家政治变革的重要特征”[8]。全球治理委员会在1995年发表的《我们的全球伙伴关系》研究报告中对“治理”作了权威的界定：“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。”[9]之后这一理论传入我国并在这几年成为学术界研究的热点。
2013年召开的党的十八届三中全会指出，全面深化改革的一项重要目标就是要推进国家治理体系和治理能力现代化，而政府治理现代化是其中一项重要的组成部分，具体又体现在服务型政府的建设中，所以学界对服务型政府的研究更多地从治理领域展开了思考。一方面，体现出学者们关注时事，在自身从事的研究中紧跟时代潮流，具有学术敏感性和政治敏感性;另一方面，也启发着学术界将治理理论运用于新时代服务型政府建设这一研究领域大有可为。在公共行政中，从管理到治理的转变，是一场思想观念的根本性变革，是“一元统治”向“多元参与”的过渡。郑家昊研究指出：“相较于以控制导向和集权导向为基础建立起来的传统治理模式，合作治理要求多元治理主体平等地参与到社会治理的各个环节，在合作治理中，政府类型将会实现从‘管理’到‘服务’的深刻转型，服务型政府在社会治理中将不会沿用管理主义的控制导向，而是建立起引导型政府职能模式，引导社会力量合作地参与社会治理。”[10]治理理论的核心要素之一是参与主体的多元化。随着公共生活的拓展，中间阶层人数的增多，社会对政府公共服务的质量和数量要求越来越高，各种治理主体特别是非政府组织纷纷参与社会公共事务，确立了包括政府在内的多元主体共同合作治理的模式，政府职能因势转变，在发挥总体引导社会治理过程作用的基础上，秉承公平公正的原则，着重于协调平衡不同主体之间的利益关系，实现以“参与”“透明性”“法治”“回应”“公平包容性”“效力与效率”等为基本特征的“善治”目标，从而推动服务型政府的建设和发展。
（二）公共价值的凸显
对关键词词频的统计分析结果显示，“公共价值”这一大类关键词出现的频率也非常高，体现出“公共价值”在服务型政府建设中的认识论意义。公共性、公共领域等词也出现了较高次数，“公共价值是公共领域共有的集体意识，也是一种共同价值”[11]，其关乎公民期望与公共利益的实现。它的构成元素清单包括：“责任性、适应性、倡导、利他主义;利益平衡、仁慈、有条理;公共参与、公民的个人发展、集体选择、公共之善、竞争、妥协、连续、协作;民主、对话;效益、效率、雇员自我发展、热情、平等对待、公平、伦理觉悟;公正、友好;良好的工作环境;诚实、人的尊严;正义;合法性、倾听公民意见、地方治理;多数原则、道德标准;中立;公开;节俭、政治忠诚、专业化、个人权力的保护、保护少数人利益、生产力、公共利益;合理、政体尊严、政体忠诚、政体稳定、可靠性、回应性、风险准备、稳健、法治;保密、股东价值、社会凝聚力、稳定、可持续;及时;用户民主、用户为中心;未来的声音;人民的意志”[12]。由此可见，在公共管理领域，公共价值的存在是多维度的，党的十八大以来，学者们开始大量关注在服务型政府建设过程中公共价值的政治属性，不仅看到了公共价值中效率的重要性，更强调了社会公平和基本正义的公共价值在中国政治中的特殊意义，这是时代变迁、社会发展、政府进步的结果。公共价值依托公共部门而存在，政府的公共性成为研究的重要方面，政府公共性即政府产生、存在和发展的目的是为了公共利益、公共目标、公共服务。公共利益是公共价值存在的前提，公共利益的需要诠释着公共价值的意义。当前社会，利益诉求的多元化及个人行动的差异化促使政府承担起创造、维护和保持公共价值的责任，自然合理的公共价值目标的设定及实现也必然蕴含在服务型政府建设的实践中。 改革开放四十年来，我国的生产力水平得到较大提高，但同时也伴随着严重的贫富差距和社会不公问题。在社会转型期，城乡发展、区域发展不平衡的现象时有出现。在公共服务外包、公共政策制定等过程中以公共权力为资本，背离公共利益目标，用公权力谋取私权利的寻租与腐败行为也间或显现。这些问题的存在冲击着公众对政府公共服务供给能力的信心，损害了政府维护公共价值的形象，严重削弱了政府的公信力，也违背了服务型政府的基本理念和要求。党的十九届四中全会进一步提出：“要坚持一切行政机关为人民服务、对人民负责、受人民监督，创新行政方式，提高行政效能，建设人民满意的服务型政府”。这就需要不断坚持和完善党和国家的监督体系，形成“不敢腐、不能腐、不想腐”的有效机制。近些年关于城乡公共服务均等化、公众参与政府决策、公共服务需求、共享经济、行政监察、反腐败的研究都或显或隐地包含着对服务型政府建设中“公共价值”的审视和思考。党的十八大以来，服务型政府的建设更多地朝着人民满意的方向前进，学者们在关注政府自身建设的同时，也开始关注公共领域中公众在其中的地位与作用，公共部门与公众都是公共价值的倡导者和维护者。政府在公共政策的制定过程中，积极发挥协商民主的独特优势，举办“听证会”等活动，形成公众参与的良好氛围，在提供公共服务时，“以人民为中心，让人民有权决定，人民是评价主体，人民满意是评价标准”[13]。
（三）改革逻辑的优化
“行政改革”是排在政府治理、公共价值、社会治理这三类关键词之后的又一研究热点，这同样与党的十八届三中全会提出要深化行政体制改革有关。之后，党的十九大报告继续指出：“为适应新时代中国特色社会主义现代化，要进一步深化机构和行政体制改革。”服务型政府的建设是我国行政改革的目标选择，机构改革是建设服务型政府的有效途径，因而机构改革自然成为了服务型政府研究的热点。
改革开放以来，我国政府职能改革经历了三次转变：第一次政府职能转变着眼于机构改革，减少政府对微观事物的直接管理，以适应经济体制改革的需要。第二次政府职能是通过大部制、行政审批制度等改革转变的，政府的公共服务职能得到了凸显。大部制改革使资源得到合理利用，改善部门扯皮、办事效率低下等问题，以更有效的管理体制提供公共服务和公共产品。行政审批制度改革是政府职能转变的一个重要举措，是建設服务型政府的一项重要内容，通过撤销和减少行政审批项目更好地服务社会，用制度性的手段改革公共权力和公众权利之间的关系，给行政相对方提供便利的同时也能缩小“暗箱操作”的空间，从源头上预防和治理腐败，促进人民满意的服务型政府的建设。第三次是全国经济发展进入新常态后，政府职能面临着又一次转变，要求理顺政府与市场、社会的关系，确定政府的权力范围，让市场在资源配置中起决定性作用，开始了以“放管服”改革为重点的行政审批制度改革。李克强总理多次强调：“要推进‘放管服’改革以加快政府职能转变”，这次改革的核心在于简政放权。在此背景下，浙江省首先开展了“最多跑一次”的改革实践，通过服务事项的网上办理和事项办理的标准化，减少了行政人员与服务对象的直接接触，从而降低了政府服务过程中由于人际互动可能产生的腐败现象，服务型政府的建设基础由此更加夯实。浙江省的这一改革样本引发了学者们对服务型政府建设的新思考，“以‘最多跑一次’改革为切入点，形成层层倒逼、层层递进的改革推进机制，将有效推动政府职能转变、政府管理模式和行政流程变革以及大部门体制改革和府际关系调整，形成行政体制改革和政府治理体系现代化的完整路线图”[14]。
党的十八大以来，具有新公共管理特征的简政放权的大幕进一步拉开，提出市场在资源配置中的作用应由基础性转变为决定性，让政府管不好、管不了的事情交由市场解决，这就为调整政府与市场的关系，最大限度地还权于市场，减少原先由于政府超强的资源配置权力诱发的权力寻租现象，更好转变政府职能，为建设服务型政府提供了方向。另外，虽然“服务型政府”这一新型政府治理模式由中国学者提出，但中国政府在改革的过程中仍然受到西方新公共管理运动“市场导向”和“绩效主义”的影响，引发了道德滑坡及公平公正缺失等问题。由此，对改革进行自主创新，即在建设服务型政府这一战略目标下优化改革逻辑成为学者们关注的重要方面，相关反思和研究成果比如行政吸纳、创新政府服务、府际合作、跨域协同治理等相关分析也大量出现。
（四）网络技术的应用
“网络技术”这一类关键词也显现了很多次，这与当前互联网时代的快速发展密切相关。网络技术的广泛应用在改变普通公众生产生活方式的同时也给政府治理提供了新的技术手段。有学者认为：“技术应用积聚起来的变革力量最终将引发政府模式从管理型向服务型的转变”[15]。随着大数据的广泛运用，一方面，政府通过各种渠道进行信息公开，保持自身工作透明度，这对提升政府公信力具有十分重要的作用;另一方面，党的十九大报告指出当前我国社会的主要矛盾已经变成人们日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，并且“公共服务供给和决策的准确有效建立在充分、精准和及时的需求信息基础之上，并根据这些信息进行公共服务的生产与供给”[16]。因此，政府可以借助网络及时、有效、准确定位公众需求偏好的变化，进而提供精准的公共服务，提升服务型政府的建设水平。
网络技术的发展提升了公民对政府行政质量的期待。传统农业社会中，生产力水平低下，公众对政府更多地投以“仰望”的姿态;在工业化社会，公民意识增强，公民对政府的要求变多变高;进入后工业社会，技术的加持使得各种新媒体和自媒体在监督政府行为中发挥着更大的作用，不管是在繁华的都市或是偏远的山野，人人都可以平等地握有麦克风，人人都可以通过网络发声成为行动者，“克服了传统监督必须依赖一定的中介组织和渠道的间接性，同时为政府公共权力结构内部的监督机关提供直接、可信、可查的信息和线索”[17]，让一些贪污腐败现象无处遁逃，从外部筑牢政府的“服务”本色。信息技术迅猛发展，公共领域开始由信息主导，程序化的政治和政策议程可以通过网络技术平台完成，政府对人民群众关心的问题也可以从被动回应转向前瞻预测，从而提升人民对政府行政行为的满意度。“如果说传统的政府管理流程是出现问题——逻辑分析——找出因果关系——提出解决方案的事后‘救火’模式的被动响应，那么，大数据战略下的政府的管理流程则是搜集数据——量化分析——找出相互关系——提出优化方案的前瞻性正向思维模式”[18]。总之，网络技术的发展与应用使得政府更加公开和透明，更加高效地防治腐败，更加精准地提供服务，为建设人民满意的服务型政府提供了技术保障，并成为党的十八大以来国内服务型政府研究的热点领域。 五、未来研究趋势展望
党的十八大提出的“职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意”的服务型政府建设的新目标，是近二十年理论研究与政策实践有机融合的智慧结晶，十八大以来的服务型政府的研究范畴也基本围绕这四点展开。比如“治理理论的引入”丰富了理论基础，与建设结构优化的服务型政府高度相关;“公共价值的凸显”提供了价值导向，响应建设廉洁高效、人民满意的服务型政府;“改革逻辑的优化”铺垫了实践路径，与建设结构优化的服务型政府建设目标有关;“网络技术的应用”为更好建设职能科学高效的服务型政府提供了技术支撑。总之，党的十八大以来的服务型政府研究关涉的核心问题其实在于“服务型政府何以可能、何以可为”。“服务型政府不是一个政治口号，也不是政府改革局部操作层面的调整，而是对我国未来政府改革和发展方向的重新定位”[19]，其作为一种后工业社会中的新型行政模式，是当前社会治理的必然选择。
“研究过往需要有归纳和概括能力，构想未来需要有丰富的想象力”[20]。建设服务型政府的目标是伴随着中国的行政改革提出的。党的十八大以来，我国服务型政府的研究注重紧密结合时代背景并形成了一些稳定的研究热点领域，比如公共服務、政府治理、合作治理、廉政建设等。未来服务型政府研究的理论空间仍将扩展，其本土化实现机制也会不断完善。
（一）理论空间的扩展
20世纪90年代末以来，西方国家在进行改革时从强调新公共管理中市场、竞争、效率等价值转向“后新公共管理”改革运动重视的协作、整合等价值，比如英国和挪威的“整体政府”的提出、美国“协作”治理的展开。后新公共管理的核心是通过结构性的整合和顶层能力的重构来提升国家顶层的政治控制力，其目标特点主要体现在：解决新公共管理无法实现的中心效率承诺，解决政治领导人的科层控制问题和公共机构的碎片化设置以增强公共部门的能力，通过强化多社会的管控来应对日益不稳定和不安全的世界。[21]随着全球化浪潮的推进和科学技术的迅猛发展，人类社会整体进入以“不确定性”为主要特征的风险社会时代，风险的延展性与跨国性使得风险的防范治理远远超出一国政府的管制范围，传统的政府治理模式和体制遇到了前所未有的挑战。西方学者提出“整体性政府”“无缝隙政府”“数字治理”“新公共治理”等积极回应了这一挑战。这些新的范式理念对于我国服务型政府的建设无疑具有一定的启示意义。
但与此同时，我们也要认识到：中国的改革具有自身的特色，对改革的思考要在有保留地学习西方理论和经验的基础上进行本土化的创新，“基于中国场景的知识推进”[22]是迫在眉睫的任务。我国的改革要在党的领导下进行并坚持党的领导，因此，对于如何在后工业化、风险社会的历史视野中，在习近平新时代中国特色社会主义思想的指导下，基于中国国情，突破既有话语体系，跨学科地运用创新性思维提出“中国方案”来妥善处理好政府与市场、政府与社会、政府与政府、政府与公民之间的关系，实现效率、公平到服务价值的转变，以超越回应性、前瞻性地建设人民满意的服务型政府，实现治理的现代化，笔者认为还有较大的理论扩展空间。比如，随着经济社会的快速发展，我国人民对美好生活的渴求不仅有物质文化层面的，还有生态环境方面的，要增强人民群众的获得感、幸福感、安全感，政府要特别关注生态文明建设。近年来，大气雾霾、生态破坏等环境问题的出现，影响了社会发展，考验着政府行政能力。党的十八大提出“要把生态文明建设放在突出地位”，因此，遵循“绿水青山就是金山银山”的发展理念，营造一个宜居的环境是推动建设人民满意的服务型政府向纵深发展的途径之一。由此，与时俱进地关注政府在环境治理方面作为的研究及相关的环境公平正义的政治学理论将是未来学术界探讨服务型政府建设中无法忽略的焦点。
此外，服务型政府的建设也离不开对行政伦理和精神价值的考量。特别是在市场经济和科学技术高度发达的当代社会，有些政府部门在制定公共政策时存在着只为自身谋利益的动机，行政人员由于“体制内外利益差异的感应作用”[23]并不完全具有良善意愿，在运用公共权力时常常会面临利益冲突的伦理困境，比如贿赂、权力兜售、信息兜售、财政交易、馈赠与消遣、组织外就业等。孟德斯鸠也曾说过：“不受制约的权力必然是腐败的。”面对这种困境，不但需要寻求法律等外部控制的手段在显性结构中遏制行政人员内心可能的“恶”，也需要在其提供公共服务时，对其公共权力进行有效制约，拒绝货币侵蚀，让腐败失去滋生的土壤，唤醒行政人员内心的忠诚和良知，在隐性结构的运行中重塑公共行政精神。换而言之，在工业社会，规则、制度等物化设置在社会治理中发挥了重要作用并成为服务型政府研究的热点，而在高度复杂和高度不确定性的后工业社会，为避免这些物化设置的僵化及失灵，非物化的因素诸如行政精神的建构就显得格外重要。在为人民谋福利的过程中，很关键的一点就是行政人员具有公共行政精神和服务意识，能正确运用公共权力，通过公开透明的行政方式推进廉政建设，提高服务质量，打造自身亲切的形象。思想是行动的先导，在新时代的征程里，行政精神支配引领着行政人员的行动，影响着服务型政府建设的成效。后工业社会中，我国的服务型政府建设需要一种前瞻性行政精神的指引，相信未来有关行政伦理精神的理论也会不断创新与充实。
（二）实践机制的完善
从实践层面而言，当前我国服务型政府的建设必须要充分考虑老龄社会与网络社会的结构化背景。根据国家统计局发布的数据，上世纪末我国已步入“老龄化社会”，截至2018年底，全国60周岁以上老年人口有2.49亿，占总人口的17.9%，老年人口抚养比也再创新高，老龄化形势愈发严峻。一方面，面对人口年龄结构的日趋老化，政府的医疗、养老负担会越来越重，如何有效回应民生需求，化解市场失灵与政府失灵的风险，构建公平合理的社会保障体系，确保人民群众的获得感，满足人民群众的美好生活愿望，是服务型政府亟待解决的问题。另一方面，服务型政府对网络社会的治理以及网络技术的创新性应用也将成为未来相关研究的热点。根据中国互联网络发展状况统计报告的数据显示，截至2018年6月，我国网民规模达8.02亿，普及率为57.7%，人均周上网时长为27.7小时。面对如此庞大的网民群体，原有的适用于现实实体社会中的政府行政模式必须做出相应的转变，网络舆情的引导控制与应对、大数据信息的整合利用、网民隐私权的保护、数字政府的构建等都是服务型政府建设过程中必须要重视的问题。 同时，不容忽略的一点是，在服务型政府的建设实践中，政策的制定与实施效果也关系着其公共价值目标的实现，具体操作流程和机制的科学化因此成为服务型政府实践中不可或缺的重要环节，而这其中又涉及到以往研究中常常忽视的“政策终结”问题。诚然，大多数政策在制定时是考虑了当时的社会背景，但在时代变迁中，当一项政策执行若干时间后，需要对其进行追踪、研究、评价、检讨，反思政策执行的效果是否与当初制定政策时的目标出现了异位，若政策效应在降低，继续维护它需要消耗大量的成本且新旧政策之间会产生冲突，影响社会秩序时，政府就需要及时终结它，社会治理效果才能得到优化，服务型政府建设才能有所保证。由此，政策的制定与终结将会是今后服务型政府研究的一个重要领域。
此外，服务型政府的建设实践虽然应因地制宜，但其实践成效的好坏仍需一套科学合理的标准方能加以衡量。因此，如何设计出服务型政府的评价指标体系，如何从法律和制度层面规范绩效评估组织者的行为，防止腐败等权力异化现象的发生也成为相关学者专家必须思考的问题。由于建设服务型政府需要重视与改善民生，因而在评估服务型政府治理绩效时，让多方主体参与并通过法律的形式确定绩效评估的内容、形式等，把民生问题的改善程度纳入服务型政府绩效考核的指标体系，并细化评估条目，将极大地推动人民满意的服务型政府的建设。
当然，囿于时间和精力的限制，本文只选择了人大复印报刊资料《公共行政》中有关服务型政府研究的229篇论文作为样本，与CNKI中数千篇关于服务型政府的论文相比，统计分析的结果和相关结论可能显得不太全面，也可能遗漏掉一些重要的文献。但考虑到人大复印报刊资料转载的权威性，本文对服务型政府相关研究的梳理和未来研究进路的展望在總体上应该是具有一定说服力和代表性的，至于这些梳理和展望的价值可靠性则有待于学界进一步的检验，笔者也将持续关注这一领域的研究进展。
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责任编校 陈 瑶
Abstract： With the continual promotion of the construction of service-oriented governments since the 18th CPC National Congress， some new features are taking shaping within corresponding academic circle. A statistical analysis based on keywords frequencies of papers related to service-oriented governments reprinted in Public Administration by RUC during 2013 to 2019 has found that， interest points in this area are mainly focused on introduction of administration theories， maintenance and creation of public values， optimization of administrative reform， application of Internet technologies， etc. With tendencies of globalization， post-industrialization， informationization and networking， and promotion of modernization of administrative mechanism and administrative capabilities jointly considered， it can be predicted that future research will be focused on spatial expansion of theoretical explorations and localization of practical mechanisms， particularly on the maintenance of public values by means of explicit systemic reform and implicit spirit remolding， so that government corruption can be effectively prevented， public credibility be promoted， and construction of service-oriented governments be reliably implemented， which will be of vital importance attracting wide attention.
Keywords： service-oriented government; administration; public value; administrative reform; clean governance; post-new public management