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摘 要：新修订的《民事诉讼法》首次将检察建议写入其中，并规定了人民法院应当再审的情形既适用于检察机关的抗诉条件，也是其提出检察建议的条件，因此，当出现某一法定再审情形或者调解书损害国家利益、社会公共利益时，人民检察院对同级人民法院有提出检察建议和提请上级检察院抗诉的选择权，这就产生了如何选择的问题。我们应当具体问题具体分析，从检察建议为主抗诉制度为辅和直接提请上级抗诉两种情形来协调使用。
关键词：抗诉；检察建议；法律监督
根据最高人民检察院颁布的《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》的规定，人民检察院在民事检察监督中提出检察建议有两种情形：一是对人民法院提出的；二是对有关单位提出的。本文论述的检察建议仅指第一种情形，即对人民法院提出的。文章的论述重点是：以检察建议为主抗诉制度为补充来协调使用二者。这就需要，首先分析检察建议作为一种新的监督方式写入新修改后《民诉法》的现实需要或者必要性。此部分又从两方面来论证：一是抗诉作为唯一的法律监督方式的现实弊端；二是论述检察建议在检察机关办案中的大量运用，但由于立法（这里是指由全国人大及其常委会制定的法律）上的空白，这严重影响了检察建议制度的实施效果。“再审检察建议法律地位不明确的问题也日渐突出，成为制约制度发展的主要障碍，要求把再审检察建议写入法律的呼声越来越
强。”［1］其次通过比较检察建议与抗诉制度的区别，从而彰显检察建议的所占有的优势。最后一部分是本文着重论述的内容，以具体问题具体分析的原则设置各种情形来得出相应的结论。
一、检察建议制度写入新修改《民事诉讼法》的必要性
1．抗诉再审期限漫长且改判率不高。从检察机关受理申诉到法院再审通常需要三个阶段：一是人民检察院受理不服同级人民法院生效的判决、裁定的申诉，经立案审查，认为确有错误的向上级人民检察院提请抗诉；二是上级人民检察院对下级人民检察院提请抗诉的案件再次审查，认为确有错误，向同级人民法院提出抗诉；三是案件进入再审程序。以天津市检察院2007年1月至2008年底收到的57件抗诉再审案件为样本，检察机关的平均办案期限（自受理申诉之日起至决定抗诉之日止）约为8个月，最长为19个月，最短为3个月；法院再审期限（检察院抗诉之日起至法院再审审结之日止）每案平均约为11.6个月，最长的为51个月，最短的为5个月。［2］如此漫长的抗诉、再审程序占用了大量司法资源，增加了当事人的诉累。由于受抗诉制度的强制法院启动再审程序和“办案责任制”、“错案责任追究制”等制度的影响，人民法院较少对抗诉改判，从而易造成检、法的对立，案件久拖不决的现象。
2.检察建议的成功实践与法律层面上空白的矛盾。鉴于抗诉制度作为检察机关唯一的监督方式的种种缺陷，各地检察机关积极探索新的法律监督方式，如检察建议、纠正违法通知书等，其中运用最多也较为成熟当属检察建议制度。以广东省为例，2006-2008年广东省检察机关共发出检察建议10332件，远远高出抗诉数量2318件，其中向法院发出的检察建议为1464件。法院对再审检察建议的采纳率分别为45%、3.5%、24.6%。［3］可以看出，该省检察机关发出检察建议的数量数倍于抗诉，并且向法院发出的占抗诉数量的一半多，但矛盾的是法院对再审检察建议的采纳率却不高。这是因为：一、检察机关及其人员适用检察建议的能力愈加娴熟，法院等对适用检察建议愈加理解支持，检察建议程序易于启动，所以发出检察建议的数量较多；二、此时有关检察建议的条文主要规定在最高人民检察院发布的司法解释中，缺乏根本性的法律保障，并且最高人民法院在就检察监督事项单方行使司法解释权力时，不适当地表现出排斥、抵制检察监督的部门本位主义倾向，［4］从而对再审检察建议的采纳率较低。
二、检察建议与抗诉制度的区别
1．审级限制不同。地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现确有错误的，或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，只能提请上级人民检察院提出抗诉；而检察建议则不受此限制，各级人民检察院可直接向同级人民法院提出。
2．适用范围不同。抗诉的适用范围是民诉法明确规定的几种法定情节，而检察建议不仅适用于抗诉的情形而且可以适用于除抗诉以外的其他审判程序中审判人员的违法行为，具有一定的自由裁量权。
3．启动再审程序的强制程度不同。根据《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》和新修改《民事诉讼法》的规定，抗诉必然启动再审程序，而检察建议则需与人民法院协调一致并且人民法院同意再审的，该再审程序才可启动，这种由法检机关协商并且由人民法院自行纠正错误的方式易于被法院接受，从而缓解二者的激烈对抗情绪，提高办案效率，更好地维护当事人的合法权益。
三、检察建议与抗诉制度的协调
根据新修改《民事诉讼法》第200条、208条的规定，人民法院应当再审的情形既适用于检察机关的抗诉条件，也是其提出检察建议的条件，因此当出现某一法定再审情形或者调解书损害国家利益、社会公共利益时，人民检察院对同级人民法院既可以提出再审检察建议，又可以提请上级检察院抗诉，那么该检察院应当以何种方式来履行法律监督职能呢？有无选择适用的依据呢？笔者将从以下两个方面阐述：
（一）只能适用检察建议的情形
根据新修改《民事诉讼法》第208条第二款的规定，各级人民检察院对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为，可向同级人民法院提出检察建议。笔者认为，此处审判人员的违法行为应当是轻微的，对诉讼程序的公正影响不大的行为，无适用抗诉制度的必要。
（二）法定再审情形出现时二者的协调
根据新《民事诉讼法》第208条的规定，上级人民检察院发现下级人民法院的生效的符合再审情形的判决、裁定或者是损害国家利益、社会公共利益的调解书，“应当”提出抗诉，无选择提出检察建议的余地。而如果是人民检察院发现同级人民法院的生效的符合再审情形的判决、裁定或者是损害国家利益、社会公共利益的调解书，则该检察院有提出检察建议和提请上级检察院抗诉的选择权，因此，这就产生了如何选择的问题。笔者认为，由于每个案件的情形不完全一致，我们应当具体问题具体分析，从以下方面来协调使用抗诉和检察建议制度。 1、检察建议为主的情形。第一种情形，经济效益原则在经济学中是指以最小的成本来获取最大的效益，而将该原则应用到法学中，法的经济效益原则是指以最小的代价、花费取得最大的法律效果。对那些诉讼标的额小，无严重危害当事人合法权益的生效裁判，人民检察院应当考虑花费最小的方式，即提出检察建议，由同级人民法院自行纠正。“诉讼标的额小”可由各地根据当地经济发展水平，参照新修改《民事诉讼法》第162条中的“标的额为各省、自治区、直辖市上年度就业人员年平均工资百分之三十以下”来确定。“无严重危害当事人的合法权益”是指裁判结果基本正确，并无明显不公。“检察机关对于在办案实践中发现判决、裁定虽有错误，但没有损害到当事人合法权益的，或虽然案件审判程序上存在瑕疵，但判决结果基本正确的，一般不轻易抗诉，也就是我们通常所说的“可抗可不抗”的案件，可以通过再审检察建议的方式，由人民法院自行启动再审程序纠正错误。”［5］此处的标准可综合裁判结果对当事人生产、生活的影响程度、当事人的服判情况，调解书对公序良俗原则的违反程度、一般公众的反应程度等方面考虑。第二种情形，对于那些除前述两种情形之外的诉讼标的额较大，对当事人合法权益的危害未达到“严重”程度的生效裁判或者调解书，人民检察院应当以检察建议为主，抗诉制度为辅的原则解决。此处具体的标准可从前述第一种情形确定的参考依据来综合考量。这是因为：一、一直以来，检察机关以抗诉制度为主的模式在抗诉实践中是以追求法院的“高改判率”为目标，并将其作为衡量民事抗诉质量好坏的首要标准。这样易导致检察机关监督工作的情绪化，从而使法律监督工作失去主动性；二、这样不会过多地干涉到当事人的私权；三、这样既能缩短办案期限，大大节约司法资源，从而提高法律监督效率，又能加强检法两机关的协调，进而共同实现诉讼程序公正。
2、直接提请上级抗诉的例外情形。对于那些严重损害当事人的合法权益，严重危害诉讼程序公正原则的生效裁判或者调解书，人民检察院应当直接提请上级提出抗诉。由于此类情形危害程度较为严重，人民检察院以必然启动再审程序的抗诉制度应对，既能强化检察监督的力度，又能维护法律的公正原则，维护当事人的合法权益。对于此类情形，人民检察院不应当以检察建议的方式应对。毕竟检察建议是一种较为温和的法律监督方式，并且根据《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》的规定，检察建议必须与人民法院协调一致并且人民法院同意再审的，再审程序才能启动。如果对此类情形的案件以检察建议为主，将势必削弱民事检察监督的力度，弱化检察机关的法律监督方式和效果，违背检察监督“由软变硬”的目标要求。
注释：
［1］张立：《再审检察建议：推行八年何时入法》，检察日报，2009年5月4日第005版声音周刊。
［2］天津市人民检察院编：《服务大局与法律监督能力建设研究：民行检察监督方式的分析与思考》，天津人民出版社，2010年1月第169-170页。
［3］王学成主编：《法律监督权研究新视野：检察建议立法化研究》（第二卷），中国检察出版社，2011年5月第61-64页。
［4］张雪妲、李强：《检察建议立法化问题研究》，载《中国司法》2010年第4期。
［5］胡殿信：《检察建议在民行检察实践中的应用》［J］，载人民检察，2004年第1期。
（作者通讯地址：天津市北辰区人民检察院，天津市 北辰区 300400）
关键词：抗诉；检察建议；法律监督
根据最高人民检察院颁布的《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》的规定，人民检察院在民事检察监督中提出检察建议有两种情形：一是对人民法院提出的；二是对有关单位提出的。本文论述的检察建议仅指第一种情形，即对人民法院提出的。文章的论述重点是：以检察建议为主抗诉制度为补充来协调使用二者。这就需要，首先分析检察建议作为一种新的监督方式写入新修改后《民诉法》的现实需要或者必要性。此部分又从两方面来论证：一是抗诉作为唯一的法律监督方式的现实弊端；二是论述检察建议在检察机关办案中的大量运用，但由于立法（这里是指由全国人大及其常委会制定的法律）上的空白，这严重影响了检察建议制度的实施效果。“再审检察建议法律地位不明确的问题也日渐突出，成为制约制度发展的主要障碍，要求把再审检察建议写入法律的呼声越来越
强。”［1］其次通过比较检察建议与抗诉制度的区别，从而彰显检察建议的所占有的优势。最后一部分是本文着重论述的内容，以具体问题具体分析的原则设置各种情形来得出相应的结论。
一、检察建议制度写入新修改《民事诉讼法》的必要性
1．抗诉再审期限漫长且改判率不高。从检察机关受理申诉到法院再审通常需要三个阶段：一是人民检察院受理不服同级人民法院生效的判决、裁定的申诉，经立案审查，认为确有错误的向上级人民检察院提请抗诉；二是上级人民检察院对下级人民检察院提请抗诉的案件再次审查，认为确有错误，向同级人民法院提出抗诉；三是案件进入再审程序。以天津市检察院2007年1月至2008年底收到的57件抗诉再审案件为样本，检察机关的平均办案期限（自受理申诉之日起至决定抗诉之日止）约为8个月，最长为19个月，最短为3个月；法院再审期限（检察院抗诉之日起至法院再审审结之日止）每案平均约为11.6个月，最长的为51个月，最短的为5个月。［2］如此漫长的抗诉、再审程序占用了大量司法资源，增加了当事人的诉累。由于受抗诉制度的强制法院启动再审程序和“办案责任制”、“错案责任追究制”等制度的影响，人民法院较少对抗诉改判，从而易造成检、法的对立，案件久拖不决的现象。
2.检察建议的成功实践与法律层面上空白的矛盾。鉴于抗诉制度作为检察机关唯一的监督方式的种种缺陷，各地检察机关积极探索新的法律监督方式，如检察建议、纠正违法通知书等，其中运用最多也较为成熟当属检察建议制度。以广东省为例，2006-2008年广东省检察机关共发出检察建议10332件，远远高出抗诉数量2318件，其中向法院发出的检察建议为1464件。法院对再审检察建议的采纳率分别为45%、3.5%、24.6%。［3］可以看出，该省检察机关发出检察建议的数量数倍于抗诉，并且向法院发出的占抗诉数量的一半多，但矛盾的是法院对再审检察建议的采纳率却不高。这是因为：一、检察机关及其人员适用检察建议的能力愈加娴熟，法院等对适用检察建议愈加理解支持，检察建议程序易于启动，所以发出检察建议的数量较多；二、此时有关检察建议的条文主要规定在最高人民检察院发布的司法解释中，缺乏根本性的法律保障，并且最高人民法院在就检察监督事项单方行使司法解释权力时，不适当地表现出排斥、抵制检察监督的部门本位主义倾向，［4］从而对再审检察建议的采纳率较低。
二、检察建议与抗诉制度的区别
1．审级限制不同。地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现确有错误的，或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，只能提请上级人民检察院提出抗诉；而检察建议则不受此限制，各级人民检察院可直接向同级人民法院提出。
2．适用范围不同。抗诉的适用范围是民诉法明确规定的几种法定情节，而检察建议不仅适用于抗诉的情形而且可以适用于除抗诉以外的其他审判程序中审判人员的违法行为，具有一定的自由裁量权。
3．启动再审程序的强制程度不同。根据《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》和新修改《民事诉讼法》的规定，抗诉必然启动再审程序，而检察建议则需与人民法院协调一致并且人民法院同意再审的，该再审程序才可启动，这种由法检机关协商并且由人民法院自行纠正错误的方式易于被法院接受，从而缓解二者的激烈对抗情绪，提高办案效率，更好地维护当事人的合法权益。
三、检察建议与抗诉制度的协调
根据新修改《民事诉讼法》第200条、208条的规定，人民法院应当再审的情形既适用于检察机关的抗诉条件，也是其提出检察建议的条件，因此当出现某一法定再审情形或者调解书损害国家利益、社会公共利益时，人民检察院对同级人民法院既可以提出再审检察建议，又可以提请上级检察院抗诉，那么该检察院应当以何种方式来履行法律监督职能呢？有无选择适用的依据呢？笔者将从以下两个方面阐述：
（一）只能适用检察建议的情形
根据新修改《民事诉讼法》第208条第二款的规定，各级人民检察院对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为，可向同级人民法院提出检察建议。笔者认为，此处审判人员的违法行为应当是轻微的，对诉讼程序的公正影响不大的行为，无适用抗诉制度的必要。
（二）法定再审情形出现时二者的协调
根据新《民事诉讼法》第208条的规定，上级人民检察院发现下级人民法院的生效的符合再审情形的判决、裁定或者是损害国家利益、社会公共利益的调解书，“应当”提出抗诉，无选择提出检察建议的余地。而如果是人民检察院发现同级人民法院的生效的符合再审情形的判决、裁定或者是损害国家利益、社会公共利益的调解书，则该检察院有提出检察建议和提请上级检察院抗诉的选择权，因此，这就产生了如何选择的问题。笔者认为，由于每个案件的情形不完全一致，我们应当具体问题具体分析，从以下方面来协调使用抗诉和检察建议制度。 1、检察建议为主的情形。第一种情形，经济效益原则在经济学中是指以最小的成本来获取最大的效益，而将该原则应用到法学中，法的经济效益原则是指以最小的代价、花费取得最大的法律效果。对那些诉讼标的额小，无严重危害当事人合法权益的生效裁判，人民检察院应当考虑花费最小的方式，即提出检察建议，由同级人民法院自行纠正。“诉讼标的额小”可由各地根据当地经济发展水平，参照新修改《民事诉讼法》第162条中的“标的额为各省、自治区、直辖市上年度就业人员年平均工资百分之三十以下”来确定。“无严重危害当事人的合法权益”是指裁判结果基本正确，并无明显不公。“检察机关对于在办案实践中发现判决、裁定虽有错误，但没有损害到当事人合法权益的，或虽然案件审判程序上存在瑕疵，但判决结果基本正确的，一般不轻易抗诉，也就是我们通常所说的“可抗可不抗”的案件，可以通过再审检察建议的方式，由人民法院自行启动再审程序纠正错误。”［5］此处的标准可综合裁判结果对当事人生产、生活的影响程度、当事人的服判情况，调解书对公序良俗原则的违反程度、一般公众的反应程度等方面考虑。第二种情形，对于那些除前述两种情形之外的诉讼标的额较大，对当事人合法权益的危害未达到“严重”程度的生效裁判或者调解书，人民检察院应当以检察建议为主，抗诉制度为辅的原则解决。此处具体的标准可从前述第一种情形确定的参考依据来综合考量。这是因为：一、一直以来，检察机关以抗诉制度为主的模式在抗诉实践中是以追求法院的“高改判率”为目标，并将其作为衡量民事抗诉质量好坏的首要标准。这样易导致检察机关监督工作的情绪化，从而使法律监督工作失去主动性；二、这样不会过多地干涉到当事人的私权；三、这样既能缩短办案期限，大大节约司法资源，从而提高法律监督效率，又能加强检法两机关的协调，进而共同实现诉讼程序公正。
2、直接提请上级抗诉的例外情形。对于那些严重损害当事人的合法权益，严重危害诉讼程序公正原则的生效裁判或者调解书，人民检察院应当直接提请上级提出抗诉。由于此类情形危害程度较为严重，人民检察院以必然启动再审程序的抗诉制度应对，既能强化检察监督的力度，又能维护法律的公正原则，维护当事人的合法权益。对于此类情形，人民检察院不应当以检察建议的方式应对。毕竟检察建议是一种较为温和的法律监督方式，并且根据《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》的规定，检察建议必须与人民法院协调一致并且人民法院同意再审的，再审程序才能启动。如果对此类情形的案件以检察建议为主，将势必削弱民事检察监督的力度，弱化检察机关的法律监督方式和效果，违背检察监督“由软变硬”的目标要求。
注释：
［1］张立：《再审检察建议：推行八年何时入法》，检察日报，2009年5月4日第005版声音周刊。
［2］天津市人民检察院编：《服务大局与法律监督能力建设研究：民行检察监督方式的分析与思考》，天津人民出版社，2010年1月第169-170页。
［3］王学成主编：《法律监督权研究新视野：检察建议立法化研究》（第二卷），中国检察出版社，2011年5月第61-64页。
［4］张雪妲、李强：《检察建议立法化问题研究》，载《中国司法》2010年第4期。
［5］胡殿信：《检察建议在民行检察实践中的应用》［J］，载人民检察，2004年第1期。
（作者通讯地址：天津市北辰区人民检察院，天津市 北辰区 300400）