论文部分内容阅读
一部最难制定的法律之一，一个注定要再次留给下届人大的难题
历经15年，国有资产立法进程象征性破题。
在2007年12月23日至29日举行的十届全国人大常委会第31次会议上，《国有资产法（草案）》首次提交立法机关审议。
由于这部草案在事关国有资产监管等诸多敏感核心的议题上，把裁定权交给了国务院，因此留下过多的立法空白。很多问题有待新一届人大组成后再做定论。
立法思路
中国拥有世界上最多的国有资产。据统计，至2006年末，中国仅国有及国有控股的非金融类企业的总资产和净资产，已分别达到29万亿元和12.2万亿元。
但是，中国的《国有资产法》却是一部经历了15年仍然难产的法。
早在上世纪90年代，国有资产立法已有草案。该法是经1993年八届、1998年九届全国人大常委会立法规划确定，由全国人大财经委员会负责起草的一部大法，重要性毋庸置疑。但由于种种原因，法律草案一直没有提交全国人大常委会正式审议。
2003年，十届全国人大再度将国有资产立法列入五年立法规划。2004年，全国人大财经委重新组成了阵容强大的国有资产立法起草小组。2007年初，该法被纳入当年的立法计划。
随着2007年3月《物权法》的出台，《国有资产法》的必要性和紧迫性再度提升，即对国家所有的物权，要用一个法的形式加以细化，以规范社会主义市场经济行为。近年来，《国有资产法》成为全国人大代表提出议案、建议最多的立法项目之一。
据草案的一位主要起草人向《财经》记者介绍，草案的立法思路主要围绕三个方面确立了相关制度。
第一，谁履行出资人职责——首先是建立和规范国有资产出资人制度，对中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责的机构及其履行出资人职责的主要内容、方式和责任等进行了规范。
第二，如何向企业出资——规范了履行出资人职责的机构与国家出资企业的法律关系。国家出资企业的组织形式包括国有独资企业、国有独资公司、国有控股公司和国有参股公司，企业依法享有经营自主权，对出资人权益负责；同时规范了国家出资企业管理者的选择与考核制度，对国家出资企业管理者的任免、考核、奖惩以及管理者履行职责应遵守的基本准则和责任等作了规定。
第三，出资后怎么办——明确了履行出资人职责的机构代表政府对国家出资企业依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等出资人权利，即“管人、管事、管预算”；并规定履行出资人职责的机构应当监督企业实现国有资产保值增值、防止国有资产流失，但不得干预企业经营活动；同时也明确了建立保障国有资产安全、防止国有资产流失，维护国有资产权益的制度。
具体而言，如按照国家出资企业的不同类型，对关系出资人权益重大事项的决定权限和决策程序作了明确规定；规定了企业改制、与关联方交易、国有资产转让、资产评估等应遵守的基本规则，明确了决策权限、程序，防止以“暗箱操作”等手段侵害国有资产出资人权益。
草案第一次明确了建立国有资本经营预算制度。草案规定国家建立国有资本经营预算制度，对国有资本经营收入及其支出实行预算管理，并规定国有资本经营预算草案列入本级政府预算草案，报本级人民代表大会批准。
草案还规定了从人大监督、行政监督、审计监督和社会监督四个层面对国有资产进行监督。
调整范围之争
此次草案面临诸多争议，其中，国资法的调整范围一直是首要难题。金融类国资、资源性国资乃至行政事业性国资，是否及怎样纳入此法，一直有不同声音。
多位审议草案的全国人大常委会委员认为，作为规范国有资产管理、监督和经营的基本法律，国有资产法应该适用于经营性、行政事业性及资源性国有资产，应该是个“大国有资产法”。但现在的法律草案仅适用于经营性国有资产中的非金融类国有资产，涵盖面很小，是个“小国有资产法”，调整的范围过于狭窄。
对此，全国人大财政经济委员会副主任委员石广生在本次会议上回应，上述三类资产在功能、监管方式等方面有很大不同，难以用一部“大而全”的法律全面调整。考虑到有关资源类资产已有相关的专门法律调整，行政事业类资产的管理目前也有相应的行政法规定，而经营性国有资产在国有资产中占比很大，具有特殊地位和作用，因此，此次提请审议的法案中明确，该法仅适用于经营性国有资产，即国家对企业的出资和由此形成的权益。
对于近年备受关注的金融性国资，草案规定，国家对金融类企业的出资和由此形成的权益，也属于经营性国有资产，应当纳入本法的统一规范和保护范围；同时，考虑到对金融类资产监管的特殊性问题，草案规定经营性国有资产中的管理与监督，法律、行政法规另有规定的，依照其规定。
由于定义模糊，现在对金融国有资产的监管是否适用此法，说法不一。因目前已公布现有相关证券、期货、商业银行、基金等金融类企业法律法规，均未明确对金融国资的监管，这意味着，“对于金融资产的监管同样适用于本草案。”前述人大财经委人士向《财经》记者解释。
国务院发展研究中心副主任陈清泰认为，国有资产法首先应该规范国资范围。他主张国有资产法范围可以定得宽一些，比如把山川、河流、政府资产等纳入，但核心还是调节经营性的国有资产。
“更为迫切的，是规范国有产权的委托代理机制，它的有效性实际上决定了国有产权的安全性和效率。”陈清泰说。
对于这一涉及国有资产监管体制本质性的问题，草案并未能给出答案。
政企难分
在外界看来，本次草案中最大亮点是明确了“国资委履行出资人职责”。草案第二章第十条规定，国务院国资委和地方人民政府按国务院规定设立的国有资产监督管理机构，以及国务院和地方人民政府授权的其他有关部门、机构（下称履行出资人职责的机构），按照本级人民政府的授权、代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。
这是首次从法律上明确了国资委的定位。此前，国资委身份尴尬，有出资人、行政监管者、仲裁者等“老板加婆婆”的多重身份，一直備受诟病。
“国资委不再当婆婆了，将成为一个干净的出资人。”国资法草案起草组专家，中国政法大学教授李曙光表示。国资委将是一个单一的出资人，对于国有资产的监管的权限则由人大监督、政府监督、审计机构监督和社会监督，国资委仅仅是加强内部的监管。这样，国资委将着重考虑怎样从出资人角度行使股东权益。
所谓“干净的出资人”，李曙光进一步解释为“四个分开”，即将委托人、出资人、经营人和监管人分开。
不过，草案第十条规定中同时表示，“国务院和地方人民政府授权的其他有关部门、机构（以下称履行出资人职责的机构），按照本级人民政府的授权、代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责”， 亦成为此次草案中争议的焦点。
事实上，目前除了国资委，文化部、教育部、财政部、烟草局等都负有部分国资监管职能。经营性国有资产，仅仅在中央层面，除了国资委监管的151家央企，还有众多金融类国企和各个部委下属的近5000多家国企，广泛分布在铁路、邮政、农垦、烟草、教育、文化、科技等系统。
“显然，草案中并未真正将监管职能和所有者职能真正分开。”北京大学财经法研究中心主任刘剑文对此尖锐指出。
一位国资委人士则认为，草案的有关提法无异于倒退——“中共十六大提出，国资委作为出资人不承担政府管理职能，其他政府部门不承担出资人职能。隐含的含义是十六大之后的方向即政府的公共管理职能和所有者职能分开，但实际运行结果是政府的所有者职能仍分散于各个部门；现在看来，不仅没有分离，还有固化的趋势。”
“草案回避了一个核心问题——政府的公共管理职能和出资人职能还要不要分开？如果分开怎么分？”他反问。
财政部人士则认为，草案无非是对现有格局的承认，并没有真正触及体制根本问题。“现有格局存在着很多尚待解决的问题，此次国资法草案的出台并不成熟。”
“草案的这种导向，在国有经济布局调整还未到位的情况下，对深化体制改革可能会有约束作用。”国务院发展研究中心企业所副所长张文魁对此表示。
李曙光认为，草案解决了框架性问题，但要进一步明确解决政企不分和政资不分的问题， 真正把公共管理者和国有资产出资人的职能分开。“我个人不同意把其他部委也确定为出资人，并形成在法律当中。国资委作为出资人的权利义务边界还是有基本划分的，而铁道部、邮政、烟草等其他部门根本没有任何对于出资人权利义务的界定；从法律上，首先要明晰权利边界，这决定体制改革的走向。”
对于这种质疑，上述人大财经委人士并不否认草案回避了“将来履行出资人的机构是谁”。他解释说，这次国资立法的一个指导思想就是，“对一些争议较大、含义不清的具体问题，宜由国务院拍板确定，法律中不作具体规定。”
石广生在本次人大常委会会议上亦表示，在该草案起草过程中，曾设想过对国有资产监管体制问题作出比较明确的具体规定，但目前在法律中作出明确规定的条件还不够成熟。因此，以作出原则性的规定为宜，具体监管体制可由国务院根据改革进程作出具体规定并适时调整。“这可以为国有资产监管体制的进一步完善留有空间，比较切合实际。”人大财经委人士认为。
种种争议和模糊的说法，注定了目前的国资法草案的不确定性。知情人士分析，“现在是第一次审议，而再次审议至少还需要一年左右的时间。由于2008年3月全国人大换届，该草案还存在诸多变数，甚至可能推倒重来。”
历经15年，国有资产立法进程象征性破题。
在2007年12月23日至29日举行的十届全国人大常委会第31次会议上，《国有资产法（草案）》首次提交立法机关审议。
由于这部草案在事关国有资产监管等诸多敏感核心的议题上，把裁定权交给了国务院，因此留下过多的立法空白。很多问题有待新一届人大组成后再做定论。
立法思路
中国拥有世界上最多的国有资产。据统计，至2006年末，中国仅国有及国有控股的非金融类企业的总资产和净资产，已分别达到29万亿元和12.2万亿元。
但是，中国的《国有资产法》却是一部经历了15年仍然难产的法。
早在上世纪90年代，国有资产立法已有草案。该法是经1993年八届、1998年九届全国人大常委会立法规划确定，由全国人大财经委员会负责起草的一部大法，重要性毋庸置疑。但由于种种原因，法律草案一直没有提交全国人大常委会正式审议。
2003年，十届全国人大再度将国有资产立法列入五年立法规划。2004年，全国人大财经委重新组成了阵容强大的国有资产立法起草小组。2007年初，该法被纳入当年的立法计划。
随着2007年3月《物权法》的出台，《国有资产法》的必要性和紧迫性再度提升，即对国家所有的物权，要用一个法的形式加以细化，以规范社会主义市场经济行为。近年来，《国有资产法》成为全国人大代表提出议案、建议最多的立法项目之一。
据草案的一位主要起草人向《财经》记者介绍，草案的立法思路主要围绕三个方面确立了相关制度。
第一，谁履行出资人职责——首先是建立和规范国有资产出资人制度，对中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责的机构及其履行出资人职责的主要内容、方式和责任等进行了规范。
第二，如何向企业出资——规范了履行出资人职责的机构与国家出资企业的法律关系。国家出资企业的组织形式包括国有独资企业、国有独资公司、国有控股公司和国有参股公司，企业依法享有经营自主权，对出资人权益负责；同时规范了国家出资企业管理者的选择与考核制度，对国家出资企业管理者的任免、考核、奖惩以及管理者履行职责应遵守的基本准则和责任等作了规定。
第三，出资后怎么办——明确了履行出资人职责的机构代表政府对国家出资企业依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等出资人权利，即“管人、管事、管预算”；并规定履行出资人职责的机构应当监督企业实现国有资产保值增值、防止国有资产流失，但不得干预企业经营活动；同时也明确了建立保障国有资产安全、防止国有资产流失，维护国有资产权益的制度。
具体而言，如按照国家出资企业的不同类型，对关系出资人权益重大事项的决定权限和决策程序作了明确规定；规定了企业改制、与关联方交易、国有资产转让、资产评估等应遵守的基本规则，明确了决策权限、程序，防止以“暗箱操作”等手段侵害国有资产出资人权益。
草案第一次明确了建立国有资本经营预算制度。草案规定国家建立国有资本经营预算制度，对国有资本经营收入及其支出实行预算管理，并规定国有资本经营预算草案列入本级政府预算草案，报本级人民代表大会批准。
草案还规定了从人大监督、行政监督、审计监督和社会监督四个层面对国有资产进行监督。
调整范围之争
此次草案面临诸多争议，其中，国资法的调整范围一直是首要难题。金融类国资、资源性国资乃至行政事业性国资，是否及怎样纳入此法，一直有不同声音。
多位审议草案的全国人大常委会委员认为，作为规范国有资产管理、监督和经营的基本法律，国有资产法应该适用于经营性、行政事业性及资源性国有资产，应该是个“大国有资产法”。但现在的法律草案仅适用于经营性国有资产中的非金融类国有资产，涵盖面很小，是个“小国有资产法”，调整的范围过于狭窄。
对此，全国人大财政经济委员会副主任委员石广生在本次会议上回应，上述三类资产在功能、监管方式等方面有很大不同，难以用一部“大而全”的法律全面调整。考虑到有关资源类资产已有相关的专门法律调整，行政事业类资产的管理目前也有相应的行政法规定，而经营性国有资产在国有资产中占比很大，具有特殊地位和作用，因此，此次提请审议的法案中明确，该法仅适用于经营性国有资产，即国家对企业的出资和由此形成的权益。
对于近年备受关注的金融性国资，草案规定，国家对金融类企业的出资和由此形成的权益，也属于经营性国有资产，应当纳入本法的统一规范和保护范围；同时，考虑到对金融类资产监管的特殊性问题，草案规定经营性国有资产中的管理与监督，法律、行政法规另有规定的，依照其规定。
由于定义模糊，现在对金融国有资产的监管是否适用此法，说法不一。因目前已公布现有相关证券、期货、商业银行、基金等金融类企业法律法规，均未明确对金融国资的监管，这意味着，“对于金融资产的监管同样适用于本草案。”前述人大财经委人士向《财经》记者解释。
国务院发展研究中心副主任陈清泰认为，国有资产法首先应该规范国资范围。他主张国有资产法范围可以定得宽一些，比如把山川、河流、政府资产等纳入，但核心还是调节经营性的国有资产。
“更为迫切的，是规范国有产权的委托代理机制，它的有效性实际上决定了国有产权的安全性和效率。”陈清泰说。
对于这一涉及国有资产监管体制本质性的问题，草案并未能给出答案。
政企难分
在外界看来，本次草案中最大亮点是明确了“国资委履行出资人职责”。草案第二章第十条规定，国务院国资委和地方人民政府按国务院规定设立的国有资产监督管理机构，以及国务院和地方人民政府授权的其他有关部门、机构（下称履行出资人职责的机构），按照本级人民政府的授权、代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。
这是首次从法律上明确了国资委的定位。此前，国资委身份尴尬，有出资人、行政监管者、仲裁者等“老板加婆婆”的多重身份，一直備受诟病。
“国资委不再当婆婆了，将成为一个干净的出资人。”国资法草案起草组专家，中国政法大学教授李曙光表示。国资委将是一个单一的出资人，对于国有资产的监管的权限则由人大监督、政府监督、审计机构监督和社会监督，国资委仅仅是加强内部的监管。这样，国资委将着重考虑怎样从出资人角度行使股东权益。
所谓“干净的出资人”，李曙光进一步解释为“四个分开”，即将委托人、出资人、经营人和监管人分开。
不过，草案第十条规定中同时表示，“国务院和地方人民政府授权的其他有关部门、机构（以下称履行出资人职责的机构），按照本级人民政府的授权、代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责”， 亦成为此次草案中争议的焦点。
事实上，目前除了国资委，文化部、教育部、财政部、烟草局等都负有部分国资监管职能。经营性国有资产，仅仅在中央层面，除了国资委监管的151家央企，还有众多金融类国企和各个部委下属的近5000多家国企，广泛分布在铁路、邮政、农垦、烟草、教育、文化、科技等系统。
“显然，草案中并未真正将监管职能和所有者职能真正分开。”北京大学财经法研究中心主任刘剑文对此尖锐指出。
一位国资委人士则认为，草案的有关提法无异于倒退——“中共十六大提出，国资委作为出资人不承担政府管理职能，其他政府部门不承担出资人职能。隐含的含义是十六大之后的方向即政府的公共管理职能和所有者职能分开，但实际运行结果是政府的所有者职能仍分散于各个部门；现在看来，不仅没有分离，还有固化的趋势。”
“草案回避了一个核心问题——政府的公共管理职能和出资人职能还要不要分开？如果分开怎么分？”他反问。
财政部人士则认为，草案无非是对现有格局的承认，并没有真正触及体制根本问题。“现有格局存在着很多尚待解决的问题，此次国资法草案的出台并不成熟。”
“草案的这种导向，在国有经济布局调整还未到位的情况下，对深化体制改革可能会有约束作用。”国务院发展研究中心企业所副所长张文魁对此表示。
李曙光认为，草案解决了框架性问题，但要进一步明确解决政企不分和政资不分的问题， 真正把公共管理者和国有资产出资人的职能分开。“我个人不同意把其他部委也确定为出资人，并形成在法律当中。国资委作为出资人的权利义务边界还是有基本划分的，而铁道部、邮政、烟草等其他部门根本没有任何对于出资人权利义务的界定；从法律上，首先要明晰权利边界，这决定体制改革的走向。”
对于这种质疑，上述人大财经委人士并不否认草案回避了“将来履行出资人的机构是谁”。他解释说，这次国资立法的一个指导思想就是，“对一些争议较大、含义不清的具体问题，宜由国务院拍板确定，法律中不作具体规定。”
石广生在本次人大常委会会议上亦表示，在该草案起草过程中，曾设想过对国有资产监管体制问题作出比较明确的具体规定，但目前在法律中作出明确规定的条件还不够成熟。因此，以作出原则性的规定为宜，具体监管体制可由国务院根据改革进程作出具体规定并适时调整。“这可以为国有资产监管体制的进一步完善留有空间，比较切合实际。”人大财经委人士认为。
种种争议和模糊的说法，注定了目前的国资法草案的不确定性。知情人士分析，“现在是第一次审议，而再次审议至少还需要一年左右的时间。由于2008年3月全国人大换届，该草案还存在诸多变数，甚至可能推倒重来。”