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摘要：在现代社会中，为了保障行政相对人的正当权益免受不法公权力的侵害，人们在强调事后司法监督行政权的同时，也更加重视行政程序的事中控权作用。行政听证制度是行政程序中最重要的制度，是程序控权的主要内容。多年以来，我国的行政处罚听证制度在不断地完善，但仍存在诸多问题，本文对我国行政处罚听证制度面临的困境及其破解进行了简要分析。
关键词：行政处罚；听证制度；困境；破解
1我国行政处罚听证制度存在的问题
1.1立法者对采用扩大行政处罚听证范围的标准不明确
1996年3月，《全国人大法律委员会关于（中华人民共和国行政处罚法（草案））审议结果的报告》提出，行政相对人只有在受到责令停产停业、吊销营业执照、较大数额罚款这三种行政处罚类型时方可要求举行听证会。有些人大代表认为，这项制度仅适用于这三种行政处罚范围较窄，吊销各种许可证和执照也是对当事人权益影响较大的行政处罚，建议扩大允许听证的范围，将吊销许可证或执照也纳入行政處罚听证程序的适用范围，以更充分地保护相对人的正当程序权益。由此，最后表决通过的《处罚法》就采纳了上述代表的建议意见。可见，立法者原本是想扩大行政处罚听证程序的适用范围，但其仅仅是一种带有主观倾向的本意，并没有提出一个客观的扩大适用行政处罚听证范围的标准。
1.2行政处罚听证程序的启动主体过于单一
目前我国行政处罚听证程序的启动主体过于单一，无法体现行政公正原则的要求。根据目前我国《行证处罚法》中的相关规定，能够作为听证程序启动主体的仅为受行政处罚行为影响的行政相对人，也即依法被行政机关给予具体行政处罚的公民、法人或其他组织。除此之外还明确规定了当事人可以要求行政机关进行听证的，行政机关就应当举行听证，不得拒绝。而这也只限于某些处罚，其余的行政机关就可以选择举行或者不举行。这就意味着立法者在规定听证程序的启动方式时更倾向于行政机关掌握主动权。
1_3行政处罚听证笔录的法律效力较低
听证笔录是指听证主持人在听证过程中对调查取证人员、案件当事人陈述的意见和提供的证据所作的一种书而记载，是对整个听证过程的客观记录。听证笔录在听证程序乃至整个行政程序中具有重要的意义，听证制度的价值能否实现，相当程度上取决于对听证笔录的效力认定。对听证笔录的法律效力未作规定，理论界和实务部门对此存有较大的分歧。实践中各地各部门的做法也并不一致，这大大降低了笔录的法律效力。
2扩大我国行政处罚听证范围的对策建议
2.1坚持利益标准，完善行政处罚听证法律制度
在许多大陆法系国家，认定某个行政行为是否适用听证程序，主要是看该具体行政行为是否为负担处分（不利处分），负担处分将会对行政相对人的利益造成不利影响，因此需要赋予相对人听证权。根据相对人在行政处罚时所影响的利益属性与影响程度，确定适用听证程序的范围，是一条重要的行政法制建设经验。因此，我国在确定行政处罚听证范围时，应充分考虑某一行政处罚侵犯相对人权益的属性与影响程度，即立法时应坚持利益标准。从保障人权的根本目的出发，应加强行政处罚听证法制建设，对行政处罚听证范围作出更加明确、具体的立法规定；应正确理解立法者的本意，将适用行政处罚听证程序的处罚类型法定化，进而维护法律的稳定性与权威性。
2.2完善立法解释体制，明确行政处罚听证程序适用的范围
“正确理解法律是准确适用法律的前提。一个法律条文，如果既可以这样理解，又可以那样理解，其在实践中的适用力必然降低，法律本身在公众心目中的信仰度也将随之降低”。当前，下位法对《处罚法》第42条“等”的不同版本理解的主要原因是全国人大常委会的立法解释职能不到位。根据《立法法》第45条之规定内容，全国人大常委会是我国法定的立法解释机关，享有权威的法律解释权。当出现需要法律解释机关予以立法解释的现实情形时，全国人大常委会应积极履行法定职权，及时回应现实要求，在前期做好充分调研、分析、研究等工作的基础上，有针对性地对某些法律条款作出权威性的立法解释，明确某些歧义法律规定的具体含义。为此，应完善我国的立法解释体制，确保全国人大常委会完成立法解释的任务，促使其在充分论证与审议的基础上，及时发布相关的立法解释，明确我国行政处罚听证程序适用的具体范围。
2.3建立健全行政听证主持人制度
为了使听证制度可以得到更好的发展，培养听证主持人队伍势在必行。对于听证主持人的选拔，必须选拔具有法律知识，熟悉行政业务，并且保持中立的人员。只有听证主持人具备了以上的特征，才能在听证程序中保持中立，同时也可以有效的主持听证的发展，推荐听证的进行。
2.4确立听证笔录的效力
听证笔录一般是指听证主持人（非本案调查人员）在听证过程中对调查取证人员（追诉人）、案件当事人以及其他参与人陈述的意见和提供的证据所作的一种书面记载。我国目前有关听证制度的立法规定未予明确，而在实践中较常见的却是上有政策，下有对策，走过场，摆样子，把履行法定程序与最终的行政决定割裂开来，既对付了日后法院的司法审查，也糊弄了广大公众。这里牵涉到的一个关键问题是听证笔录的法律效力，即听证笔录与最终决定之间的关联性和因果性。
我国《行政许可法》第48条规定了“行政机关应当根据听证笔录，做出行政决定。”这可以视为，在我国立法中初步确立了案卷排他性原则，这是一个巨大的进步。听政笔录中所记载的证据都是经过当事人质证和辩论过的，以其作为行政决定的唯一根据才能体现听证程序中抗衡机制的作用。应当在我国加紧制定的《行政程序法》中正式规定案卷排他原则，避免听证制度在实践中的变异。
结束语：总之，纵观行政听证制度在我国行政处罚领域的发展情况，我们必须正视其中存在的问题，在贯彻执行这一程序性制度的同时，借鉴国外发达国家在这一方面的先进经验，尽快完善我国行政听证制度。
（作者单位：云南经济管理学院）
关键词：行政处罚；听证制度；困境；破解
1我国行政处罚听证制度存在的问题
1.1立法者对采用扩大行政处罚听证范围的标准不明确
1996年3月，《全国人大法律委员会关于（中华人民共和国行政处罚法（草案））审议结果的报告》提出，行政相对人只有在受到责令停产停业、吊销营业执照、较大数额罚款这三种行政处罚类型时方可要求举行听证会。有些人大代表认为，这项制度仅适用于这三种行政处罚范围较窄，吊销各种许可证和执照也是对当事人权益影响较大的行政处罚，建议扩大允许听证的范围，将吊销许可证或执照也纳入行政處罚听证程序的适用范围，以更充分地保护相对人的正当程序权益。由此，最后表决通过的《处罚法》就采纳了上述代表的建议意见。可见，立法者原本是想扩大行政处罚听证程序的适用范围，但其仅仅是一种带有主观倾向的本意，并没有提出一个客观的扩大适用行政处罚听证范围的标准。
1.2行政处罚听证程序的启动主体过于单一
目前我国行政处罚听证程序的启动主体过于单一，无法体现行政公正原则的要求。根据目前我国《行证处罚法》中的相关规定，能够作为听证程序启动主体的仅为受行政处罚行为影响的行政相对人，也即依法被行政机关给予具体行政处罚的公民、法人或其他组织。除此之外还明确规定了当事人可以要求行政机关进行听证的，行政机关就应当举行听证，不得拒绝。而这也只限于某些处罚，其余的行政机关就可以选择举行或者不举行。这就意味着立法者在规定听证程序的启动方式时更倾向于行政机关掌握主动权。
1_3行政处罚听证笔录的法律效力较低
听证笔录是指听证主持人在听证过程中对调查取证人员、案件当事人陈述的意见和提供的证据所作的一种书而记载，是对整个听证过程的客观记录。听证笔录在听证程序乃至整个行政程序中具有重要的意义，听证制度的价值能否实现，相当程度上取决于对听证笔录的效力认定。对听证笔录的法律效力未作规定，理论界和实务部门对此存有较大的分歧。实践中各地各部门的做法也并不一致，这大大降低了笔录的法律效力。
2扩大我国行政处罚听证范围的对策建议
2.1坚持利益标准，完善行政处罚听证法律制度
在许多大陆法系国家，认定某个行政行为是否适用听证程序，主要是看该具体行政行为是否为负担处分（不利处分），负担处分将会对行政相对人的利益造成不利影响，因此需要赋予相对人听证权。根据相对人在行政处罚时所影响的利益属性与影响程度，确定适用听证程序的范围，是一条重要的行政法制建设经验。因此，我国在确定行政处罚听证范围时，应充分考虑某一行政处罚侵犯相对人权益的属性与影响程度，即立法时应坚持利益标准。从保障人权的根本目的出发，应加强行政处罚听证法制建设，对行政处罚听证范围作出更加明确、具体的立法规定；应正确理解立法者的本意，将适用行政处罚听证程序的处罚类型法定化，进而维护法律的稳定性与权威性。
2.2完善立法解释体制，明确行政处罚听证程序适用的范围
“正确理解法律是准确适用法律的前提。一个法律条文，如果既可以这样理解，又可以那样理解，其在实践中的适用力必然降低，法律本身在公众心目中的信仰度也将随之降低”。当前，下位法对《处罚法》第42条“等”的不同版本理解的主要原因是全国人大常委会的立法解释职能不到位。根据《立法法》第45条之规定内容，全国人大常委会是我国法定的立法解释机关，享有权威的法律解释权。当出现需要法律解释机关予以立法解释的现实情形时，全国人大常委会应积极履行法定职权，及时回应现实要求，在前期做好充分调研、分析、研究等工作的基础上，有针对性地对某些法律条款作出权威性的立法解释，明确某些歧义法律规定的具体含义。为此，应完善我国的立法解释体制，确保全国人大常委会完成立法解释的任务，促使其在充分论证与审议的基础上，及时发布相关的立法解释，明确我国行政处罚听证程序适用的具体范围。
2.3建立健全行政听证主持人制度
为了使听证制度可以得到更好的发展，培养听证主持人队伍势在必行。对于听证主持人的选拔，必须选拔具有法律知识，熟悉行政业务，并且保持中立的人员。只有听证主持人具备了以上的特征，才能在听证程序中保持中立，同时也可以有效的主持听证的发展，推荐听证的进行。
2.4确立听证笔录的效力
听证笔录一般是指听证主持人（非本案调查人员）在听证过程中对调查取证人员（追诉人）、案件当事人以及其他参与人陈述的意见和提供的证据所作的一种书面记载。我国目前有关听证制度的立法规定未予明确，而在实践中较常见的却是上有政策，下有对策，走过场，摆样子，把履行法定程序与最终的行政决定割裂开来，既对付了日后法院的司法审查，也糊弄了广大公众。这里牵涉到的一个关键问题是听证笔录的法律效力，即听证笔录与最终决定之间的关联性和因果性。
我国《行政许可法》第48条规定了“行政机关应当根据听证笔录，做出行政决定。”这可以视为，在我国立法中初步确立了案卷排他性原则，这是一个巨大的进步。听政笔录中所记载的证据都是经过当事人质证和辩论过的，以其作为行政决定的唯一根据才能体现听证程序中抗衡机制的作用。应当在我国加紧制定的《行政程序法》中正式规定案卷排他原则，避免听证制度在实践中的变异。
结束语：总之，纵观行政听证制度在我国行政处罚领域的发展情况，我们必须正视其中存在的问题，在贯彻执行这一程序性制度的同时，借鉴国外发达国家在这一方面的先进经验，尽快完善我国行政听证制度。
（作者单位：云南经济管理学院）