论文部分内容阅读
摘要：随着我国城市化进程的不断深入，城市规划制订中的法治化问题逐渐进入了我们行政法学研究的视野。由于城市规划本身的特殊性使得在规划制订程序中存在着公众参与制度广阔的适用空间，《城乡规划法》已经对城市规划制订中公众参与制度进行了比较原则的规定，但是各地政府在具体实践中存在着诸多的适用困境。我国应借鉴德国城市规划中公众参与制度，确立以保障公众利益、防止公民权益受到过量损害为目标的制度，最终通过完善我国城市规划中公众参与的具体制度，以期实现保障公民利益的目标。
关键词：城市规划；公众参与；利益保障；可持续性参与
中图分类号：DF45 文献标识码：A 文章编号：1672-2663（2012）02-0081-06
随着我国城市化进程的不断深入，城市规划制订中的法治化问题逐渐进入了我们行政法学研究的视野。城市规划是一种行政规划，但却是很特殊的一类规划，城市规划制订过程中包含有较高的技术性，同时在技术性的基础上又存在着众多的选择性，因为对于一个城市而言，城市规划方案本身要符合建筑学、地理经济、历史和环境等多学科知识的“硬性要求”，可符合这些“硬性要求”的方案并不唯一，可能会有数以千计的方案同时存在，而一座城市最后确定的规划方案只能有一个。那么在技术性问题解决的前提下，如何最终确定那唯一的一种规划方案成为了城市规划中的核心问题，而选择的结果必然要影响到众多的社会主体，这为城市规划中的公众参与提供了广阔的适用空间。
在行政法学者对城市规划中公众参与问题进行系统研究之前，其实早在20世纪80年代初，城市规划学专业就开始引入公众参与的理念，之后相关讨论的论文数量也非常可观。但是这些论文偏向于对公众参与技术性的探讨，将其视为改进城市规划编制的技术手段，研究的目的是提升规划的科学性和可接受性。相较于规划学界这个不新的话题，行政法学界很少对其进行专门的研究，而大多数是在“行政程序”和“行政规划”开展的研究中有所涉及。
随着2008年《城乡规划法》的颁布设施，其中第一次将公众参与规划程序制度化的规定，使得城市规划中公众参与的问题必将成为行政法学的一个重要研究方向。而本文中，笔者将先从我国的现实实践出发，探究我国城市规划中公众参与遇到的困境；然后通过介绍德国城市规划中公众参与的制度设计，希望域外的经验可以给我们某些方面的启示，帮助我们将城市规划中公众参与程序的应有价值落实到社会实践中，起到其应有的制度功能。
一、我国城市规划中公众参与的发展与困境
（一）城市规划中公众参与制度在中国的发展历程
在城市规划领域，我国公众参与制度的发展经历了一个爬“梯子”的过程：
1.“非参与”的参与阶段
改革开放以前，我国城市规划中的公众参与只是在单位集体化制度下选择相应的积极分子进行的教育和宣传，这样的公众参与和当今意义上的公众参与有着本质上的区别。在计划经济时代，政府在城市规划领域中可谓是先知先觉，乃至全知全觉，政府管控着社会中的一切，当然政府被认为是不可能犯错的，由这样一个“神”一般的政府所做出来的城市规划当然符合客观规律，其公正性和科学性似乎是不证自明的。而之所以选择积极分子来进行所谓的参与，其目的是为了让这批人产生“榜样效应”，通过提高他们的觉悟和认识，进而使得一般群众乃至“落后分子”向他们学习、看齐，以服务国家大局。
2.咨询性参与阶段
进入20世纪.80年代，西方公众参与的理念开始引入改革开放初期的中国，1990年实施的《城市规划法》中还没有对公众参与程序进行规定。随后建设部为配合《城市规划法》而颁布的《城市规划编制办法》中规定：编制城市规划应当进行多方案比较和经济技术论证，并广泛征求有关部门和当地居民的意见。但是这只是一个原则性的规定，具体的制度化尚没有建立。1998年深圳市颁布的《深圳市城市规划条例》开启了公众参与程序制度化的先河，随后在各地相继实施的《城市规划条例》中开始越来越多地出现公众参与的身影。2008年实施的《城乡规划法》中也规定了公众参与的程序要求。但是这一阶段的公众参与实质上还是一种“象征性公众参与”，公众只是为决策者们提供各种信息咨询，但并不能产生实质性的影响，说到底，这一阶段的公众参与程序中公众只是客体，并没有成为制定城市规划中的主体。
3.构建实质性公众参与阶段（过渡性阶段）
这一阶段是由咨询性公众参与向实质性公众参与转化的阶段，也是我们当下正处于的阶段。这一阶段的特色表现于我国已经构建出了在城市规划中进行公众参与程序的基本法律框架，但在实施上，无论是组织机关的理念，还是操作过程中的具体制度设置都处于有待完善的境況。为使得公众参与可以切实地对城市规划的制订产生效果，实现对公众利益的保障以及对行政机关的监督，这一过渡性阶段将至为关键。
（二）我国在过渡阶段存在的困难
“理想是丰满的，而现实总是骨感的。”城市规划中的公众参与在我国的发展也不过十余年的时间，制度设计者们希望能够通过引入公众参与而增强城市规划的科学性和可接受性，减少规划实施过程中可能遇到的公众不支持、甚至暴烈的抵抗。但是在当下，城市规划中的公众参与似乎遇到了一种发展的瓶颈，使得公众参与的发展陷入了困境之中。具体来讲公众参与遇到的困难包括：首先，实践中公众参与城市规划被形式化，各地热烈开展的城市规划听证会就像是一场费用高昂的“作秀”，公众提出的规划建议大多“石沉大海”，“了无音信”，行政机关却依然是“我行我素”，这样导致行政机关花费了大量的人力物力进行公众参与，但是结果却是更大的公共信任危机，因为在公众的意见没有任何回应的情况下，造成对政府的更加不信任；另外，公众参与的过程中过多地采用了“听证会”这种正式的参与形式，而每次参与拘人数又极为有限，对参与者意见的代表性问题构成疑问，这样造成了成本、规模与实效之间的困境。因为在开听证会拘逻辑指引下，似乎规模越大，收集到的意见代表性就越全面，公众参与的实效就越好。此外，在公众参与的过程中，参与者中包括有行业专家以及普通民众，专家和普通民众的意见分别是基于技术和现实利益而提出的，在民意与理性之间，决策者该如何对待也是公众参与中的一大问题。 （三）公众参与城市规划陷入困境的原因分析
至于我国为什么在城市规划中进行公众参与会陷入如此种种的困境，在困境表象的背后其实隐藏的是从行政机关对公众参与的功能定位，到其对法律制度的理解，再到具体制度的操作等一系列的偏差。产生诸多困境的原因，笔者认为有以下几个方面：
1.对公众参与的定位理解不准确
之所以公众参与被不断地形式化，公众对行政机关组织的公众参与活动越来越不信任，一部分原因在于行政机关只把公众参与当做了一种收集资料信息的手段，目的是为了做出更加“科学”、更符合理性的城市规划图，而将参与进来的公众们作为“客体”。既然公众只是些“客体”，“客体”们提的建议只是要收集的信息，那自然不需要给予这些信息回应，最终导致了公众对参与活动越来越不信任。而真正对公众参与的准确定位应该为何？探寻这个答案的过程也正是本文写作的一个目标。
2.过重依赖听证会，公众参与形式单一，公众参与的介入时间晚，持续性不足
听证会是一种正式的公众参与形式，既然是正式的程序，相应的要求必然也会比较多，可听证会的程序优势也是明显的。但是凡事过度则不立，我国的行政机关只看重了这一种参与方式，却忽视了在国外用得更多的“非正式”公众参与形式。在规模有限的听证会中，代表性首先就是一个值得质疑之处。在信息化时代的今天，也许公众的一个短信、一条网络留言或者一封电子邮件就可以实现其参与的目的，公众的建议就可以被行政机关知悉。行政机关固守着单一的参与形式，其不利之处也许在其他行政决策领域还不明显，但是在城市规划中，由于涉及的公众人数众多，相关的利益群体多元化，拓宽公众参与形式，使其实现多样化是一个必然的趋势，特别是在人口众多的中国。
3.技术理性与利益诉求的认识偏差
城市规划的公众参与群体可以区分为专家和普通民众。专家提供的基于技术性的建议与民众提供的基于利益诉求的建议，理论上是不同种类的建议类型，行政机关偏重于专家的建议而忽视民众的利益诉求，将民众放于可有可无的境地，这是十分“危险”的倾向。之所以会出现这样的现象，归根到底还是对公众参与的定位认识错误，利益诉求冲突的化解才是公众参与的重心所在，过多地搁置利益诉求冲突会使矛盾不断地积累，可能规划阶段不会爆发，但是如果在城市规划的实施阶段爆发，产生的后果和损失会非常庞大。行政机关应当更多地关注普通民众的诉求和建议，当然这并不是对技术理性的否定，而是要求行政机关在符合技术理性的基础上，对城市规划的更高要求。
以上是笔者对发生在我国城市规划中公众参与的困境进行的原因分析，这就像治病的过程一样，首先需要知道病人的病症与表征，然后需要了解发生病症的原因在哪儿，当然最后就是开药方，可是城市规划中的公众参与制度本就是一个舶来品，在开药方之前，需要将讨论的视角转向域外，选择城市规划中公众参与体系最为成熟和富有操作性的德国，通过对德国城市规划中公众参与的进一步探析，以期更好地解决我们国家在该领域的“病根”。
二、他山之石，可以攻玉——德国城市规划中的公众参与
德国的城市规划包含两个主要层面，可以被统称为建设指导规划（bauleitplanung），一个是城市的土地利用规划（flaech ennutzungsplan）（简称为F-Plan），另一个是各个社区的建造规划（bebauungsplan）（简称为B-Plan）。土地利用规划相当于城市总体规划，反映的是一个城市政府对自己城市空间配置的战略构想和意图，以确立城市发展的总体框架≠建造规划的对象比较具体，相当于城市详细规划，反映城市土地利用规划在每一小块城市用地上的具体落实，任何城市建设活动都必须按照建造规划的具体指标和规定进行，与城市居民的日常生产、生活息息相关。这两个层面上的规划其制定程序基本一致，故下文探讨中将不再做区分。德国的城市规划主要受联邦层面的《联邦建设法典》（Baugesetz-buch）、《联邦土地使用法规》（Baunutzungsverordnung）、《规划图例法》（Planzeichenverordnung）、《联邦自然保护法》（Bundesnaturschutzgesetz）等法律规范；在州和地方层面，其根据自身特点制定各种相关规范。这是德国在城市规划领域的概况介绍。而在对城市规划的规范中，公众参与制度的规定相对比较完善，这对我国具有很大的参考价值。
（一）德国城市规划中公众参与的法律依据
首先，德国基本法为公众参与城市规划的权利提供了明确保障。根据《基本法》规定，德國公民享有拥有财产的基本权利，包括对于土地、土地之上的建筑物的私有权，以及自由使用这些财产的权利，以及防止联邦州当局直接影响聚落结构的发展。但是，这些基本权利的行使不能对其他权利造成伤害，且必须要履行相应的义务。城市规划的作出必然要对一部分公民的土地私有财产权造成影响，为了保障“建筑自由”，防止城市规划行为肆意侵害公民权利，联邦政府和州政府的城市规划行为必须征求土地所有者的意见并获得他们的同意。这为公众参与城市规划提供了其宪法依据。
此外，对城市规划中公众参与制度作出具体规定的是《联邦建设法典》以及各联邦州和地方的法律法规，其中《联邦建设法典》在联邦层面上对于公众参与城市规划与建设有着具体明确的法律规定，而这种制度在联邦州和地方的法律法规中，根据当地的实际情况加以完善和具体化。而其他与城市规划有关的专门法律中，比如《联邦土地使用法规》、《规划图例法》等法律则偏重于从技术标准的角度规范城市规划活动，当然公民可以通过这些法律的规定而理解有关的技术含义，这从侧面也有利于公众参与城市规划活动的进行，有利于参与素质的提高。
总的来说，德国公众参与城市规划活动的法律依据包括德国《基本法》的宪法依据，《联邦建设法典》的联邦法律依据以及地方根据实际情况加以完善的法律法规。这些法律依据中，《联邦建设法典》是德国城市规划法的主体，其中的规定更为全面，也更具有参考价值，故主要讨论该法中关于公众参与制度的规定。 （二）德国城市规划中双层可持续式公众参与的主要内容
德国城市规划中的公众参与可以简单概况为双层可持续式参与制度，其公众参与可以区分为两个层次亦或是两个阶段，并且可以循环往复地在同一个城市规划制订中持续运用：
1.第一层面上的初次参与
根据德国《联邦建设法典》的规定，第一个层次的参与是在城市规划编制的初期，要求有关机关应当尽早地告知公众以下内容：有关规划措施的总体目标和意图，该地区规划的主要备选方案，规划方案的可能影响。公众基于获得的信息对规划的草案提出意见，然后规划机关根据公众提供的不同建议，开始修改最初的规划草案，这样形成草案的第二稿。
注意在第二稿中，所有在初次参与中公众提供的修改意见都要以“修编页”的形式附在草案中，在“修编页”中需要表明涉及区域的位置，原先的规划和要转变的规划设想及详细的规划程序细节。
2.第二层面上的正式参与
经过公众的初次参与之后，则开始进入第二次的公众参与阶段。在这一阶段，法律规定政府至少在公示新的草案之前一个星期通知公众，告知将进行第二次公众参与，通知的方式通常是出版正式的政府公报或者在地方报纸杂志上登载信息，有的时候也可以通过在公共招贴栏或在市政厅展示窗上张贴声明以达到目的。
对于正式公示的内容则包括规划草案，附带的解释报告或者充分理由说明，要求至少要公示一个月时间，在这期间内，任何公民都有权审查规划，再次提出建议或者反对意见，而管理部门则要根据公民的建议整理成书面文字材料。
至此公众参与的程序并没有结束，其实这才是刚刚开始。城市政府必须仔细研究所有的公众建议记录，对公众提出的问题进行仔细而慎重的考虑，必须要向提出建议或批评意见的公众汇报其研究的结果。同时要求管理机关在正式通过的规划中附带一份解释文件，说明对公众建议和批评意见的处理情况及理由。
3.关于可持续性参与
在第二层面的公众参与过程中，如果公众提出了众多的建议或者批评意见，从而导致规划草案必须修改或补充，那么当草案修改或补充后，就应当再次进行为期一个月的公示和公众参与，新的草案如果还必须修改或补充，则又需要新一次的公示和公众参与，在现实中三次甚至更多的规划公示和正式公众参与机会非常正常。
但这并不意味着在德国，只要有公众对规划草案不满，则城市规划中公众参与程序就会永无止境地进行下去。因为当规划草案再次进行公示时，针对经过修改或补充的规划草案，政府有权限制提出建议和反对意见的范围和条件。这样的制度设计下能有效避免公众参与陷入无限的重复讨论之中，从而集中讨论出现的新争议点和新问题。
（三）德国城市规划公众参与制度的特点
以上是对德国城市规划公众参与制度的简要介绍，该制度是德国法治传统和实践经验的结晶，从中笔者总结出了以下四个方面的制度特征：
1.制度功能定位明确
德国《基本法》中对公民财产权的规定为公众参与提供了宪法依据，在城市规划中的公众参与是对财产自由权进行限制所进行的回应。因为城市规划本身即是对私有土地权益的限制，甚至是直接处置。根据自然公正原则，权利受到限制的人应当有权参与到限制其权利的行政过程中来。所以，规划的决定主体在确定规划的过程中应当听取权益受到影响者的意见，公众有知情、建议和获得回应的权利。整个城市规划中公众参与的定位就在于保障利益可能受损者的合法权益，给予其充分表达利益诉求的机会，以避免造成不公正的结果。
2.公众获取信息对称
德国《联邦建设法典》中要求在初次公众参与时，管理机关要尽早地告知有关规划措施的总体目标和意图，该地区规划的主要备选方案，规划方案的可能影响等信息，在第二次参与时，要求政府至少在公示新的草案之前的一个星期通知公众，告知将进行公眾参与活动。这些公开的信息可有效避免信息不对称所造成参与不充分的情况。在公众信息对称的前提下，展开城市规划的公众参与程序。
3.公众意见表达充分
在进行城市规划编制的早期，初次的公众参与已经提供了公众对草案表达建议的机会与场所。在此之后，草案编制机关根据相关的建议进行修改或补充，形成草案的第二稿。这时，还要进行第二次的公众参与，法律强制规定了第二次的参与期限至少要一个月，其间公众可以获悉自己的建议是否被采纳以及编制机关给予的理由说明，公众可以再次表达自己的意见，行政机关依然要对这些意见进行慎重的考虑，如果建议的新情况导致草案需要再次被修改的话，还要再进行公示和公众参与。这样双层可持续的公众参与制度保证了公众意见充分的表达，基本可以杜绝那种“哑巴吃黄连——有苦说不出”的尴尬局面。
4.意见回馈机制完善
法律要求管理机关必须要向提出建议或批评意见的公众汇报其研究的结果。在实践中，城市政府往往通过发布公众通告告知公众有关反对意见研究结果所放置的办公室，公众可以在正常工作时间前往查询；此外，还有个较好的做法就是在通告时，通知被确定为第一个提出此类反对意见的人，这样意见的回馈更具针对性，同时也节省了政府开支成本。对信息反馈的重视有利于增强民众的参与感，同时也让最终确定的城市规划更具说服力，有利于日后规划的实施。
这四个方面的制度特征不禁让我们思考目前我国城市规划中公众参与所面临问题的解决之道，它为我们提供了一个参照。当然，外国的制度引入中国必然要涉及本土化的问题，但笔者相信，人类在制度理性方面存在着客观共通标准，这也是进行比较研究的前提，相信域外的经验可以帮助我们走出困境，而迈向光明。
三、对我国公众参与功能定位的再思考
在我国，论证公众参与的必要性与功能时，无论是政治家还是各领域中的专家，普遍认为通过引入该制度，来促使行政决策从封闭走向开放，提高行政决策包括城市规划等行为的民主性和科学性。制度设计的基点就在于要让公众参与来提高制定城市规划的民主性和科学性。此外，我国《宪法》第2条规定：“中华人民共和国的一切权利属于人民”，“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”。人民是国家的主人，公众自然有权利参与到管理活动中去，将公众参与视为公民政治参与权的实现途径，是民主的一种形式。但是，笔者认为应该认真思考提供民主性和科学性是否可以成为城市规划中公众参与的核心功能，我们应该反思这样的基础问题，只有在核心功能定位明确的情况下，具体制度的设计才能更加有效。 （一）对提高民主性和科学性的反思
城市规划中公众参与必然会提高行政机关作出规划行为的民主性，这一点是应该没有争议的，因为公众的直接参与确实是民主的一种形式，但是我们应该思考，这个公众参与的民主是否是城市规划所必需的？换言之，如果在城市规划中没有公众参与，是否就意味着没有民主性？这个问题的答案会推导出两个后果：假如说没有公众参与就没有民主性，那么就意味着在人民主权的中国，在城市规划中必须要让公众进行参与，否则行政机关最后作出的决定就丧失了合法性；假如说公众参与只是为了提高民主性，作为一个辅助的增强措施，则城市规划中的公众参与就是可有可无之物，这并不构成公众参与必然存在的理由。可以看出，公众参与不能只是为了提高民主性，否则它就丧失必要性的基础，那么，没有公众参与的城市规划是否就必然没有民主性存在呢？
答案依然是否定的，管理机关制定城市规划的权力来自于权力机构即人大的授权，而人大本身就是民主的选举产物，人大将制定城市规划的权力授予行政机关，行政机关制定的城市规划已经从人大那里获得民主性，换句话说，即使行政机关在城市规划中不组织公众参与活动，这依然不会影响其行为本身的民主性。所以说将民主性作为公众参与的一大功能实为不妥。
我们将视野转向科学性的问题上。提高科学性能否成为城市规划中公众参与的核心功能？城市规划中的公众参与是否可以提高规划的科学性？应该说，公众参与中有来自各行各业众多的代表，他们基本可以分为两大类，一类是专家代表，一类是普通民众代表。专家代表的建议自然符合科学性的要求，因为他们是基于自己的学科背景知识而提供的理性建议，但是我们不应该忘记，行政机关中也有众多的专业人才，他们编制的规划草案中首要的硬性条件即是要符合客观规律，社会中的专家和行政机关内部的专家是基于相同的知识而作出的建议，从理论上说只存在着一个能力孰高孰低的问题，从本质上是否可以提高科学性是可以存在疑问的。此外，现在我国社会上充斥着各种伪专家，他们提供的建议可能都会误导决策者。当然伪专家的问题，并不是笔者要考察的重点。
剔除掉专家参与的问题，剩下的就是普通民众的参与。普通民众提出的建议一般是基于利益诉求（包括自身财产性利益和普遍公益性利益）而提出的意见主张，这些建议并非是基于科学性的主张，甚至有些本身就与规划的科学性相背离，比如说在某块城市土地上，是应该建医院还是建学校，老年人倾向于要求建医院，因为这对他们平时就医方便；青年人倾向于建学校，因为这对他们的子女上学更方便；中年人则倾向于啥也不建，将该块土地留做休闲锻炼娱乐的空地。这些建议其实都是不同年龄层的利益诉求的表达，本身并不包含有科学性的因素，而更多展现出来的是社会上的利益冲突。所以说民主参与对科学性的提高可能还会起到反作用，将其视为对城市规划科学性提高的手段也实为不妥。
城市规划中公众参与的核心功能如果不是提高规划的民主性和科学性，那么公众参与的核心功能定位应该为何？
（二）确定公众利益保障的核心功能
我们应该有一个视角上的转化，过去我们对政府这个角色关注太多，往往站在政府的角度上去思考问题，在城市规划的公众参与中也不例外。
站在政府的角度上思考问题是在特殊时代背景下的要求，因为过去的30年是中国政府职能转变的30年，是法治政府建设的30年，也是社会转型的30年，我们的政府原先是无所不能、无所不包的大政府，改革的过程是由政府至上而下的推动，为使城市规划中的公众参与制度得以建构，首先需要做到的就是让政府相信该制度是对政府有利的，所以自然地会多站在政府的角度上思考。笔者不否认这样的做法有其益处，但是在公众参与制度在法律层面得以确立的今天，在公众参与城市规划的实践遇到诸多困境的今天，还是固守原先的视角将不再顺应时代的潮流，我们需要将目光转向参与的公众本身。德国在公众参与的功能定位上的经验，对我们是个很好的启示。但单纯地引入理念对我们無益，我们需要基于本国的环境来探讨将保障公众利益作为公众参与制度核心功能的必要性。
在社会矛盾凸显的当下，城市规划图的确定涉及到本市以及周边城市中众多利益，它是政府对城市土地用途作出的预见性安排。这种安排非经法定程序不得随意变更，会对所规划区域及其周边地区的公民及其组织未来的生产、生活造成切实的影响。我们将思考的视角放在这些利益相关人身上，会发现利益相关人对于城市规划有着强烈的参与动力，因为他们有着自身的利益诉求，而城市规划中公众参与的制度正好为利益相关者们提供了反映利益诉求的平台，公众的参与将是政府规划部门所代表的公益和普通民众所代表的私益之问的平衡器。
同时，为了避免城市规划在实施阶段普遍的民众抵制，规划编制阶段的公众参与可以让民众先表达自己的诉求，然后行政机关可以有的放矢地对公众的意见进行回复，应该采纳的建议要吸收，不能接受的意见要说明理由，民众会有更强的参与感，不至于让自己是个“摆设”。
公众对自身利益的关心才是参加公众参与活动的最根本原因，而政府举办公众参与城市规划的活动应该是对保障公民利益的制度设计，解决社会各方的利益诉求冲突、避免社会矛盾激化的方法。同时，公众参与也是对公民自由权的延伸，是公民为了防止政府通过城市规划对其财产自由权造成损宙而拥有的天然权利，参与组织部门则是处于中立者的地位来调和公益和私益、私益与私益之间的矛盾冲突，保证对每一个公民的利益实现正当的处理。
四、利益保障指引下对公众参与城市规划的完善
在对城市规则中公众参与制度的功能定位进行反思和明确的前提下，重新审视我国目前城市规则中公众参与遇到的困境，保障公民的利益，为公众参与提供实质内涵。形式化的“作秀”完全与核心功能相背离，公众本身对自己利益的关切将成为其参与的强大动力，而政府对参与民众的重视将使该制度走进良性发展的正轨，具体而言，在功能定位更新的前提下，对公众参与城市规划的完善包括以下几个方面：
（一）信息公开尽早而全面
为实现对公众利益的保障，信息对称是参与的前提，如果政府在城市规划中遮遮掩掩，或者公众获悉规划基础资料的时间过晚，那就导致公众在不甚了解城市规划的内容对自己影响的情况下，不充分地参与到规划活动中来，其参与者能够提供的建议以及批评意见将非常有限。这个阶段公众在不充分了解自己权利损益的情况下，也许政府可以轻易地在批评意见很少的普遍支持声中确定城市规划内容，但是到了规划的正式实施阶段，当对公民的利益造成现实迫切的威胁时，虽然政府可以“堂而皇之”地以规划已经发生法律效力为由，强制执行城市规划确定的内容，但是这必将是一个激烈对抗的过程，这种激烈的对抗是我们不想看到的。 尽早而全面的信息公开将使公众有充分的信息资料以及反应时间去应对政府可能的“侵犯”，这也是有效公众参与实现的首要条件。
（二）公众参与形式多样且可持续
至于城市规划中公众参与的形式，可以不必拘泥于听证会这种正式的形式，这并不是因为听证会本身的问题，而是考虑到政府的成本投入。举行听证会，各种利益代表可以面对面地直接交锋，有利于建议的充分表达，但是城市规划中涉及的利益复杂，听证会中参加人数的限制可能会造成某方利益诉求表达机会的缺少。
在通讯交流技术日新月异的当下，特别是微博平台的建立与发展，为广泛的公众参与提供了可能，民众们完全可以在自己家中，通过网络完成自己对城市规划草案中意见的表达，并且成本还非常低廉。虽然网络时代是对政府执政能力的一大挑战，但是网络至少在公众参与领域中，可以比较容易地实现政府与数以亿计的公民之间的直接交流沟通。
低廉的参与成本是实现持续参与的前提，为实现公民利益的保障，只有可持续参与才不至于让矛盾得以隐藏，暴露于阳光之下的利益矛盾才能期望得到法治化的解决。德国的可持续性公众参与为我们提供了很好的参考。
（三）信息反馈及时完善
政府在城市规划中收集公众的建议信息并不应该是目的。在实践中，大多公众参与活动只注重对公众建议信息的记录，而并没有认真地考虑这些意见建议，政府依旧是按照自己原定的意愿确定最终的规划方案，这种做法实则是对公众利益诉求的一种无视，也是对公众财产自由枞的潜在损害，是公众参与制度实施中急需转变的部分。
公众对城市规划草案提出的建议多是基于自身利益，是对自身利益可能受到草案损害而做出的“防御性保护”，政府对该防御保护行为若是没有回应，即使最终的方案采纳了公众建议，提出该建议的公众也不会有自身利益受到重视之感，大多会以“运气”来解释。这会降低参与制度发展的民众基础。更多的建议“石沉大海”降低了公众对政府的信任，这一切都对及时的信息反馈提出了现实要求。
具体的信息反馈要求政府必须对每一个建议的处理情况进行理由说明，采纳建议的情况要说明原因，未接受的建议更要说明原因，并将这些意见附随说明理由一并归档，以备日后公众的查阅。我们应当明确在城市规划中，不可能做到对所有社会利益的绝对一致的保障，必将涉及损益的发生，这是每一项行政决策的必然成本，不可避免。但是公众利益的地位是平等的，即使因为公共利益而需要对一部分社会成员的利益造成损害，也必须给予其表达意见和收到理由说明的权利。
五、结语
城市规划这种特殊的规划行为因为其政治性与裁量性，价值选择成为城市规划制定中要解决的核心难题，众多的社会利益纠结于城市规划的制定过程中，这为公众参与制度提供了广阔的适用空间。但公众参与制度并不是我国本土产物，而是一个“舶来品”，特别是在城市规划领域中，适用也不过20余年的时间，在这个“舶来品”在我国本土化过程中，该制度中的核心功能与作用发生了异化，并导致了我国实践过程中的很多困境发生。
通过对德国城市规划中公众参与制度的介绍，了解德国语境下对该制度的定位以及具体的一些操作程序，以这些内容为思考的背景亦或起点，转入对中国具体问题的考察，确立以保障公众利益、防止公民权益受到过量损害为目标的制度核心功能价值，最终通过完善我国城市规划中公众参与的具体制度，以期实现保障公民利益的目标。
虽然在具体制度方面，笔者的思考必然会存在众多稚嫩之味，但希望在理念层面上可以使得我国公众参与的发展轨迹得到理性的回归。在行政权力延伸至社会的各个角落之际，对公民权利的保障必将成为行政法发展中的重大挑战。在保障公民权利的相關制度方面，公众参与存在广阔的制度适用空间，在技术理性解决的前提下，广泛而有效地听取利益相关人的诉求，并进行及时的反馈，是我国当下城市规划中公众参与的当务之急。
关键词：城市规划；公众参与；利益保障；可持续性参与
中图分类号：DF45 文献标识码：A 文章编号：1672-2663（2012）02-0081-06
随着我国城市化进程的不断深入，城市规划制订中的法治化问题逐渐进入了我们行政法学研究的视野。城市规划是一种行政规划，但却是很特殊的一类规划，城市规划制订过程中包含有较高的技术性，同时在技术性的基础上又存在着众多的选择性，因为对于一个城市而言，城市规划方案本身要符合建筑学、地理经济、历史和环境等多学科知识的“硬性要求”，可符合这些“硬性要求”的方案并不唯一，可能会有数以千计的方案同时存在，而一座城市最后确定的规划方案只能有一个。那么在技术性问题解决的前提下，如何最终确定那唯一的一种规划方案成为了城市规划中的核心问题，而选择的结果必然要影响到众多的社会主体，这为城市规划中的公众参与提供了广阔的适用空间。
在行政法学者对城市规划中公众参与问题进行系统研究之前，其实早在20世纪80年代初，城市规划学专业就开始引入公众参与的理念，之后相关讨论的论文数量也非常可观。但是这些论文偏向于对公众参与技术性的探讨，将其视为改进城市规划编制的技术手段，研究的目的是提升规划的科学性和可接受性。相较于规划学界这个不新的话题，行政法学界很少对其进行专门的研究，而大多数是在“行政程序”和“行政规划”开展的研究中有所涉及。
随着2008年《城乡规划法》的颁布设施，其中第一次将公众参与规划程序制度化的规定，使得城市规划中公众参与的问题必将成为行政法学的一个重要研究方向。而本文中，笔者将先从我国的现实实践出发，探究我国城市规划中公众参与遇到的困境；然后通过介绍德国城市规划中公众参与的制度设计，希望域外的经验可以给我们某些方面的启示，帮助我们将城市规划中公众参与程序的应有价值落实到社会实践中，起到其应有的制度功能。
一、我国城市规划中公众参与的发展与困境
（一）城市规划中公众参与制度在中国的发展历程
在城市规划领域，我国公众参与制度的发展经历了一个爬“梯子”的过程：
1.“非参与”的参与阶段
改革开放以前，我国城市规划中的公众参与只是在单位集体化制度下选择相应的积极分子进行的教育和宣传，这样的公众参与和当今意义上的公众参与有着本质上的区别。在计划经济时代，政府在城市规划领域中可谓是先知先觉，乃至全知全觉，政府管控着社会中的一切，当然政府被认为是不可能犯错的，由这样一个“神”一般的政府所做出来的城市规划当然符合客观规律，其公正性和科学性似乎是不证自明的。而之所以选择积极分子来进行所谓的参与，其目的是为了让这批人产生“榜样效应”，通过提高他们的觉悟和认识，进而使得一般群众乃至“落后分子”向他们学习、看齐，以服务国家大局。
2.咨询性参与阶段
进入20世纪.80年代，西方公众参与的理念开始引入改革开放初期的中国，1990年实施的《城市规划法》中还没有对公众参与程序进行规定。随后建设部为配合《城市规划法》而颁布的《城市规划编制办法》中规定：编制城市规划应当进行多方案比较和经济技术论证，并广泛征求有关部门和当地居民的意见。但是这只是一个原则性的规定，具体的制度化尚没有建立。1998年深圳市颁布的《深圳市城市规划条例》开启了公众参与程序制度化的先河，随后在各地相继实施的《城市规划条例》中开始越来越多地出现公众参与的身影。2008年实施的《城乡规划法》中也规定了公众参与的程序要求。但是这一阶段的公众参与实质上还是一种“象征性公众参与”，公众只是为决策者们提供各种信息咨询，但并不能产生实质性的影响，说到底，这一阶段的公众参与程序中公众只是客体，并没有成为制定城市规划中的主体。
3.构建实质性公众参与阶段（过渡性阶段）
这一阶段是由咨询性公众参与向实质性公众参与转化的阶段，也是我们当下正处于的阶段。这一阶段的特色表现于我国已经构建出了在城市规划中进行公众参与程序的基本法律框架，但在实施上，无论是组织机关的理念，还是操作过程中的具体制度设置都处于有待完善的境況。为使得公众参与可以切实地对城市规划的制订产生效果，实现对公众利益的保障以及对行政机关的监督，这一过渡性阶段将至为关键。
（二）我国在过渡阶段存在的困难
“理想是丰满的，而现实总是骨感的。”城市规划中的公众参与在我国的发展也不过十余年的时间，制度设计者们希望能够通过引入公众参与而增强城市规划的科学性和可接受性，减少规划实施过程中可能遇到的公众不支持、甚至暴烈的抵抗。但是在当下，城市规划中的公众参与似乎遇到了一种发展的瓶颈，使得公众参与的发展陷入了困境之中。具体来讲公众参与遇到的困难包括：首先，实践中公众参与城市规划被形式化，各地热烈开展的城市规划听证会就像是一场费用高昂的“作秀”，公众提出的规划建议大多“石沉大海”，“了无音信”，行政机关却依然是“我行我素”，这样导致行政机关花费了大量的人力物力进行公众参与，但是结果却是更大的公共信任危机，因为在公众的意见没有任何回应的情况下，造成对政府的更加不信任；另外，公众参与的过程中过多地采用了“听证会”这种正式的参与形式，而每次参与拘人数又极为有限，对参与者意见的代表性问题构成疑问，这样造成了成本、规模与实效之间的困境。因为在开听证会拘逻辑指引下，似乎规模越大，收集到的意见代表性就越全面，公众参与的实效就越好。此外，在公众参与的过程中，参与者中包括有行业专家以及普通民众，专家和普通民众的意见分别是基于技术和现实利益而提出的，在民意与理性之间，决策者该如何对待也是公众参与中的一大问题。 （三）公众参与城市规划陷入困境的原因分析
至于我国为什么在城市规划中进行公众参与会陷入如此种种的困境，在困境表象的背后其实隐藏的是从行政机关对公众参与的功能定位，到其对法律制度的理解，再到具体制度的操作等一系列的偏差。产生诸多困境的原因，笔者认为有以下几个方面：
1.对公众参与的定位理解不准确
之所以公众参与被不断地形式化，公众对行政机关组织的公众参与活动越来越不信任，一部分原因在于行政机关只把公众参与当做了一种收集资料信息的手段，目的是为了做出更加“科学”、更符合理性的城市规划图，而将参与进来的公众们作为“客体”。既然公众只是些“客体”，“客体”们提的建议只是要收集的信息，那自然不需要给予这些信息回应，最终导致了公众对参与活动越来越不信任。而真正对公众参与的准确定位应该为何？探寻这个答案的过程也正是本文写作的一个目标。
2.过重依赖听证会，公众参与形式单一，公众参与的介入时间晚，持续性不足
听证会是一种正式的公众参与形式，既然是正式的程序，相应的要求必然也会比较多，可听证会的程序优势也是明显的。但是凡事过度则不立，我国的行政机关只看重了这一种参与方式，却忽视了在国外用得更多的“非正式”公众参与形式。在规模有限的听证会中，代表性首先就是一个值得质疑之处。在信息化时代的今天，也许公众的一个短信、一条网络留言或者一封电子邮件就可以实现其参与的目的，公众的建议就可以被行政机关知悉。行政机关固守着单一的参与形式，其不利之处也许在其他行政决策领域还不明显，但是在城市规划中，由于涉及的公众人数众多，相关的利益群体多元化，拓宽公众参与形式，使其实现多样化是一个必然的趋势，特别是在人口众多的中国。
3.技术理性与利益诉求的认识偏差
城市规划的公众参与群体可以区分为专家和普通民众。专家提供的基于技术性的建议与民众提供的基于利益诉求的建议，理论上是不同种类的建议类型，行政机关偏重于专家的建议而忽视民众的利益诉求，将民众放于可有可无的境地，这是十分“危险”的倾向。之所以会出现这样的现象，归根到底还是对公众参与的定位认识错误，利益诉求冲突的化解才是公众参与的重心所在，过多地搁置利益诉求冲突会使矛盾不断地积累，可能规划阶段不会爆发，但是如果在城市规划的实施阶段爆发，产生的后果和损失会非常庞大。行政机关应当更多地关注普通民众的诉求和建议，当然这并不是对技术理性的否定，而是要求行政机关在符合技术理性的基础上，对城市规划的更高要求。
以上是笔者对发生在我国城市规划中公众参与的困境进行的原因分析，这就像治病的过程一样，首先需要知道病人的病症与表征，然后需要了解发生病症的原因在哪儿，当然最后就是开药方，可是城市规划中的公众参与制度本就是一个舶来品，在开药方之前，需要将讨论的视角转向域外，选择城市规划中公众参与体系最为成熟和富有操作性的德国，通过对德国城市规划中公众参与的进一步探析，以期更好地解决我们国家在该领域的“病根”。
二、他山之石，可以攻玉——德国城市规划中的公众参与
德国的城市规划包含两个主要层面，可以被统称为建设指导规划（bauleitplanung），一个是城市的土地利用规划（flaech ennutzungsplan）（简称为F-Plan），另一个是各个社区的建造规划（bebauungsplan）（简称为B-Plan）。土地利用规划相当于城市总体规划，反映的是一个城市政府对自己城市空间配置的战略构想和意图，以确立城市发展的总体框架≠建造规划的对象比较具体，相当于城市详细规划，反映城市土地利用规划在每一小块城市用地上的具体落实，任何城市建设活动都必须按照建造规划的具体指标和规定进行，与城市居民的日常生产、生活息息相关。这两个层面上的规划其制定程序基本一致，故下文探讨中将不再做区分。德国的城市规划主要受联邦层面的《联邦建设法典》（Baugesetz-buch）、《联邦土地使用法规》（Baunutzungsverordnung）、《规划图例法》（Planzeichenverordnung）、《联邦自然保护法》（Bundesnaturschutzgesetz）等法律规范；在州和地方层面，其根据自身特点制定各种相关规范。这是德国在城市规划领域的概况介绍。而在对城市规划的规范中，公众参与制度的规定相对比较完善，这对我国具有很大的参考价值。
（一）德国城市规划中公众参与的法律依据
首先，德国基本法为公众参与城市规划的权利提供了明确保障。根据《基本法》规定，德國公民享有拥有财产的基本权利，包括对于土地、土地之上的建筑物的私有权，以及自由使用这些财产的权利，以及防止联邦州当局直接影响聚落结构的发展。但是，这些基本权利的行使不能对其他权利造成伤害，且必须要履行相应的义务。城市规划的作出必然要对一部分公民的土地私有财产权造成影响，为了保障“建筑自由”，防止城市规划行为肆意侵害公民权利，联邦政府和州政府的城市规划行为必须征求土地所有者的意见并获得他们的同意。这为公众参与城市规划提供了其宪法依据。
此外，对城市规划中公众参与制度作出具体规定的是《联邦建设法典》以及各联邦州和地方的法律法规，其中《联邦建设法典》在联邦层面上对于公众参与城市规划与建设有着具体明确的法律规定，而这种制度在联邦州和地方的法律法规中，根据当地的实际情况加以完善和具体化。而其他与城市规划有关的专门法律中，比如《联邦土地使用法规》、《规划图例法》等法律则偏重于从技术标准的角度规范城市规划活动，当然公民可以通过这些法律的规定而理解有关的技术含义，这从侧面也有利于公众参与城市规划活动的进行，有利于参与素质的提高。
总的来说，德国公众参与城市规划活动的法律依据包括德国《基本法》的宪法依据，《联邦建设法典》的联邦法律依据以及地方根据实际情况加以完善的法律法规。这些法律依据中，《联邦建设法典》是德国城市规划法的主体，其中的规定更为全面，也更具有参考价值，故主要讨论该法中关于公众参与制度的规定。 （二）德国城市规划中双层可持续式公众参与的主要内容
德国城市规划中的公众参与可以简单概况为双层可持续式参与制度，其公众参与可以区分为两个层次亦或是两个阶段，并且可以循环往复地在同一个城市规划制订中持续运用：
1.第一层面上的初次参与
根据德国《联邦建设法典》的规定，第一个层次的参与是在城市规划编制的初期，要求有关机关应当尽早地告知公众以下内容：有关规划措施的总体目标和意图，该地区规划的主要备选方案，规划方案的可能影响。公众基于获得的信息对规划的草案提出意见，然后规划机关根据公众提供的不同建议，开始修改最初的规划草案，这样形成草案的第二稿。
注意在第二稿中，所有在初次参与中公众提供的修改意见都要以“修编页”的形式附在草案中，在“修编页”中需要表明涉及区域的位置，原先的规划和要转变的规划设想及详细的规划程序细节。
2.第二层面上的正式参与
经过公众的初次参与之后，则开始进入第二次的公众参与阶段。在这一阶段，法律规定政府至少在公示新的草案之前一个星期通知公众，告知将进行第二次公众参与，通知的方式通常是出版正式的政府公报或者在地方报纸杂志上登载信息，有的时候也可以通过在公共招贴栏或在市政厅展示窗上张贴声明以达到目的。
对于正式公示的内容则包括规划草案，附带的解释报告或者充分理由说明，要求至少要公示一个月时间，在这期间内，任何公民都有权审查规划，再次提出建议或者反对意见，而管理部门则要根据公民的建议整理成书面文字材料。
至此公众参与的程序并没有结束，其实这才是刚刚开始。城市政府必须仔细研究所有的公众建议记录，对公众提出的问题进行仔细而慎重的考虑，必须要向提出建议或批评意见的公众汇报其研究的结果。同时要求管理机关在正式通过的规划中附带一份解释文件，说明对公众建议和批评意见的处理情况及理由。
3.关于可持续性参与
在第二层面的公众参与过程中，如果公众提出了众多的建议或者批评意见，从而导致规划草案必须修改或补充，那么当草案修改或补充后，就应当再次进行为期一个月的公示和公众参与，新的草案如果还必须修改或补充，则又需要新一次的公示和公众参与，在现实中三次甚至更多的规划公示和正式公众参与机会非常正常。
但这并不意味着在德国，只要有公众对规划草案不满，则城市规划中公众参与程序就会永无止境地进行下去。因为当规划草案再次进行公示时，针对经过修改或补充的规划草案，政府有权限制提出建议和反对意见的范围和条件。这样的制度设计下能有效避免公众参与陷入无限的重复讨论之中，从而集中讨论出现的新争议点和新问题。
（三）德国城市规划公众参与制度的特点
以上是对德国城市规划公众参与制度的简要介绍，该制度是德国法治传统和实践经验的结晶，从中笔者总结出了以下四个方面的制度特征：
1.制度功能定位明确
德国《基本法》中对公民财产权的规定为公众参与提供了宪法依据，在城市规划中的公众参与是对财产自由权进行限制所进行的回应。因为城市规划本身即是对私有土地权益的限制，甚至是直接处置。根据自然公正原则，权利受到限制的人应当有权参与到限制其权利的行政过程中来。所以，规划的决定主体在确定规划的过程中应当听取权益受到影响者的意见，公众有知情、建议和获得回应的权利。整个城市规划中公众参与的定位就在于保障利益可能受损者的合法权益，给予其充分表达利益诉求的机会，以避免造成不公正的结果。
2.公众获取信息对称
德国《联邦建设法典》中要求在初次公众参与时，管理机关要尽早地告知有关规划措施的总体目标和意图，该地区规划的主要备选方案，规划方案的可能影响等信息，在第二次参与时，要求政府至少在公示新的草案之前的一个星期通知公众，告知将进行公眾参与活动。这些公开的信息可有效避免信息不对称所造成参与不充分的情况。在公众信息对称的前提下，展开城市规划的公众参与程序。
3.公众意见表达充分
在进行城市规划编制的早期，初次的公众参与已经提供了公众对草案表达建议的机会与场所。在此之后，草案编制机关根据相关的建议进行修改或补充，形成草案的第二稿。这时，还要进行第二次的公众参与，法律强制规定了第二次的参与期限至少要一个月，其间公众可以获悉自己的建议是否被采纳以及编制机关给予的理由说明，公众可以再次表达自己的意见，行政机关依然要对这些意见进行慎重的考虑，如果建议的新情况导致草案需要再次被修改的话，还要再进行公示和公众参与。这样双层可持续的公众参与制度保证了公众意见充分的表达，基本可以杜绝那种“哑巴吃黄连——有苦说不出”的尴尬局面。
4.意见回馈机制完善
法律要求管理机关必须要向提出建议或批评意见的公众汇报其研究的结果。在实践中，城市政府往往通过发布公众通告告知公众有关反对意见研究结果所放置的办公室，公众可以在正常工作时间前往查询；此外，还有个较好的做法就是在通告时，通知被确定为第一个提出此类反对意见的人，这样意见的回馈更具针对性，同时也节省了政府开支成本。对信息反馈的重视有利于增强民众的参与感，同时也让最终确定的城市规划更具说服力，有利于日后规划的实施。
这四个方面的制度特征不禁让我们思考目前我国城市规划中公众参与所面临问题的解决之道，它为我们提供了一个参照。当然，外国的制度引入中国必然要涉及本土化的问题，但笔者相信，人类在制度理性方面存在着客观共通标准，这也是进行比较研究的前提，相信域外的经验可以帮助我们走出困境，而迈向光明。
三、对我国公众参与功能定位的再思考
在我国，论证公众参与的必要性与功能时，无论是政治家还是各领域中的专家，普遍认为通过引入该制度，来促使行政决策从封闭走向开放，提高行政决策包括城市规划等行为的民主性和科学性。制度设计的基点就在于要让公众参与来提高制定城市规划的民主性和科学性。此外，我国《宪法》第2条规定：“中华人民共和国的一切权利属于人民”，“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”。人民是国家的主人，公众自然有权利参与到管理活动中去，将公众参与视为公民政治参与权的实现途径，是民主的一种形式。但是，笔者认为应该认真思考提供民主性和科学性是否可以成为城市规划中公众参与的核心功能，我们应该反思这样的基础问题，只有在核心功能定位明确的情况下，具体制度的设计才能更加有效。 （一）对提高民主性和科学性的反思
城市规划中公众参与必然会提高行政机关作出规划行为的民主性，这一点是应该没有争议的，因为公众的直接参与确实是民主的一种形式，但是我们应该思考，这个公众参与的民主是否是城市规划所必需的？换言之，如果在城市规划中没有公众参与，是否就意味着没有民主性？这个问题的答案会推导出两个后果：假如说没有公众参与就没有民主性，那么就意味着在人民主权的中国，在城市规划中必须要让公众进行参与，否则行政机关最后作出的决定就丧失了合法性；假如说公众参与只是为了提高民主性，作为一个辅助的增强措施，则城市规划中的公众参与就是可有可无之物，这并不构成公众参与必然存在的理由。可以看出，公众参与不能只是为了提高民主性，否则它就丧失必要性的基础，那么，没有公众参与的城市规划是否就必然没有民主性存在呢？
答案依然是否定的，管理机关制定城市规划的权力来自于权力机构即人大的授权，而人大本身就是民主的选举产物，人大将制定城市规划的权力授予行政机关，行政机关制定的城市规划已经从人大那里获得民主性，换句话说，即使行政机关在城市规划中不组织公众参与活动，这依然不会影响其行为本身的民主性。所以说将民主性作为公众参与的一大功能实为不妥。
我们将视野转向科学性的问题上。提高科学性能否成为城市规划中公众参与的核心功能？城市规划中的公众参与是否可以提高规划的科学性？应该说，公众参与中有来自各行各业众多的代表，他们基本可以分为两大类，一类是专家代表，一类是普通民众代表。专家代表的建议自然符合科学性的要求，因为他们是基于自己的学科背景知识而提供的理性建议，但是我们不应该忘记，行政机关中也有众多的专业人才，他们编制的规划草案中首要的硬性条件即是要符合客观规律，社会中的专家和行政机关内部的专家是基于相同的知识而作出的建议，从理论上说只存在着一个能力孰高孰低的问题，从本质上是否可以提高科学性是可以存在疑问的。此外，现在我国社会上充斥着各种伪专家，他们提供的建议可能都会误导决策者。当然伪专家的问题，并不是笔者要考察的重点。
剔除掉专家参与的问题，剩下的就是普通民众的参与。普通民众提出的建议一般是基于利益诉求（包括自身财产性利益和普遍公益性利益）而提出的意见主张，这些建议并非是基于科学性的主张，甚至有些本身就与规划的科学性相背离，比如说在某块城市土地上，是应该建医院还是建学校，老年人倾向于要求建医院，因为这对他们平时就医方便；青年人倾向于建学校，因为这对他们的子女上学更方便；中年人则倾向于啥也不建，将该块土地留做休闲锻炼娱乐的空地。这些建议其实都是不同年龄层的利益诉求的表达，本身并不包含有科学性的因素，而更多展现出来的是社会上的利益冲突。所以说民主参与对科学性的提高可能还会起到反作用，将其视为对城市规划科学性提高的手段也实为不妥。
城市规划中公众参与的核心功能如果不是提高规划的民主性和科学性，那么公众参与的核心功能定位应该为何？
（二）确定公众利益保障的核心功能
我们应该有一个视角上的转化，过去我们对政府这个角色关注太多，往往站在政府的角度上去思考问题，在城市规划的公众参与中也不例外。
站在政府的角度上思考问题是在特殊时代背景下的要求，因为过去的30年是中国政府职能转变的30年，是法治政府建设的30年，也是社会转型的30年，我们的政府原先是无所不能、无所不包的大政府，改革的过程是由政府至上而下的推动，为使城市规划中的公众参与制度得以建构，首先需要做到的就是让政府相信该制度是对政府有利的，所以自然地会多站在政府的角度上思考。笔者不否认这样的做法有其益处，但是在公众参与制度在法律层面得以确立的今天，在公众参与城市规划的实践遇到诸多困境的今天，还是固守原先的视角将不再顺应时代的潮流，我们需要将目光转向参与的公众本身。德国在公众参与的功能定位上的经验，对我们是个很好的启示。但单纯地引入理念对我们無益，我们需要基于本国的环境来探讨将保障公众利益作为公众参与制度核心功能的必要性。
在社会矛盾凸显的当下，城市规划图的确定涉及到本市以及周边城市中众多利益，它是政府对城市土地用途作出的预见性安排。这种安排非经法定程序不得随意变更，会对所规划区域及其周边地区的公民及其组织未来的生产、生活造成切实的影响。我们将思考的视角放在这些利益相关人身上，会发现利益相关人对于城市规划有着强烈的参与动力，因为他们有着自身的利益诉求，而城市规划中公众参与的制度正好为利益相关者们提供了反映利益诉求的平台，公众的参与将是政府规划部门所代表的公益和普通民众所代表的私益之问的平衡器。
同时，为了避免城市规划在实施阶段普遍的民众抵制，规划编制阶段的公众参与可以让民众先表达自己的诉求，然后行政机关可以有的放矢地对公众的意见进行回复，应该采纳的建议要吸收，不能接受的意见要说明理由，民众会有更强的参与感，不至于让自己是个“摆设”。
公众对自身利益的关心才是参加公众参与活动的最根本原因，而政府举办公众参与城市规划的活动应该是对保障公民利益的制度设计，解决社会各方的利益诉求冲突、避免社会矛盾激化的方法。同时，公众参与也是对公民自由权的延伸，是公民为了防止政府通过城市规划对其财产自由权造成损宙而拥有的天然权利，参与组织部门则是处于中立者的地位来调和公益和私益、私益与私益之间的矛盾冲突，保证对每一个公民的利益实现正当的处理。
四、利益保障指引下对公众参与城市规划的完善
在对城市规则中公众参与制度的功能定位进行反思和明确的前提下，重新审视我国目前城市规则中公众参与遇到的困境，保障公民的利益，为公众参与提供实质内涵。形式化的“作秀”完全与核心功能相背离，公众本身对自己利益的关切将成为其参与的强大动力，而政府对参与民众的重视将使该制度走进良性发展的正轨，具体而言，在功能定位更新的前提下，对公众参与城市规划的完善包括以下几个方面：
（一）信息公开尽早而全面
为实现对公众利益的保障，信息对称是参与的前提，如果政府在城市规划中遮遮掩掩，或者公众获悉规划基础资料的时间过晚，那就导致公众在不甚了解城市规划的内容对自己影响的情况下，不充分地参与到规划活动中来，其参与者能够提供的建议以及批评意见将非常有限。这个阶段公众在不充分了解自己权利损益的情况下，也许政府可以轻易地在批评意见很少的普遍支持声中确定城市规划内容，但是到了规划的正式实施阶段，当对公民的利益造成现实迫切的威胁时，虽然政府可以“堂而皇之”地以规划已经发生法律效力为由，强制执行城市规划确定的内容，但是这必将是一个激烈对抗的过程，这种激烈的对抗是我们不想看到的。 尽早而全面的信息公开将使公众有充分的信息资料以及反应时间去应对政府可能的“侵犯”，这也是有效公众参与实现的首要条件。
（二）公众参与形式多样且可持续
至于城市规划中公众参与的形式，可以不必拘泥于听证会这种正式的形式，这并不是因为听证会本身的问题，而是考虑到政府的成本投入。举行听证会，各种利益代表可以面对面地直接交锋，有利于建议的充分表达，但是城市规划中涉及的利益复杂，听证会中参加人数的限制可能会造成某方利益诉求表达机会的缺少。
在通讯交流技术日新月异的当下，特别是微博平台的建立与发展，为广泛的公众参与提供了可能，民众们完全可以在自己家中，通过网络完成自己对城市规划草案中意见的表达，并且成本还非常低廉。虽然网络时代是对政府执政能力的一大挑战，但是网络至少在公众参与领域中，可以比较容易地实现政府与数以亿计的公民之间的直接交流沟通。
低廉的参与成本是实现持续参与的前提，为实现公民利益的保障，只有可持续参与才不至于让矛盾得以隐藏，暴露于阳光之下的利益矛盾才能期望得到法治化的解决。德国的可持续性公众参与为我们提供了很好的参考。
（三）信息反馈及时完善
政府在城市规划中收集公众的建议信息并不应该是目的。在实践中，大多公众参与活动只注重对公众建议信息的记录，而并没有认真地考虑这些意见建议，政府依旧是按照自己原定的意愿确定最终的规划方案，这种做法实则是对公众利益诉求的一种无视，也是对公众财产自由枞的潜在损害，是公众参与制度实施中急需转变的部分。
公众对城市规划草案提出的建议多是基于自身利益，是对自身利益可能受到草案损害而做出的“防御性保护”，政府对该防御保护行为若是没有回应，即使最终的方案采纳了公众建议，提出该建议的公众也不会有自身利益受到重视之感，大多会以“运气”来解释。这会降低参与制度发展的民众基础。更多的建议“石沉大海”降低了公众对政府的信任，这一切都对及时的信息反馈提出了现实要求。
具体的信息反馈要求政府必须对每一个建议的处理情况进行理由说明，采纳建议的情况要说明原因，未接受的建议更要说明原因，并将这些意见附随说明理由一并归档，以备日后公众的查阅。我们应当明确在城市规划中，不可能做到对所有社会利益的绝对一致的保障，必将涉及损益的发生，这是每一项行政决策的必然成本，不可避免。但是公众利益的地位是平等的，即使因为公共利益而需要对一部分社会成员的利益造成损害，也必须给予其表达意见和收到理由说明的权利。
五、结语
城市规划这种特殊的规划行为因为其政治性与裁量性，价值选择成为城市规划制定中要解决的核心难题，众多的社会利益纠结于城市规划的制定过程中，这为公众参与制度提供了广阔的适用空间。但公众参与制度并不是我国本土产物，而是一个“舶来品”，特别是在城市规划领域中，适用也不过20余年的时间，在这个“舶来品”在我国本土化过程中，该制度中的核心功能与作用发生了异化，并导致了我国实践过程中的很多困境发生。
通过对德国城市规划中公众参与制度的介绍，了解德国语境下对该制度的定位以及具体的一些操作程序，以这些内容为思考的背景亦或起点，转入对中国具体问题的考察，确立以保障公众利益、防止公民权益受到过量损害为目标的制度核心功能价值，最终通过完善我国城市规划中公众参与的具体制度，以期实现保障公民利益的目标。
虽然在具体制度方面，笔者的思考必然会存在众多稚嫩之味，但希望在理念层面上可以使得我国公众参与的发展轨迹得到理性的回归。在行政权力延伸至社会的各个角落之际，对公民权利的保障必将成为行政法发展中的重大挑战。在保障公民权利的相關制度方面，公众参与存在广阔的制度适用空间，在技术理性解决的前提下，广泛而有效地听取利益相关人的诉求，并进行及时的反馈，是我国当下城市规划中公众参与的当务之急。