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摘要：对北仑大碶街道区域协商议事制度的实证分析表明，实行党组织主导的基层协商机制，有助于改善党的领导、深化公民参与、推进合作治理、促进基层和谐。但区域协商议事制度作为一项新生事物，其要实现持续发展，就必须真正将党的领导嵌入基层协商之中，要在发挥统战优势的同时防止出现“精英主义”倾向，要进一步加强制度化、规范化、程序化建设，要通过制度衔接提高制度权威。
关键词：基层协商；党组织主导；区域协商议事制度；宁波大碶街道
中图分类号：D638文献标志码：A文章编号：1007-9092（2015）03-0103-08
基层，是社会的基础，是广大人民群众工作和生活的地方。注重基层，扎根社会，是中国共产党的传统优势，也是党治国理政的根基所在。改革开放以来，我国在农村和城市社区推动基层自治，让人民群众依法直接行使民主权利，取得了较大进展。但是，随着社会结构变动、社会利益分化、思想观念多元化，基层矛盾和冲突日益增多和复杂化，仅靠强制性的行政权力和中共党组织单向度的指令和动员越来越难以有效整合和治理基层社会。积极开发、利用各种治理资源，探索构建既能有效体现基层党组织和政府主导作用，又能广泛吸纳党派组织、社区单位、社会团体和基层民众等多元治理主体共同参与的基层协商机制成为重要且迫切的新议题。事实上，在我国地方民主政治持续推进的过程中，各种形式的协商、对话、商谈机制①被引入各地的民主实践之中，成为民主治理的重要内容，并逐渐形成一种重视协商、崇尚合作、强调对话的民主氛围，有效保障了人民群众在基层治理中的民主权利。
在当前全面深化改革的新阶段，中国共产党顺应和肯定来自人民群众的愿望和智慧，在推进协商民主广泛多层制度化发展的战略部署中，重新定位协商民主在基层民主和治理中的地位和作用。十八大报告提出“积极开展基层民主协商”的新要求胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进〓为全面建成小康社会而奋斗》，2012年11月8日。；十八届三中全会提出要“开展形式多样的基层民主协商，推进基层协商制度化”《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，2013年11月12日。；习近平总书记在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话中强调指出，“人民群众是社会主义协商民主的重点。涉及人民群众利益的大量决策和工作，主要发生在基层。要按照协商于民、协商为民的要求，大力发展基层协商民主，重点在基层群众中开展协商”习近平：《在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话》，2014年9月21日。。最近颁布的《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》从乡镇和街道的协商、行政村和社区的协商、企事业单位的协商等方面对稳步推进基层协商作出了战略部署。毫无疑问，发展基层协商，既是社会的需求，也是国家的需要。
在上述大背景下，宁波北仑区大碶街道在认真总结本地开展基层协商实践经验基础上，稳步推动区域协商议事制度建设，探索建立党组织主导的基层协商机制，着力破解城乡发展中的各类难题。这种探索的形态和实践虽在基层，但向上回应了中央提出的“推进协商民主广泛多层制度化发展”和“加强基层服务型党组织建设”的要求，向下解答了基层民主和治理中面临的问题。它直接联系着社会，关乎着百姓和社区，关系着党的执政根基，因而，其探索所具有的理论意义和实践价值能超越基层，启示全局。
一、基层协商机制建设过程：区域协商议事组织作为组织创新
大碶街道地处宁波北仑中心城区，总面积105平方公里，常住人口5.3万，下辖38个行政村、8个社区，是目前浙江省面积最大的街道。2013年该街道GDP为76.35亿元，财政可支配收入1.9亿元，农民人均纯收入26300元。街道所辖各社区组织体系健全，各类党政组织、民主党派、人民团体、社团组织等均较发达。区域协商议事组织是该街道通过组织创新推进基层党建、发展基层民主的典型形式，能够比较完整反映大碶乃至整个北仑近年来以区域党组织2004年10月，中组部召开全国街道社区党的建设工作座谈会，首次提出构建区域性大党建的工作要求。党的十七大再次强调要“优化组织设置，扩大组织覆盖，创新活动方式”。在这一背景下，学界和党务工作者就区域化党建开展理论研究和实践探索，形成了各具特色的区域化党建模式。区域化党建相对于传统的单位党建，具有地域性、网络性、开放性、整合性、多元性等特点。从北仑实践看，区域化党建的区域多以社区为区域范围，区域党组织被定位为区域内的政治领导核心。关于北仑区域化党建的实践经验和理论提炼，可参看中共北仑区委组织部编：《区域化党建与基层社会管理创新：探索与实践》，2011年。为主导推进基层协商机制建设的过程。
纵向看，大碶街道区域协商议事组织大致经历了三个发展阶段：
一是和谐共建理事会阶段。大碶街道的区域协商议事组织2003年发起于高田王社区（最初叫“和谐共建促进会”），规范于2007年10月北仑区委办下发的《关于印发〈北仑区构建城市党建工作管理协调体系实施方案〉的通知》。文件要求“根据区域工作实际，成立和谐共建理事会”，并明确了理事会的定位、架构、职能及运行机制：（1）理事会作为基层党建工作的协作、协调、协商组织，吸纳区域内相关经济、社会组织及流动人员等群体的代表参加；（2）理事会设秘书处，与党员服务中心合署办公，负责日常事务，秘书长由区域党组织主要负责人担任；（3）理事会按照“以党建促共建、以共建促和谐、以和谐促发展”的工作思路，以党员服务中心为主要平台开展工作，积极探索党组织主导的基层自治新模式；（4）理事会的主要职责：一是定期协商区域公共事务，形成资源共享、优势互补、条块结合、共驻共建的工作机制；二是积极动员和组织区域内各类单位（组织）参加区域性、社会性、公益性、群众性活动；三是负责反映各理事单位的意见、建议和要求，及时做好沟通、协调工作，处理好各方面关系参见《中共宁波市北仑区委办公室关于印发〈北仑区构建城市党建工作管理协调体系实施方案〉的通知》，2007年10月30日。。 二是协商议事会阶段。2009年12月，北仑区下发《关于推进区域协商议事组织建设的意见（试行）》。在该文件直接推动下，从2010年开始，大碶街道在社区层面全面推进在和谐共建理事会基础上成立社区协商议事会。根据文件规定，区域协商议事组织作为推进城乡基层自治管理的协商、协调、议事组织，由区域内村（居）委会、群团组织、经济组织、社会组织以及流动人员等群体的代表自愿发起、自觉结合，是协调成员利益、协商公共事务、化解社会矛盾、促进区域和谐共建的重要平台。协商议事组织在区域党组织领导下，在政府职能部门指导、帮助下开展工作。与前一阶段相比，社区协商议事会的主要职责有所变化和拓展：除协商区域公共事务和组织动员区域内单位（组织）参加相关活动这两条基本不变外，其反映社情民意和协调矛盾方面的职责有所拓展（并非只局限在原来的理事单位内，而是扩大到区域内的各类组织和群众），并且新增加了两项职责，分别是“组织动员社会力量共同贯彻落实好党委、政府的各项工作，配合区域党组织和公共服务中心做好其他工作”、“支持和配合区域村（居）委会、经济组织、社会组织依法履行职能，充分发挥作用”。
三是街道协商民主议事会阶段。十八大以来，大碶街道在继续健全完善社区层面区域协商议事组织建设的同时，进一步在街道层面探索实践协商议事的制度化平台建设。2014 11月13日，大碶街道协商民主议事会正式成立。同时，大碶街道党工委与民革北仑综合支部签订了协作共建协议，是推动政党协商由中高层向基层延伸的有益尝试。
考察大碶街道区域协商议事组织的发展过程，发现其中经历了微妙而深刻的变化：
从第一阶段到第二阶段，体现了从党建吸纳自治到党建嵌入自治的变化。在基层社区，党的领导和社会自治是一对基本关系。和谐共建理事会实质上是基层党建的“扩容”，即党组织通过搭建这样一个组织平台，主动吸纳“区域内相关经济、社会组织以及流动人员等群体的代表”，进而提升基层党建的包容性和开放度，希望以此解决基层党建与变化了的社会越来越不相适应的困局。而社区协商议事会实质上是基层自治的“升级”。协商议事会的性质被明确规定为基层群众性自治组织，更加强调组成单位及成员的自发性、志愿性（“一般不设专职工作人员”），主要领导人被要求须由“代表大会选举产生”，同时“鼓励区域党组织书记通过相关程序兼任区域协商议事组织负责人”。可见，同样是发挥党组织的主导作用，和谐共建理事会阶段强调党组织对基层自治力量的吸纳和整合，协商议事会阶段则更强调党组织通过一定程序嵌入到基层自治中，进而在引领和推进社会自治中实现领导核心作用。从职责范围看，社区协商议事会相较和谐共建理事会新增的两项职责，前者带有一定的行政性，后者具有明显的自治性，可能从某种程度上体现了基层协商推进过程中国家与社会之间的博弈与平衡。
第三阶段与前两个阶段相比，一个明显趋势和特色是统战色彩逐渐凸显。尤其是目前正在进行中的在街道层面成立协商民主议事会的实践，是在区委统战部直接推动和指导下开展的，与之前由区委组织部主导推动的社区层面的协商议事组织相比，统战色彩更加突出。如，大碶街道协商民主议事会成员主要由四个层面人员组成：一是街道党工委、办事处领导；二是与街道、社区开展“协作共建”的民主党派基层组织负责人；三是无党派代表人士；四是其他各界人士，主要是辖区内的党代表、人大代表、政协委员，工作、生活在大碶的民主党派、工商联代表人士等。组成人员结构以民主党派、无党派人士为主，体现了议事会的统战性当然，考虑到代表性和广泛性，议事会成员还包括党政机关、教育卫生、工商企业、“两新组织”等各行各业的代表，但这部分成员在人数上是少数。。而议事会的“议事规则”则非常类似于政协的议事规则。
二、区域协商议事制度的特征与功能
习近平同志在担任浙江省委书记时提出过一个重要论断：“基层矛盾要用基层民主的办法来解决。……要不断创新领导方式和工作方式，综合采用政治、经济、行政、法律和民主协商等多种手段，提高将矛盾化解在基层、消灭在萌芽状态、控制在局部的能力”习近平：《之江新语》，浙江人民出版社2007年版，第226页。。作为新形势下解决基层矛盾、治理基层社会、发展基层民主的一种重要机制和形式，协商民主可以为各利益主体提供一个参与、对话、磋商、合作的平台，促进各方充分表达利益诉求和意愿、贡献治理智慧和能量，减少非理性表达所可能引发的社会风险，发挥集思广益、群策群力的体制优势，达到各主体之间的相互理解、尊重和信任，寻找到区域内民众意愿和要求的“最大公约数”，最终实现基层群众利益的真正满足和基层社会的长治久安。
作为一种基层协商机制，区域协商议事制度除具有协商民主的一般特点（如多元性、合法性、程序性、公开性、平等性、参与性、责任性、理性等陈家刚：《协商民主与当代中国政治》，中国人民大学出版社2009年版，第25-28页。）外，还具有鲜明的中国特色：（1）主导性。在中国，中国共产党的领导是整个政治框架的前提性条件俞可平：《中国特色协商民主的几个问题》，《学习时报》2013年12月23日。。党组织在基层协商中发挥主导作用，它既是协商的参与主体之一，同时也是协商活动的组织者和协调者，一般由它来确定协商议题，规范协商形式，主导协商进程，综合协商意见，采纳协商成果。（2）统战性。协商主体非常广泛，吸纳了区域内民主党派、无党派人士、统战性社会组织（如知联会、商会等）以及村（居）委会、群团组织、企业、社团等，其中大部分为统战成员。（3）组织性。在吸纳基层民众直接参与的同时，鼓励利益诉求相同或相似的社会组织以“抱团”形式加入协商议事组织。
区域协商议事组织既是区域化党建的组织创新形式，也是基层自治建设的组织创新形式。经过多年实践，区域协商议事组织己成为基层民众参与社区公共事务治理的重要载体和平台，也是区域党组织和基层自治组织的工作延伸机制，在优化基层民主和治理方面发挥了积极作用。具体来看： 第一，优化了政党领导。对于中国共产党来说，基层组织是党领导与组织国家和社会的核心组织与根本力量林尚立：《中国共产党与国家建设》，天津人民出版社2009年版，第291页。，承担着宣传群众、组织群众、服务群众、凝聚群众的重要职责。要真正履行好这些职责，必须能够及时发现、科学解读和合理整合基层民众的呼声和诉求，并据此调整自己的工作部署和资源配置，最终还要接受民众对自身工作的检验和评判。实行区域协商议事制度，有效改进了党的领导，提供了一个让基层各方面群众向党组织和政府充分表达意愿、提出意见建议的平台和机制，使基层党组织和政府能够更全面、细致、准确地了解人民群众的意见和要求，进而更好地反映人民群众的意愿，集中人民群众的智慧，围绕人民群众最关心的问题去制订政策、开展工作。因此，实行区域协商议事制度的过程同时也是加强和改进党的领导的过程。
十八大报告明确要求“以服务群众、做群众工作为主要任务，加强基层服务型党组织建设”胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进〓为全面建成小康社会而奋斗》，2012年11月8日。，这是对基层党组织的新定位与新要求。2014年5月，中共中央办公厅印发《关于加强基层服务型党组织建设的意见》，进一步指出，“基层党组织要转变工作方式、改进工作作风，把服务作为自觉追求和基本职责，寓领导和管理于服务之中，通过服务贴近群众、团结群众、引导群众、赢得群众”《关于加强基层服务型党组织建设的意见》，网址链接：http：//news.xinhuanet.com/politics/2014-05/28/c_1110904894.htm，访问日期：2015-1-14.。当前，基层党组织的服务功能，主要体现在社会关怀、利益协调和培育社会组织等方面；服务对象既包括本地人口，也包括外来人口；服务领域既包括就业、住房、医疗、社保、教育、安全等民生事项，也包括公民权益保障、利益诉求表达、自治组织建设等民权事项梁妍慧：《把基层党组织的服务功能化作群众工作的有效机制》，《中共中央党校学报》2013年第3期。。这种范围广泛、层次多样的服务内涵，要求基层党组织必须树立开放的理念，面向区域内各类人群开展工作，而不能固化在封闭的行政单位中；要求基层党组织必须整合区域内党派、群团组织、社会团体、企事业单位等各类组织和资源，实行共建共享。从大碶街道实践看，区域协商议事制度无疑是新形势下优化基层党组织服务功能的有效机制。基层党组织通过主导建立并主动融入区域协商议事组织，其领导方式逐渐由直接管理向运用政治优势、组织优势转变，探索形成以服务、指导与协调为主要特征的社会化工作方式，使党的领导体现和贯穿在组织引导民众围绕社区公共事务进行民主协商的过程中，在协商中宣传党的主张、优化党的政策，把党的主张变成群众的自觉行动，从而使党组织在服务党员、服务群众、服务社会中进一步拓展了活动空间，树立了崭新形象，进而巩固和加强了党在基层社会的领导地位。
第二，深化了公民参与。表现在四个方面：一是参与主体的扩大。在我国政治生活中，制度化协商主要是在政治协商制度框架下进行的，有两种基本方式，一是政党协商，二是政协协商。前者的参与主体狭义上仅限于中共和八个民主党派，广义上顶多再包含无党派人士和工商联；后者的参与主体涵盖除上述几类主体之外的政协其他参加单位，范围更加广泛。但即便如此，上述两类协商的参与主体主要是各个领域的精英（用统战术语讲，即“代表性人士”），普通民众的参与机会不多。而且，按照民主党派“三个为主”即“以大中城市为主，以中上层人士为主，以协商确定的重点分工为主”。“三个为主”的提出和确立经历了一个发展演变过程，相关内容可参见“中国统一战线新闻网”上关于“各民主党派组织发展‘三个为主’方针的由来”的介绍，网址链接：http：//tyzx.people.cn/n/2014/0508/c372202-24992436.html，访问日期：2015-1-14.的组织发展原则，目前民主党派发展成员主要还是集中在大、中城市的中上层人士中，在县一级发展仍然受到较大限制，在县一级要建立新的地方组织则更加困难《各民主党派中央关于加强自身建设若干问题座谈会纪要》（1999年5月11日）和《关于进一步做好民主党派组织发展工作座谈会纪要》（2004年10月25日）都明确规定，“新建县级组织要从严掌握，原则上暂不建立新的县级组织。不在没有本党派地方组织的县（县级市）发展成员。”；而依照政协章程规定，政协的地方委员会仅延伸到自治州、设区的市、县、自治县、不设区的市和市辖区，区县以下缺少制度化的协商平台。因此，区域协商议事组织可以说是为街道（乡镇）、社区量身定制的协商民主平台。从区域协商议事组织本身发展看，其参与主体的范围也在不断扩大。目前，区域协商议事组织整合了各类社会主体和社会资源，其成员不仅有党政干部、统一战线成员，也有普通群众，促进了群策群力、共建共治、依法治理格局的形成，初步实现了基层协商全覆盖。二是参与层次的拓展。开始是在社区层面，后来逐步拓展到街道（乡镇）层面。三是参与领域的扩大。随着基层协商实践的稳步推进，民众不仅参与那些与其切身利益密切相关的社区事务的协商治理，而且还开始参与到那些影响整个社区建设和发展的重大事项的协商讨论中去。四是参与文化的提升。实行区域协商议事制度，使更多民众参与到基层公共事务治理中来，而不只是党组织和政府“唱独角戏”。参与协商的过程，也是一个民主训练的过程。在这个过程中，民众的理性和合作精神得到培育、协商和沟通能力得到提升、责任和共同体意识得到强化，而这反过来又将促进基层协商机制的进一步健全和完善。这在大碶街道的基层协商实践中，有生动体现。通过一些成功协商的案例，参与者认识到运用协商方式解决问题比较合理、有效后，便逐渐接受了这种模式，并愿意主动参与进去，对进一步改进协商议事会的工作程序和方法提出意见建议，在实践中也会更加自觉采用协商方式而非单纯的情绪发泄来参与和影响公共决策。
第三，推进了合作治理。现代治理是公共治理。与传统的行政管理相比，公共治理“不再是单向地自上而下地通过行政强制的方式管理公共事务，而是通过互动、民主、合作的方式实现共同治理。只有充分发扬民主，强调各个治理主体互动合作，才能发挥不同主体的作用，凝聚不同群体的力量，实现治理方式的最优化、治理效率的最大化” 黄天柱：《公共事务的合作治理：理论基础、合作形态与治理绩效——以杭州的民主实践为例》，《中共杭州市委党校学报》2013年第6期。。区域协商议事制度作为一种民主形式和治理机制，广泛吸纳了区域内单位（组织）、社区精英和基层民众参与，能有效整合资源，形成合力，共同推动基层治理和发展。例如，学苑社区协商议事会吸纳了党代表、人大代表、政协委员、离任村干部、企业家、其他社会知名人士等六类具有较高威望和广泛影响力的人士参加，通过这个平台，不仅发挥了这些精英人士的议事能力，更通过他们的力量帮助解决了许多社区建设和发展中的难题。再如，九峰山社区协商议事会会长是社区内一家民营企业的老总，由于充分认可社区工作，当他其得知社区困难居民较多时，便以企业名义带头捐了5万元充实到社区和谐共建基金中，进一步加大了助困力度。 第四，促进了基层和谐。建设和谐社会，关键是在经济社会发展的各个层面，协调社会利益，化解社会矛盾，促进社会团结。这不仅需要政党和政府自上而下的协调与平衡，而且更需要社会自身的沟通与协商。缺了后者，政党与政府的努力往往会事倍功半；反之，就能在基层形成政党、政府、市场和社会（民众）的有机互动，从而平衡好各种关系，提升社会的和谐度林尚立：《公民协商与中国基层民主发展》，《学术月刊》2007年第9期。。实践证明，实行区域协商议事制度，对于促进和实现基层和谐，可以起到重要的促进作用。一方面，区域协商议事制度为民众提供了参与基层公共事务治理的话语权，使基层党组织和政府在对本区域重大事项进行决策过程中，能够很好倾听和吸纳广大民众的意见建议，杜绝了过去少数干部替民作主、代民决策的行为，完善了发现问题、解决问题和干群良好沟通的机制；另一方面，区域协商议事制度搭建起了运用协商方式解决基层矛盾的制度性平台，民众通过协商议事组织的平台表达诉求、沟通信息、协调关系，从而使一大批可能引发事端的矛盾在基层以民主方式实现“自我消化”、“自我化解”。例如，九峰山社区“菜场选址”问题的争论和解决过程就是协商议事会发挥协调关系功能的典型案例。通过协商议事会这个平台，广泛听取各行政村、企业成员以及村民的不同意见和诉求，在对这些意见和诉求进行合理归纳、筛选和吸纳后，协商议事会将其反馈给社区联合党委，再由联合党委将建议反馈给新农村建设办公室，最后调整优化后的方案使相关行政村非但没有因原菜场的拆除而损失集体收入，反而翻倍增长，同时也创造了更多的就业机会，可谓一举多得。
三、结论与讨论：区域协商议事制度持续发展的可能与路径
区域协商议事制度作为一项新生事物，要实现持续发展，必须解决和克服一些实践中存在的困境与难题，如党的领导与基层自治的关系如何处理、精英和大众的关系如何平衡、协商过程如何规范、与现有制度如何衔接等。当前，推进协商民主广泛多层制度化发展已成为一项重要战略，这为协商民主在基层的探索和实践提供了良好的宏观环境，下一步应在加强党的领导、发挥统战优势、提高制度化水平、注重制度衔接等方面采取必要的、合理的措施，更大程度发挥区域协商议事组织的作用，使基层协商真正从理想建构走向现实。
（一）要真正将党的领导嵌入基层协商之中
首先，要始终坚持基层协商由党组织主导的原则。中国共产党对基层协商的权威主导，是基层协商可持续发展的根本保证。党的基层组织遍布于各领域、各行业、各群体之中，在联系服务群众方面具有天然优势，是党的路线方针政策贯彻落实到基层的实践主体。加强基层服务型党组织建设，就是要通过整合资源、巩固基层、壮大力量，更好发挥基层党组织联系服务群众的桥梁纽带作用，并将联系服务群众作为基层党组织的基本特征和常态化工作。因此，基层党组织理应且必须担当起领导、组织和推进基层协商的责任与使命。
其次，要正确认识党组织对基层协商的主导作用。这种主导作用，主要体现在提出和确定协商议题、选择协商时机和组织形式、规范协商程序、整合协商意见、采纳协商成果、反馈协商结果等。这种主导不是“一党说了算”，也不是意味着党在协商中居高临下，而是平等参与中的主导，在不同意见中的引导，以及在民主基础上的集中张献生、吴茜：《坚持、完善和发展我国社会主义协商民主》，《新视野》2007年第5期。。
再次，要着力探索将党的领导嵌入基层协商的有效机制。区域协商议事制度既是基层民主和基层自治的一种创新，也是基层党建的一种创新。在定位上如何处理好这两者之间的关系，使其社会自治性和政党主导性能得到综合体现、相辅相成？党组织和区域协商议事组织的关系应如何处理？大碶街道的实践表明，党组织采用合理合法的方式，主动融入区域协商议事组织之中，从而把党的领导作用变成组织引导民众实行自我管理、自我监督、自我教育、自我服务的民主过程，变成了解民情、集中民智、凝聚民力、实现民意的治理过程，这不失为一种两全其美的路径。
（二）既要发挥统战优势，又要防止“精英主义”倾向
首先，要客观看到，十八大以来各地开展的基层协商实践，与之前以温岭“民主恳谈”为代表的基层协商实践相比，一个明显特征和趋势是统战色彩越来越突出。例如，在基层协商实践走在全国前列的浙江，省委统战部明确提出将“统一战线推进基层协商民主”作为2014年度重点工作之一。目前该省比较有影响的一些基层协商创新案例，大部分是由地方统战部门推动和指导的。例如，宁波北仑区探索民主党派基层组织与中共基层组织结对共建、余姚市统战部门牵头全面推进基层协商民主建设、杭州余杭区探索开展街道民主协商议事会议、台州温岭市组建“统一战线评议团”等。而从全国范围看，似乎也存在这样一种趋势和现象。例如，在全国产生较大反响的成都所辖彭州市、崇州市等地在乡镇（街道）、村（社区）、企（事）业单位搭建三级协商对话平台的探索实践，就是由当地统战部门牵头开展的。
其次，要充分发挥统一战线推进基层协商的独特优势。统一战线在协商民主的开展上有深厚的理论基础、规范的制度安排和丰富的实践经验，它们不仅是基层协商的重要推动者和参与者，也是其他主体、其他领域开展基层协商的重要借鉴和学习对象。因此，一方面要进一步推动统战工作“重心”下沉，大力加强基层统战，充分发挥统一战线本身在推进基层协商中的重要作用；另一方面要系统总结和提炼统一战线开展协商民主的做法、经验和规律，为其他领域、其他主体推进基层协商提供参考和借鉴。
再次，要防范统一战线推进基层协商过程中可能出现的“精英主义”倾向。协商民主的本意是把协商主体从政治精英扩展到普通民众，使民众不仅拥有平等的投票权，还拥有平等参与集体决策的机会。事实上，“协商民主广泛多层制度化发展”战略的提出，体现了我国在继续完善以精英参与为导向的政治协商的同时，开始逐步扩大以公民协商为导向的社会协商的探索。因此，在推进基层协商的过程中，应不断扩大协商主体范围，使参与者不是仅仅局限于社区精英，而是要扩大到普通老百姓，尤其是特定协商议题的利益相关者。但协商民主本身又内含着精英主义的倾向，在实践中总是倾向于受过良好教育、具有相当社会地位、掌握协商技巧的阶层和群体，而相对忽视甚至歧视相关的弱势群体，如穷人、少数民族、妇女等陈家刚：《协商民主研究在东西方的兴起与发展》，《毛泽东邓小平理论研究》2008年第7期。。因此，有协商不必然有民主。如果理解错位、操作失当，协商民主有可能转向精英民主。统一战线的最大特点，就是其工作重点是各领域、各行业的代表性人士，或者说精英。统一战线推进基层协商，其关注点自然也是精英人士。这对基层协商而言，有利有弊。从利的一面讲，由于与一般民众相比，精英人士在组织程度、知识水平、信息掌握、表达能力、协商技巧方面往往更有优势，思考问题往往也更加理性，因此有助于提高协商的质量，同时能在政府与社会之间发挥一定的缓冲作用。从弊的一面讲，可能导致基层协商参与主体的“过度精英化”，形成“代表专业户”，从而可能会影响基层协商本应有的直接性、大众性。从实践看，在一些由统战部门主导基层协商的地方和区域，已出现这样的趋势与问题。 最后，要以复合代表制平衡精英与大众。协商民主要健康发展，必须处理好精英与大众的关系：以精英的理性平衡大众的激情，以大众的直觉平衡精英的自大。一方面，要认真思考和研究如何让社区精英更好地反映社区居民的利益诉求；另一方面，要认真思考和研究如何让更多的民众参与到基层协商中来。一个可行的路径是建立复合代表制。所谓复合代表制，是指参与协商的人员结构应多元化，包括党派组织代表、社区组织代表、驻区单位代表、主要利益群体代表以及个体代表等。其中，党派组织代表、社区组织代表、驻区单位代表、主要利益群体代表作为固定代表，个体代表则按照每次的协商议题，以自愿报名或抽样的方式产生。复合代表制的优点在于既兼顾个体化利益与团体利益，同时可以提高代表的专业性与动力。作为领导者和组织者，中共基层党组织要保证协商主体的地位平等，既要防止“多数暴政”，也要防止“有组织的少数人”侵犯“无组织的多数人”的权益。除此之外，要不断拓宽协商渠道，除了街道、社区层面的协商议事组织作为基本平台外，要积极架构民主恳谈会、听证会、网络论坛、民意调查等平台，就基层群众普遍关心的问题，进行广泛的民主协商。
（三）要进一步加强制度化、规范化、程序化建设
调研过程中，不少干部和居民就表达了这样的担忧：区域协商议事制度尽管从面上建立起来了，但缺乏有效的、权威的制度保障，最终能否摆脱“只是一个对外宣传的政治符号”的命运，能否真正地运转起来、持续下去？目前大碶街道的实际情况是，对区域协商议事组织的设立和运作仅有原则性规定，比较笼统，可操作性不强，结果导致实践中往往有较大的随意性和不确定性。因此，实践基层协商，关键还在于制度建设。有了制度、规则和程序，大家按照制度办事，按照规则协商，按照程序办理，协商才能取得实效，才能避免“想协商就协商，不想协商就不协商”、“有时间就协商，没时间就不协商”的现象。
加强基层协商的制度化、规范化、程序化建设，切实增强可操作性和协商的公信力，目前应着力解决好以下三个问题：一是要明确协商议题提出和确立的主体、条件、程序和方法。在协商议题的提出主体方面，除了发挥党组织在议题设置方面的主导作用外，应赋予基层民众更多的提议权，以真正体现民众在基层协商中的主体性。二是要制定科学的、具有较强操作性的协商讨论程序。从信息的发布到主持人的选择，从发言人的发言顺序、时间到发言规则等，以及协商讨论结果的表决，都要作出详细规定。三是要明确协商讨论结果的处理程序。协商讨论结果无论采纳与否都应作出反馈，对于不完全同意或不同意的协商讨论结果要说明理由。
（四）要通过制度衔接提高制度权威
协商民主作为基层政治生活中的一个“增量”，如果不能处理好其与原有制度的关系，甚至与原有制度发生直接冲突，那么就可能影响其合法性和有效性。从大碶街道区域协商议事制度的实践看，区域协商议事组织已不仅仅局限于“协商”和“议事”职能：社区层面的协商议事会部分代行了居（村）委会的工作，而街道、乡镇层面的协商民主议事会则填补了区县以下缺少制度化政治协商平台的空白。这里面就涉及到作为“制度增量”的区域协商议事制度与作为“制度存量”的基层自治制度、人民政协制度、基层人大制度以及党代会制度等之间的关系。如果关系处理得当，那么区域协商议事制度就能够成为基层自治制度的重要补充，成为加强基层党建和基层政权建设的新的生长点。但如果处理不当，则可能出现“增量制度”架空“存量制度”的问题。因此，必须完善相关制度，使基层协商与现有各项制度资源实现有机衔接与整合。其中，如何认识和处理基层协商与基层自治制度之间的关系尤为关键。必须明确，基层协商并不是基层自治的替代，恰恰相反，发展基层协商是我国基层自治制度发展和完善的一个新的增长点，其本身应是基层自治的重要组成部分。而基层协商要在基层民主实践中得到充分发展，最首要的还是要把作为制度化决策主体的居民会议运行起来，真正成为决定基层自治事务的核心机制林尚立：《公民协商与中国基层民主发展》，《学术月刊》2007年第9期。
（责任编辑：熊觉）
关键词：基层协商；党组织主导；区域协商议事制度；宁波大碶街道
中图分类号：D638文献标志码：A文章编号：1007-9092（2015）03-0103-08
基层，是社会的基础，是广大人民群众工作和生活的地方。注重基层，扎根社会，是中国共产党的传统优势，也是党治国理政的根基所在。改革开放以来，我国在农村和城市社区推动基层自治，让人民群众依法直接行使民主权利，取得了较大进展。但是，随着社会结构变动、社会利益分化、思想观念多元化，基层矛盾和冲突日益增多和复杂化，仅靠强制性的行政权力和中共党组织单向度的指令和动员越来越难以有效整合和治理基层社会。积极开发、利用各种治理资源，探索构建既能有效体现基层党组织和政府主导作用，又能广泛吸纳党派组织、社区单位、社会团体和基层民众等多元治理主体共同参与的基层协商机制成为重要且迫切的新议题。事实上，在我国地方民主政治持续推进的过程中，各种形式的协商、对话、商谈机制①被引入各地的民主实践之中，成为民主治理的重要内容，并逐渐形成一种重视协商、崇尚合作、强调对话的民主氛围，有效保障了人民群众在基层治理中的民主权利。
在当前全面深化改革的新阶段，中国共产党顺应和肯定来自人民群众的愿望和智慧，在推进协商民主广泛多层制度化发展的战略部署中，重新定位协商民主在基层民主和治理中的地位和作用。十八大报告提出“积极开展基层民主协商”的新要求胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进〓为全面建成小康社会而奋斗》，2012年11月8日。；十八届三中全会提出要“开展形式多样的基层民主协商，推进基层协商制度化”《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，2013年11月12日。；习近平总书记在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话中强调指出，“人民群众是社会主义协商民主的重点。涉及人民群众利益的大量决策和工作，主要发生在基层。要按照协商于民、协商为民的要求，大力发展基层协商民主，重点在基层群众中开展协商”习近平：《在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话》，2014年9月21日。。最近颁布的《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》从乡镇和街道的协商、行政村和社区的协商、企事业单位的协商等方面对稳步推进基层协商作出了战略部署。毫无疑问，发展基层协商，既是社会的需求，也是国家的需要。
在上述大背景下，宁波北仑区大碶街道在认真总结本地开展基层协商实践经验基础上，稳步推动区域协商议事制度建设，探索建立党组织主导的基层协商机制，着力破解城乡发展中的各类难题。这种探索的形态和实践虽在基层，但向上回应了中央提出的“推进协商民主广泛多层制度化发展”和“加强基层服务型党组织建设”的要求，向下解答了基层民主和治理中面临的问题。它直接联系着社会，关乎着百姓和社区，关系着党的执政根基，因而，其探索所具有的理论意义和实践价值能超越基层，启示全局。
一、基层协商机制建设过程：区域协商议事组织作为组织创新
大碶街道地处宁波北仑中心城区，总面积105平方公里，常住人口5.3万，下辖38个行政村、8个社区，是目前浙江省面积最大的街道。2013年该街道GDP为76.35亿元，财政可支配收入1.9亿元，农民人均纯收入26300元。街道所辖各社区组织体系健全，各类党政组织、民主党派、人民团体、社团组织等均较发达。区域协商议事组织是该街道通过组织创新推进基层党建、发展基层民主的典型形式，能够比较完整反映大碶乃至整个北仑近年来以区域党组织2004年10月，中组部召开全国街道社区党的建设工作座谈会，首次提出构建区域性大党建的工作要求。党的十七大再次强调要“优化组织设置，扩大组织覆盖，创新活动方式”。在这一背景下，学界和党务工作者就区域化党建开展理论研究和实践探索，形成了各具特色的区域化党建模式。区域化党建相对于传统的单位党建，具有地域性、网络性、开放性、整合性、多元性等特点。从北仑实践看，区域化党建的区域多以社区为区域范围，区域党组织被定位为区域内的政治领导核心。关于北仑区域化党建的实践经验和理论提炼，可参看中共北仑区委组织部编：《区域化党建与基层社会管理创新：探索与实践》，2011年。为主导推进基层协商机制建设的过程。
纵向看，大碶街道区域协商议事组织大致经历了三个发展阶段：
一是和谐共建理事会阶段。大碶街道的区域协商议事组织2003年发起于高田王社区（最初叫“和谐共建促进会”），规范于2007年10月北仑区委办下发的《关于印发〈北仑区构建城市党建工作管理协调体系实施方案〉的通知》。文件要求“根据区域工作实际，成立和谐共建理事会”，并明确了理事会的定位、架构、职能及运行机制：（1）理事会作为基层党建工作的协作、协调、协商组织，吸纳区域内相关经济、社会组织及流动人员等群体的代表参加；（2）理事会设秘书处，与党员服务中心合署办公，负责日常事务，秘书长由区域党组织主要负责人担任；（3）理事会按照“以党建促共建、以共建促和谐、以和谐促发展”的工作思路，以党员服务中心为主要平台开展工作，积极探索党组织主导的基层自治新模式；（4）理事会的主要职责：一是定期协商区域公共事务，形成资源共享、优势互补、条块结合、共驻共建的工作机制；二是积极动员和组织区域内各类单位（组织）参加区域性、社会性、公益性、群众性活动；三是负责反映各理事单位的意见、建议和要求，及时做好沟通、协调工作，处理好各方面关系参见《中共宁波市北仑区委办公室关于印发〈北仑区构建城市党建工作管理协调体系实施方案〉的通知》，2007年10月30日。。 二是协商议事会阶段。2009年12月，北仑区下发《关于推进区域协商议事组织建设的意见（试行）》。在该文件直接推动下，从2010年开始，大碶街道在社区层面全面推进在和谐共建理事会基础上成立社区协商议事会。根据文件规定，区域协商议事组织作为推进城乡基层自治管理的协商、协调、议事组织，由区域内村（居）委会、群团组织、经济组织、社会组织以及流动人员等群体的代表自愿发起、自觉结合，是协调成员利益、协商公共事务、化解社会矛盾、促进区域和谐共建的重要平台。协商议事组织在区域党组织领导下，在政府职能部门指导、帮助下开展工作。与前一阶段相比，社区协商议事会的主要职责有所变化和拓展：除协商区域公共事务和组织动员区域内单位（组织）参加相关活动这两条基本不变外，其反映社情民意和协调矛盾方面的职责有所拓展（并非只局限在原来的理事单位内，而是扩大到区域内的各类组织和群众），并且新增加了两项职责，分别是“组织动员社会力量共同贯彻落实好党委、政府的各项工作，配合区域党组织和公共服务中心做好其他工作”、“支持和配合区域村（居）委会、经济组织、社会组织依法履行职能，充分发挥作用”。
三是街道协商民主议事会阶段。十八大以来，大碶街道在继续健全完善社区层面区域协商议事组织建设的同时，进一步在街道层面探索实践协商议事的制度化平台建设。2014 11月13日，大碶街道协商民主议事会正式成立。同时，大碶街道党工委与民革北仑综合支部签订了协作共建协议，是推动政党协商由中高层向基层延伸的有益尝试。
考察大碶街道区域协商议事组织的发展过程，发现其中经历了微妙而深刻的变化：
从第一阶段到第二阶段，体现了从党建吸纳自治到党建嵌入自治的变化。在基层社区，党的领导和社会自治是一对基本关系。和谐共建理事会实质上是基层党建的“扩容”，即党组织通过搭建这样一个组织平台，主动吸纳“区域内相关经济、社会组织以及流动人员等群体的代表”，进而提升基层党建的包容性和开放度，希望以此解决基层党建与变化了的社会越来越不相适应的困局。而社区协商议事会实质上是基层自治的“升级”。协商议事会的性质被明确规定为基层群众性自治组织，更加强调组成单位及成员的自发性、志愿性（“一般不设专职工作人员”），主要领导人被要求须由“代表大会选举产生”，同时“鼓励区域党组织书记通过相关程序兼任区域协商议事组织负责人”。可见，同样是发挥党组织的主导作用，和谐共建理事会阶段强调党组织对基层自治力量的吸纳和整合，协商议事会阶段则更强调党组织通过一定程序嵌入到基层自治中，进而在引领和推进社会自治中实现领导核心作用。从职责范围看，社区协商议事会相较和谐共建理事会新增的两项职责，前者带有一定的行政性，后者具有明显的自治性，可能从某种程度上体现了基层协商推进过程中国家与社会之间的博弈与平衡。
第三阶段与前两个阶段相比，一个明显趋势和特色是统战色彩逐渐凸显。尤其是目前正在进行中的在街道层面成立协商民主议事会的实践，是在区委统战部直接推动和指导下开展的，与之前由区委组织部主导推动的社区层面的协商议事组织相比，统战色彩更加突出。如，大碶街道协商民主议事会成员主要由四个层面人员组成：一是街道党工委、办事处领导；二是与街道、社区开展“协作共建”的民主党派基层组织负责人；三是无党派代表人士；四是其他各界人士，主要是辖区内的党代表、人大代表、政协委员，工作、生活在大碶的民主党派、工商联代表人士等。组成人员结构以民主党派、无党派人士为主，体现了议事会的统战性当然，考虑到代表性和广泛性，议事会成员还包括党政机关、教育卫生、工商企业、“两新组织”等各行各业的代表，但这部分成员在人数上是少数。。而议事会的“议事规则”则非常类似于政协的议事规则。
二、区域协商议事制度的特征与功能
习近平同志在担任浙江省委书记时提出过一个重要论断：“基层矛盾要用基层民主的办法来解决。……要不断创新领导方式和工作方式，综合采用政治、经济、行政、法律和民主协商等多种手段，提高将矛盾化解在基层、消灭在萌芽状态、控制在局部的能力”习近平：《之江新语》，浙江人民出版社2007年版，第226页。。作为新形势下解决基层矛盾、治理基层社会、发展基层民主的一种重要机制和形式，协商民主可以为各利益主体提供一个参与、对话、磋商、合作的平台，促进各方充分表达利益诉求和意愿、贡献治理智慧和能量，减少非理性表达所可能引发的社会风险，发挥集思广益、群策群力的体制优势，达到各主体之间的相互理解、尊重和信任，寻找到区域内民众意愿和要求的“最大公约数”，最终实现基层群众利益的真正满足和基层社会的长治久安。
作为一种基层协商机制，区域协商议事制度除具有协商民主的一般特点（如多元性、合法性、程序性、公开性、平等性、参与性、责任性、理性等陈家刚：《协商民主与当代中国政治》，中国人民大学出版社2009年版，第25-28页。）外，还具有鲜明的中国特色：（1）主导性。在中国，中国共产党的领导是整个政治框架的前提性条件俞可平：《中国特色协商民主的几个问题》，《学习时报》2013年12月23日。。党组织在基层协商中发挥主导作用，它既是协商的参与主体之一，同时也是协商活动的组织者和协调者，一般由它来确定协商议题，规范协商形式，主导协商进程，综合协商意见，采纳协商成果。（2）统战性。协商主体非常广泛，吸纳了区域内民主党派、无党派人士、统战性社会组织（如知联会、商会等）以及村（居）委会、群团组织、企业、社团等，其中大部分为统战成员。（3）组织性。在吸纳基层民众直接参与的同时，鼓励利益诉求相同或相似的社会组织以“抱团”形式加入协商议事组织。
区域协商议事组织既是区域化党建的组织创新形式，也是基层自治建设的组织创新形式。经过多年实践，区域协商议事组织己成为基层民众参与社区公共事务治理的重要载体和平台，也是区域党组织和基层自治组织的工作延伸机制，在优化基层民主和治理方面发挥了积极作用。具体来看： 第一，优化了政党领导。对于中国共产党来说，基层组织是党领导与组织国家和社会的核心组织与根本力量林尚立：《中国共产党与国家建设》，天津人民出版社2009年版，第291页。，承担着宣传群众、组织群众、服务群众、凝聚群众的重要职责。要真正履行好这些职责，必须能够及时发现、科学解读和合理整合基层民众的呼声和诉求，并据此调整自己的工作部署和资源配置，最终还要接受民众对自身工作的检验和评判。实行区域协商议事制度，有效改进了党的领导，提供了一个让基层各方面群众向党组织和政府充分表达意愿、提出意见建议的平台和机制，使基层党组织和政府能够更全面、细致、准确地了解人民群众的意见和要求，进而更好地反映人民群众的意愿，集中人民群众的智慧，围绕人民群众最关心的问题去制订政策、开展工作。因此，实行区域协商议事制度的过程同时也是加强和改进党的领导的过程。
十八大报告明确要求“以服务群众、做群众工作为主要任务，加强基层服务型党组织建设”胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进〓为全面建成小康社会而奋斗》，2012年11月8日。，这是对基层党组织的新定位与新要求。2014年5月，中共中央办公厅印发《关于加强基层服务型党组织建设的意见》，进一步指出，“基层党组织要转变工作方式、改进工作作风，把服务作为自觉追求和基本职责，寓领导和管理于服务之中，通过服务贴近群众、团结群众、引导群众、赢得群众”《关于加强基层服务型党组织建设的意见》，网址链接：http：//news.xinhuanet.com/politics/2014-05/28/c_1110904894.htm，访问日期：2015-1-14.。当前，基层党组织的服务功能，主要体现在社会关怀、利益协调和培育社会组织等方面；服务对象既包括本地人口，也包括外来人口；服务领域既包括就业、住房、医疗、社保、教育、安全等民生事项，也包括公民权益保障、利益诉求表达、自治组织建设等民权事项梁妍慧：《把基层党组织的服务功能化作群众工作的有效机制》，《中共中央党校学报》2013年第3期。。这种范围广泛、层次多样的服务内涵，要求基层党组织必须树立开放的理念，面向区域内各类人群开展工作，而不能固化在封闭的行政单位中；要求基层党组织必须整合区域内党派、群团组织、社会团体、企事业单位等各类组织和资源，实行共建共享。从大碶街道实践看，区域协商议事制度无疑是新形势下优化基层党组织服务功能的有效机制。基层党组织通过主导建立并主动融入区域协商议事组织，其领导方式逐渐由直接管理向运用政治优势、组织优势转变，探索形成以服务、指导与协调为主要特征的社会化工作方式，使党的领导体现和贯穿在组织引导民众围绕社区公共事务进行民主协商的过程中，在协商中宣传党的主张、优化党的政策，把党的主张变成群众的自觉行动，从而使党组织在服务党员、服务群众、服务社会中进一步拓展了活动空间，树立了崭新形象，进而巩固和加强了党在基层社会的领导地位。
第二，深化了公民参与。表现在四个方面：一是参与主体的扩大。在我国政治生活中，制度化协商主要是在政治协商制度框架下进行的，有两种基本方式，一是政党协商，二是政协协商。前者的参与主体狭义上仅限于中共和八个民主党派，广义上顶多再包含无党派人士和工商联；后者的参与主体涵盖除上述几类主体之外的政协其他参加单位，范围更加广泛。但即便如此，上述两类协商的参与主体主要是各个领域的精英（用统战术语讲，即“代表性人士”），普通民众的参与机会不多。而且，按照民主党派“三个为主”即“以大中城市为主，以中上层人士为主，以协商确定的重点分工为主”。“三个为主”的提出和确立经历了一个发展演变过程，相关内容可参见“中国统一战线新闻网”上关于“各民主党派组织发展‘三个为主’方针的由来”的介绍，网址链接：http：//tyzx.people.cn/n/2014/0508/c372202-24992436.html，访问日期：2015-1-14.的组织发展原则，目前民主党派发展成员主要还是集中在大、中城市的中上层人士中，在县一级发展仍然受到较大限制，在县一级要建立新的地方组织则更加困难《各民主党派中央关于加强自身建设若干问题座谈会纪要》（1999年5月11日）和《关于进一步做好民主党派组织发展工作座谈会纪要》（2004年10月25日）都明确规定，“新建县级组织要从严掌握，原则上暂不建立新的县级组织。不在没有本党派地方组织的县（县级市）发展成员。”；而依照政协章程规定，政协的地方委员会仅延伸到自治州、设区的市、县、自治县、不设区的市和市辖区，区县以下缺少制度化的协商平台。因此，区域协商议事组织可以说是为街道（乡镇）、社区量身定制的协商民主平台。从区域协商议事组织本身发展看，其参与主体的范围也在不断扩大。目前，区域协商议事组织整合了各类社会主体和社会资源，其成员不仅有党政干部、统一战线成员，也有普通群众，促进了群策群力、共建共治、依法治理格局的形成，初步实现了基层协商全覆盖。二是参与层次的拓展。开始是在社区层面，后来逐步拓展到街道（乡镇）层面。三是参与领域的扩大。随着基层协商实践的稳步推进，民众不仅参与那些与其切身利益密切相关的社区事务的协商治理，而且还开始参与到那些影响整个社区建设和发展的重大事项的协商讨论中去。四是参与文化的提升。实行区域协商议事制度，使更多民众参与到基层公共事务治理中来，而不只是党组织和政府“唱独角戏”。参与协商的过程，也是一个民主训练的过程。在这个过程中，民众的理性和合作精神得到培育、协商和沟通能力得到提升、责任和共同体意识得到强化，而这反过来又将促进基层协商机制的进一步健全和完善。这在大碶街道的基层协商实践中，有生动体现。通过一些成功协商的案例，参与者认识到运用协商方式解决问题比较合理、有效后，便逐渐接受了这种模式，并愿意主动参与进去，对进一步改进协商议事会的工作程序和方法提出意见建议，在实践中也会更加自觉采用协商方式而非单纯的情绪发泄来参与和影响公共决策。
第三，推进了合作治理。现代治理是公共治理。与传统的行政管理相比，公共治理“不再是单向地自上而下地通过行政强制的方式管理公共事务，而是通过互动、民主、合作的方式实现共同治理。只有充分发扬民主，强调各个治理主体互动合作，才能发挥不同主体的作用，凝聚不同群体的力量，实现治理方式的最优化、治理效率的最大化” 黄天柱：《公共事务的合作治理：理论基础、合作形态与治理绩效——以杭州的民主实践为例》，《中共杭州市委党校学报》2013年第6期。。区域协商议事制度作为一种民主形式和治理机制，广泛吸纳了区域内单位（组织）、社区精英和基层民众参与，能有效整合资源，形成合力，共同推动基层治理和发展。例如，学苑社区协商议事会吸纳了党代表、人大代表、政协委员、离任村干部、企业家、其他社会知名人士等六类具有较高威望和广泛影响力的人士参加，通过这个平台，不仅发挥了这些精英人士的议事能力，更通过他们的力量帮助解决了许多社区建设和发展中的难题。再如，九峰山社区协商议事会会长是社区内一家民营企业的老总，由于充分认可社区工作，当他其得知社区困难居民较多时，便以企业名义带头捐了5万元充实到社区和谐共建基金中，进一步加大了助困力度。 第四，促进了基层和谐。建设和谐社会，关键是在经济社会发展的各个层面，协调社会利益，化解社会矛盾，促进社会团结。这不仅需要政党和政府自上而下的协调与平衡，而且更需要社会自身的沟通与协商。缺了后者，政党与政府的努力往往会事倍功半；反之，就能在基层形成政党、政府、市场和社会（民众）的有机互动，从而平衡好各种关系，提升社会的和谐度林尚立：《公民协商与中国基层民主发展》，《学术月刊》2007年第9期。。实践证明，实行区域协商议事制度，对于促进和实现基层和谐，可以起到重要的促进作用。一方面，区域协商议事制度为民众提供了参与基层公共事务治理的话语权，使基层党组织和政府在对本区域重大事项进行决策过程中，能够很好倾听和吸纳广大民众的意见建议，杜绝了过去少数干部替民作主、代民决策的行为，完善了发现问题、解决问题和干群良好沟通的机制；另一方面，区域协商议事制度搭建起了运用协商方式解决基层矛盾的制度性平台，民众通过协商议事组织的平台表达诉求、沟通信息、协调关系，从而使一大批可能引发事端的矛盾在基层以民主方式实现“自我消化”、“自我化解”。例如，九峰山社区“菜场选址”问题的争论和解决过程就是协商议事会发挥协调关系功能的典型案例。通过协商议事会这个平台，广泛听取各行政村、企业成员以及村民的不同意见和诉求，在对这些意见和诉求进行合理归纳、筛选和吸纳后，协商议事会将其反馈给社区联合党委，再由联合党委将建议反馈给新农村建设办公室，最后调整优化后的方案使相关行政村非但没有因原菜场的拆除而损失集体收入，反而翻倍增长，同时也创造了更多的就业机会，可谓一举多得。
三、结论与讨论：区域协商议事制度持续发展的可能与路径
区域协商议事制度作为一项新生事物，要实现持续发展，必须解决和克服一些实践中存在的困境与难题，如党的领导与基层自治的关系如何处理、精英和大众的关系如何平衡、协商过程如何规范、与现有制度如何衔接等。当前，推进协商民主广泛多层制度化发展已成为一项重要战略，这为协商民主在基层的探索和实践提供了良好的宏观环境，下一步应在加强党的领导、发挥统战优势、提高制度化水平、注重制度衔接等方面采取必要的、合理的措施，更大程度发挥区域协商议事组织的作用，使基层协商真正从理想建构走向现实。
（一）要真正将党的领导嵌入基层协商之中
首先，要始终坚持基层协商由党组织主导的原则。中国共产党对基层协商的权威主导，是基层协商可持续发展的根本保证。党的基层组织遍布于各领域、各行业、各群体之中，在联系服务群众方面具有天然优势，是党的路线方针政策贯彻落实到基层的实践主体。加强基层服务型党组织建设，就是要通过整合资源、巩固基层、壮大力量，更好发挥基层党组织联系服务群众的桥梁纽带作用，并将联系服务群众作为基层党组织的基本特征和常态化工作。因此，基层党组织理应且必须担当起领导、组织和推进基层协商的责任与使命。
其次，要正确认识党组织对基层协商的主导作用。这种主导作用，主要体现在提出和确定协商议题、选择协商时机和组织形式、规范协商程序、整合协商意见、采纳协商成果、反馈协商结果等。这种主导不是“一党说了算”，也不是意味着党在协商中居高临下，而是平等参与中的主导，在不同意见中的引导，以及在民主基础上的集中张献生、吴茜：《坚持、完善和发展我国社会主义协商民主》，《新视野》2007年第5期。。
再次，要着力探索将党的领导嵌入基层协商的有效机制。区域协商议事制度既是基层民主和基层自治的一种创新，也是基层党建的一种创新。在定位上如何处理好这两者之间的关系，使其社会自治性和政党主导性能得到综合体现、相辅相成？党组织和区域协商议事组织的关系应如何处理？大碶街道的实践表明，党组织采用合理合法的方式，主动融入区域协商议事组织之中，从而把党的领导作用变成组织引导民众实行自我管理、自我监督、自我教育、自我服务的民主过程，变成了解民情、集中民智、凝聚民力、实现民意的治理过程，这不失为一种两全其美的路径。
（二）既要发挥统战优势，又要防止“精英主义”倾向
首先，要客观看到，十八大以来各地开展的基层协商实践，与之前以温岭“民主恳谈”为代表的基层协商实践相比，一个明显特征和趋势是统战色彩越来越突出。例如，在基层协商实践走在全国前列的浙江，省委统战部明确提出将“统一战线推进基层协商民主”作为2014年度重点工作之一。目前该省比较有影响的一些基层协商创新案例，大部分是由地方统战部门推动和指导的。例如，宁波北仑区探索民主党派基层组织与中共基层组织结对共建、余姚市统战部门牵头全面推进基层协商民主建设、杭州余杭区探索开展街道民主协商议事会议、台州温岭市组建“统一战线评议团”等。而从全国范围看，似乎也存在这样一种趋势和现象。例如，在全国产生较大反响的成都所辖彭州市、崇州市等地在乡镇（街道）、村（社区）、企（事）业单位搭建三级协商对话平台的探索实践，就是由当地统战部门牵头开展的。
其次，要充分发挥统一战线推进基层协商的独特优势。统一战线在协商民主的开展上有深厚的理论基础、规范的制度安排和丰富的实践经验，它们不仅是基层协商的重要推动者和参与者，也是其他主体、其他领域开展基层协商的重要借鉴和学习对象。因此，一方面要进一步推动统战工作“重心”下沉，大力加强基层统战，充分发挥统一战线本身在推进基层协商中的重要作用；另一方面要系统总结和提炼统一战线开展协商民主的做法、经验和规律，为其他领域、其他主体推进基层协商提供参考和借鉴。
再次，要防范统一战线推进基层协商过程中可能出现的“精英主义”倾向。协商民主的本意是把协商主体从政治精英扩展到普通民众，使民众不仅拥有平等的投票权，还拥有平等参与集体决策的机会。事实上，“协商民主广泛多层制度化发展”战略的提出，体现了我国在继续完善以精英参与为导向的政治协商的同时，开始逐步扩大以公民协商为导向的社会协商的探索。因此，在推进基层协商的过程中，应不断扩大协商主体范围，使参与者不是仅仅局限于社区精英，而是要扩大到普通老百姓，尤其是特定协商议题的利益相关者。但协商民主本身又内含着精英主义的倾向，在实践中总是倾向于受过良好教育、具有相当社会地位、掌握协商技巧的阶层和群体，而相对忽视甚至歧视相关的弱势群体，如穷人、少数民族、妇女等陈家刚：《协商民主研究在东西方的兴起与发展》，《毛泽东邓小平理论研究》2008年第7期。。因此，有协商不必然有民主。如果理解错位、操作失当，协商民主有可能转向精英民主。统一战线的最大特点，就是其工作重点是各领域、各行业的代表性人士，或者说精英。统一战线推进基层协商，其关注点自然也是精英人士。这对基层协商而言，有利有弊。从利的一面讲，由于与一般民众相比，精英人士在组织程度、知识水平、信息掌握、表达能力、协商技巧方面往往更有优势，思考问题往往也更加理性，因此有助于提高协商的质量，同时能在政府与社会之间发挥一定的缓冲作用。从弊的一面讲，可能导致基层协商参与主体的“过度精英化”，形成“代表专业户”，从而可能会影响基层协商本应有的直接性、大众性。从实践看，在一些由统战部门主导基层协商的地方和区域，已出现这样的趋势与问题。 最后，要以复合代表制平衡精英与大众。协商民主要健康发展，必须处理好精英与大众的关系：以精英的理性平衡大众的激情，以大众的直觉平衡精英的自大。一方面，要认真思考和研究如何让社区精英更好地反映社区居民的利益诉求；另一方面，要认真思考和研究如何让更多的民众参与到基层协商中来。一个可行的路径是建立复合代表制。所谓复合代表制，是指参与协商的人员结构应多元化，包括党派组织代表、社区组织代表、驻区单位代表、主要利益群体代表以及个体代表等。其中，党派组织代表、社区组织代表、驻区单位代表、主要利益群体代表作为固定代表，个体代表则按照每次的协商议题，以自愿报名或抽样的方式产生。复合代表制的优点在于既兼顾个体化利益与团体利益，同时可以提高代表的专业性与动力。作为领导者和组织者，中共基层党组织要保证协商主体的地位平等，既要防止“多数暴政”，也要防止“有组织的少数人”侵犯“无组织的多数人”的权益。除此之外，要不断拓宽协商渠道，除了街道、社区层面的协商议事组织作为基本平台外，要积极架构民主恳谈会、听证会、网络论坛、民意调查等平台，就基层群众普遍关心的问题，进行广泛的民主协商。
（三）要进一步加强制度化、规范化、程序化建设
调研过程中，不少干部和居民就表达了这样的担忧：区域协商议事制度尽管从面上建立起来了，但缺乏有效的、权威的制度保障，最终能否摆脱“只是一个对外宣传的政治符号”的命运，能否真正地运转起来、持续下去？目前大碶街道的实际情况是，对区域协商议事组织的设立和运作仅有原则性规定，比较笼统，可操作性不强，结果导致实践中往往有较大的随意性和不确定性。因此，实践基层协商，关键还在于制度建设。有了制度、规则和程序，大家按照制度办事，按照规则协商，按照程序办理，协商才能取得实效，才能避免“想协商就协商，不想协商就不协商”、“有时间就协商，没时间就不协商”的现象。
加强基层协商的制度化、规范化、程序化建设，切实增强可操作性和协商的公信力，目前应着力解决好以下三个问题：一是要明确协商议题提出和确立的主体、条件、程序和方法。在协商议题的提出主体方面，除了发挥党组织在议题设置方面的主导作用外，应赋予基层民众更多的提议权，以真正体现民众在基层协商中的主体性。二是要制定科学的、具有较强操作性的协商讨论程序。从信息的发布到主持人的选择，从发言人的发言顺序、时间到发言规则等，以及协商讨论结果的表决，都要作出详细规定。三是要明确协商讨论结果的处理程序。协商讨论结果无论采纳与否都应作出反馈，对于不完全同意或不同意的协商讨论结果要说明理由。
（四）要通过制度衔接提高制度权威
协商民主作为基层政治生活中的一个“增量”，如果不能处理好其与原有制度的关系，甚至与原有制度发生直接冲突，那么就可能影响其合法性和有效性。从大碶街道区域协商议事制度的实践看，区域协商议事组织已不仅仅局限于“协商”和“议事”职能：社区层面的协商议事会部分代行了居（村）委会的工作，而街道、乡镇层面的协商民主议事会则填补了区县以下缺少制度化政治协商平台的空白。这里面就涉及到作为“制度增量”的区域协商议事制度与作为“制度存量”的基层自治制度、人民政协制度、基层人大制度以及党代会制度等之间的关系。如果关系处理得当，那么区域协商议事制度就能够成为基层自治制度的重要补充，成为加强基层党建和基层政权建设的新的生长点。但如果处理不当，则可能出现“增量制度”架空“存量制度”的问题。因此，必须完善相关制度，使基层协商与现有各项制度资源实现有机衔接与整合。其中，如何认识和处理基层协商与基层自治制度之间的关系尤为关键。必须明确，基层协商并不是基层自治的替代，恰恰相反，发展基层协商是我国基层自治制度发展和完善的一个新的增长点，其本身应是基层自治的重要组成部分。而基层协商要在基层民主实践中得到充分发展，最首要的还是要把作为制度化决策主体的居民会议运行起来，真正成为决定基层自治事务的核心机制林尚立：《公民协商与中国基层民主发展》，《学术月刊》2007年第9期。
（责任编辑：熊觉）