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摘要：转型升级是民营经济科学发展的必由途径。文章以温州民营经济为例，以“产业——城市——金融”三元悖论概括了民营经济转型升级中的发展困境，现代城市、现代金融发育滞缓制约了产业升级，而功能滞后的根源在于现代民营金融制度和现代城市制度严重供给不足及其对民营经济转型升级的制约。自发的制度变迁形成的制度收益群体缺少创新动力，地方政府在现代城市与现代金融领域面临高昂的制度创新成本，由此导致正式制度的供给严重不足。文章提出了通过设置制度创新特区来降低制度创新成本、激发制度创新的设想，并结合了“温州金改”加以具体阐述。
关键词：转型升级；制度创新特区；温州；民营经济；民营金融；现代城市制度
中图分类号：F121.23文献标志码：A文章编号：1007-9092（2015）01-0067-07
温州是浙江民营经济起步最早、发育最为充分的地区，理论界将其区域经济发展总结为“温州模式”。①温州民营经济的发展成就为许多落后地区树立了发展模式的典范，概括来讲就是：地方政府充分尊重和保护基层群众的创业、创新行为，以“准需求诱致性制度变迁”的方式确立了市场机制的优势，②民营企业凭借清晰的产权制度和灵活的市场经营优势充分开拓了国内市场，区域经济发展的成就令人瞩目。 但是在本世纪初期，“温州模式”的弊端也越来越明显，社会上关于“温州模式”还能走多远的质疑就很多，浙江的学者对此也做了深度反思。温州、台州民营经济发展陷入了自身发展模式的路径依赖之中，史晋川教授指出温台民营经济根源于区域的传统，人格化的非正式制度为其赢得了市场机制的先发优势，但是这并不是现代市场经济通行的模式，而且也将成为现代经济的负担。③ 新世纪以来温州民营经济的制度创新相对停滞，民营经济的发展环境、民营企业的自身素质没有得到明显改善。作为中国民营经济的标杆，温州民营经济科学发展面临重重困难。
一、温州民营经济发展转型的困境
在新的发展阶段，尤其是党和国家确立了科学发展观的指导思想以来，温州的民营经济在微观主体、产业结构、城乡协调发展、开放经济等诸多方面暴露出了制度创新不足带来的弊端。温州民营经转型升级的困境集中体现在产业升级缓慢、城市功能弱化和金融背离实体经济这三个方面。
（一）温州区域经济发展中的若干悖论现象
产业大规模转移，但产业升级缓慢。传统产业的资源要素约束日趋严峻，国际市场上低端加工产品的价格下降明显，大大挤压了企业的利润空间。迁入地政府在用地、用人、税收等优惠政策的吸引，劳动密集型的低端加工企业向外转移是必然的趋势。但是，温州在产业外迁的同时，产业升级缓慢。最近几年兴起的一些资本密集型企业（光伏、造船）也停留于低端的加工制造环节，相当一批企业积极投入到战略性新兴产业，但是转型升级并不成功。温州民营经济在产业转移的同时升级转型缓慢，产业空心化现象明显。
民间资本雄厚，但是民营企业融资难。据不完全统计，温州据称有6000-8000亿民间资金，但是中小企业融资难，民间资本投资难。所谓融资难，难就难在中小企业从正规金融机构获得的信贷资源异常紧缺，金融资源被极度挤压，日常经营所需的资金周转面临困难，威胁到其生存。民间高利贷盛行，频频出现中小企业倒闭、企业主跑路的负面新闻。温州民间资本投资难。民间资金具有很强的逐利性，并不看好全国性资本市场，也不看好产业升级的投资，而是进入温州区域内部的资金循环中，或投入到房地产市场并导致房价暴涨，或投入到民间高利率借贷。缺少现代投资途径引导的温州民间资本，在狭小的本地民间市场上最终积累了严重的房地产泡沫危机和民间借贷危机。
农村城镇快速蔓延，但是中心城市发育滞后。县域经济发达致使工业强镇林立温州境内贯通南北的104国道，从龙湾至瑞安全线不到50公里，沿线密集分布了近20个小城镇，平均间距只有3公里，出现外人印象中温州“农村像城镇，城镇像农村”的尴尬结果。以大批小城镇代表的温州城市化的特征同样是“低、小、散”。任晓：《温州城市科学发展的新思维——基于都市圈空间概念的战略讨论》，《浙江工贸职业技术学院学报》，2012年第4期。在乐清、瑞安等县域经济发达的区域，若干个工业经济强镇经济实力和集聚能力超过了区域中心，城市化分散推进县域发达的制造业分散了中心城市的集聚能力。温州中心城市面貌落后，城市功能严重弱化。集聚能力大大削弱。中心城市的城市基础设施改造、城市建设面貌停留于自发状态，违章建筑、生产经营性建筑和日常生活建筑夹杂，公共设施违章占用等现象比比皆是，对外招商引资、引进人才，城市形象缺乏吸引力。长期以来温州中心城市的城市框架、城市规模和城市建设局限于县域经济的格局，民间资本强大的购买能力，推高温州的房地产价格，与落后的城市面貌形成明显的反差。
（二）转型困境的制度因素
温州民营经济发展的三个悖论现象，分别与产业、城市化和区域金融有关，这三者是紧密相关的（如图1）。
低端产业被迫向外转移，但是产业升级面临高端要素制约，而且产业转型和技术升级的风险很大。相当一些民营资本投入到产业升级之中并没有成功，大量民间资本转向了房地产投资。一部分中小企业的资金也加入到了房地产投机之中，正常的经营难以运转之时，转向民间借贷满足资金周转需求，加剧了融资困难。温州民间资本倾向于投资房地产，但是温州的城市建设却缺少资金，城市框架小，城市服务功能弱，城市高房价与城市落后的基础设施、脏乱差的局面并存，既吸引不了外部高端要素和高端产业进入温州，也无法为本地传统产业的技术升级提供服务功能。产业、城市、金融三者环环相扣，互相成为对方的制约，处于“产业不升级、城市不成长、金融不稳定”的恶性循环之中。城市功能不足以支撑产业升级，民间金融缺少新兴产业的投资途径，在中小企业的融资需求和房地产投机需求中实现自循环，城市基础设施和城市功能升级缺少资金，以至于城市规模和功能已远远落后于杭州、宁波。单纯从产业、城市和金融这三者的独立领域着手，难以打破恶性循环的被动局面。无论是产业、金融还是城市，都面临着转型的瓶颈，城市制约产业，金融与产业互相制约，金融又制约了城市，可见，金融和城市是三环节中的关键。 1.民间金融的制度障碍。民间融资对应于民营经济中的广大中小企业的资金需求，期限短但时效性非常强，以短期流动资金为主，民间金融活动以各种非正式组织形式游离于正规金融体制之外，或通过高利率来弥补风险损失，或通过社会关系来维持信贷关系以掌控信贷风险。民间资金长期在正规体制外运行，大大制约了现代金融在全区域配置资金的主导功能。高度逐利性的民间资金很少投资于周期较长的大产业项目、基础设施项目和产业升级项目等。民间金融大规模存在并偏离现代金融体系会严重制约现代产业部门的成长。
但是，民间金融向现代金融转型却面临着严重的制度障碍；其一是正规金融体制对利率有着严格的监管，没有利率市场化相关制度和政策配套，正规金融机构难以在民间资金丰富的温州地区有效发挥全社会资金集中配置的作用；其二，正规金融机构与民间资金的特点不相匹配。民间资金进入正规金融渠道的积极性低，而正规金融机构的信贷风险也无法从利率浮动中得以化解；其三，温州民间金融组织具有向正规金融机构改造的可能，但是金融监管部门以风险管控为主要目标，限制民间资本组建规范的银行性金融机构；其四，民间金融虽然扎根于社区稳固的社会关系，分散的民间金融风险不断积累，最终会冲击到正规金融部门。民间资金极为丰富的温台地区，正规金融受到严格的管制与区域性资金需求不匹配，但是非正规的民间金融也同样与产业升级、城市功能升级的现代资金需要不匹配。
2.城市功能弱化的制度障碍。在上世纪90年代末， 浙江省开始了一轮扩张中心城市的体制变革。杭州将萧山、余杭纳入市区， 宁波将镇海、鄞县纳入市区， 台州通过撤地建市， 将椒江和黄岩纳入市区。工业强县整合加入中心城市不仅大大提升了其经济实力，也极大地拓展了产业空间。相比较而言， 温州在这一轮中心城市拓展浪潮中并没有迈出实质性步伐， 仅将瑞安两镇纳入市区。叶建亮、钱滔：《阶段转型与模式转换：温州经济社会发展的困境与对策》，《浙江社会科学》，2008年第1期。温州下辖的县市区域，各有特色产业集聚的专业城镇，人口规模从几万到十几万不等。传统制造业集聚的城镇围绕温州中心城市分散分布，中心城区既不能给城市居民带来更加丰富的公共服务提高生活品质，更不能给企业提供获取高端要素提升产业层次的平台支撑。与杭州、宁波相比较，温州市本级在规模企业数量、高新技术产业、吸引外资、科技教育卫生等公共服务支出等诸多方面都远远落后。
一是受到省管县体制的束缚。财政省管县体制是浙江省的一个创新，在农村工业化时期，省管县体制赋予了县市政府发展区域经济的主动权和积极性，因此浙江的县域经济发达，在全国百强县名单中数量最多。财政省管县体制在农村工业化阶段对培育县域经济发挥了积极作用，但是当县域经济向更高的平台集聚的阶段，省管县体制不利于中心城市的集聚功能。县市政府与市本级政府对于扩大中心城市规模、提高中心城市集聚功能利益不相一致，也难以合作，有限的公共资源分散投入，严重制约了大都市的基础设施、公共服务投入。杭州、宁波等地在2000年以后多次进行行政区划调整，整合了市本级与县市的城市规划、建设与管理的行政架构，在一定程度上是对财政省管县体制的突破。
二是城市的投融资体制。民营经济发达的地区民间资本雄厚，但是如何将分散的民间资金集中，并投入到城市基础设施和城市功能建设，需要建立在现代金融市场上的城市投融资体制。虽然温州在20世纪第一轮城市化浪潮中创新了利用城市公共资源有偿使用的市场机制筹措了一部分城市改造、城市基础设施建设的资金。但是，在拉大城市框架、实现中心城市与周边县市的辐射带动的新一轮城市化中，依靠资源换资金的机制已经难以解决更大规模、更长周期的资金需求。政府依靠土地使用权出售获取城市建设资金，不仅资金来源单一，而且土地价格与房地产价格交替上涨，这种融资模式埋下了房地产泡沫的危机。出于对地方政府融入长期资金的风险管控的需要，国家对地方政府的负债能力监管严格，地方政府无法利用债券、股权等融资模式引入民间资本，放任区域内民间资金在低效益的传统产业体内循环，任由民间资金进入房地产投机，却无法利用现代投融资机制集中民间资本。
三是城市管理体制。温州中心城区的城市面貌落后，违章建筑、城市垃圾遍布，经营场所与居住区混杂，城市公共服务设施严重不足。这表明中心城市的建设和管理沿用了农村城市化、小城镇的管理思维，城市管理体制不健全，管理投入严重不足。城市的服务功能很重要的一方面是城市公共服务能力。停留在小城镇的规模和功能的层面来管理大城市，会造成城市公共资源的低水平配置，城市公共资源的违法侵占行为得不到有效制止，难以形成现代城市良好的公共秩序和优美的城市环境。新型城市化不仅需要工业化提供的硬件设施，更需要塑造出现代城市文明和城市公共秩序，当前严重滞后的城市管理体制和城市管理力量投入是温州跨入现代城市社会的重要障碍之一。
二、地方政府与制度供给
温州模式的优势在于制度创新，即市场主体响应市场机会自发形成市场交易规则，自下而上推动地方政府出台政策认可保护制度创新，但是同样也应认识到准需求诱致性制度变迁的不足。民营经济进入转型升级阶段后其困境仍然来自于制度的根本制约，因此在经济发展的不同阶段，制度变迁的方式、制度供给的方式也应有所调整。
（一）自发性制度变迁的锁定
改革开放初期温州就率先通过局部制度创新， 完成了计划经济向市场经济的体制转轨，市场主体自发探索交易规则、产权规则，并涌现了诸如专业市场、民间金融、“挂户企业”、农民城镇等基层的制度创新行为。这种制度变迁方式在改革开放之初具有积极的探索意义，也为温州民营经济赢得了先行先试的体制创新优势。但是，一种制度变迁方式也会形成特定的制度收益格局，并随着温州民营经济的推进不断强化和固化既有的制度收益格局，从而形成制度变迁的“锁定”。
1.市场主体习惯从乡村社会的传统资源中寻找市场经济的突破口。温州的准需求诱致性制度变迁从另一个角度来看，也可以称之为非正式制度变迁。农村工业化带动的资金、劳动等要素要向城镇集聚，成本最低的城市化方式仍旧是农民自发在乡村社会的周边建造城镇，而不是向中心城市集中。温州的民营经济主体在改革开放之初从传统资源中获得了非正式制度创新的优势，同样也为后续城市化和工业化的推进造成了巨大的制度惯性。长期延续低交易成本的非正式规则，例如民间金融的借贷和集资，家族企业内部积累资本，乡村企业向所在地城镇就地转移集中等等。巨额的民间资金受制于狭小的家族企业、民间资金市场、低水平的城镇建设规模，更大规模的产业升级转型和城市发展却阻力重重。 2.地方政府站在制度变迁的第二线，避免承担创新的政治风险。准需求诱致性制度变迁方式虽然并不意味着政府无所作为，但政府毕竟不是制度供给的主体。地方政府也是制度变迁利益格局中的一员，顺应市场主体的制度创新，其政治风险相对较低。在现行行政管理体制下，地方政府已经习惯于顺应制度创新的自发供给，县市一级地方政府面对工业化和城市化进程的转型，既没有主动供给地方金融和现代城市管理正式制度的动力，也缺乏一套有效化解制度创新风险的机制。
制度变迁路径锁定的状态需要依靠外力的推动，政府看得见的手理应发挥作用。但是地方政府正式制度供给不足，致使温州已经沦为了制度创新和经济发展转型升级的边缘区。随着全国范围产权体制改革到位， 围绕现代市场经济的体制创新上， 温州不再具有改革的示范效应。在一般市场体制上， 作为著名的民间金融发祥地， 在民营银行的建设上却并没有显示出领先地位。资本市场在民营企业为主的温州却发育迟缓， 上市公司数量更是远远低于同等经济规模的省内其他城市。企业现代经营元素不足， 传统的企业积累和运作模式仍然主导着大部分温州企业， 甚至是相当一部分的领先企业。基层政府角色转换不到位， 公共权力与私人财产的暧昧关系使得企业运营隐性成本居高不下。这些无疑大大延缓了传统市场经济向现代市场经济的转型， 使得温州在这一层面上的制度创新示范意义基本丧失。叶建亮、钱滔：《阶段转型与模式转换：温州经济社会发展的困境与对策》，《浙江社会科学》，2008年第1期。
（二）制度供给的成本约束
地方政府要从诱致性制度变迁的锁定中摆脱，首先要打破相应的制度收益格局。在快速的工业化、城市化进程中，政府、民营企业、城中村居民等已经成为了非正式制度变迁利益格局中的获益者。主动供给正式规则，必然要打破这些利益格局，必然会造成诸多利益冲突，由此带来不可预测的风险和成本。地方政府立足民营经济转型升级的需求，需要建立现代城市的管理体制，也需要提供面向民营经济需求的现代金融。主动供给相应的正式规则，势必与现行的行政管理体制、财政体制、金融体制形成冲突。如要摆脱“弱中心、强县域”的城市化格局，中心城市政府取代一部分县域政府对城市规划建设、县域经济发展的主导权，是对省政府和县域政府管理权限的冲击。如果没有省政府和县域政府的合作，中心城市政府难以承担制度创新的风险，这造成了中心城市政府推动区域经济一体化的都市框架一再受阻的被动局面。以城市为中心的都市经济，需要通过城市政府的行政管理扩权来提供正式的城市管理制度，没有相对独立的地方行政立法权限，无法在正式体制内化解城市与县域的行政冲突。成为有相对独立地方立法权的行政主体，必然对我国现行行政管理体制造成冲击，制度创新的风险来自于同中央政府的谈判。再如构建面向民营经济需求为主体的区域金融，摆脱非正式民间金融的风险，但同时也意味着更加严格的金融监管。引导民间金融向现代金融转型，地方政府除了承担设计民间金融制度和金融监管的成本，还要从中央政府、金融监管当局获得制度供给和金融监管的授权，金融制度创新的难度更大，成本更高。
温州长期延续自发的非正式制度变迁，正式制度的供给是其短腿。既受到制度收益格局的制约，陷入了制度变迁的路径锁定，同时，越是民营经济发达的地区，基本制度环境与市场主体的制度需求落差更大，地方政府主动供给制度创新面临的风险与成本也更高。但是，如果政府都不愿意承担制度创新的风险，打破制度变迁的路径锁定也就无解。制度创新的逻辑是在收益与成本之间选择合适的突破口，地方政府必须站到制度创新的一线，发挥供给制度公共品的优势，打破束缚民营经济转型升级的制度供给瓶颈。
三、民营经济科学发展的制度再创新
民营经济最先从市场化改革中获得了发展动力，也最先感受到转型升级的压力，自下而上自发的制度创新遭遇到前所未有的体制障碍。民间金融制度创新、现代城市管理制度创新，尽管意味着更大的制度创新成本，但也是民营经济转型升级的体制障碍突破口，政府主导制度供给可以有效克服高昂的创新成本。
（一）营造制度创新特区的体制环境
民营经济制度环境的优化，或者是顶层设计的制度，或者是从地方自下而上不断完善的制度创新。顶层设计，既不能有效满足地方政府培育民营经济的具体要求，起不到有效的激励作用；也不能完全考虑到制度环境改变给民营经济主体带来的冲击和风险，对地方政府的约束作用也会因此弱化，起不到倒逼地方政府加大公共服务和公共监管的作用。但是自下而上的制度创新其难度在不断加大，制度创新必然会带来巨大的利益调整，地方政府要承担的制度创新风险不仅来自于本地的利益格局摩擦，也来自于中央政府、省政府层面对制度创新风险的价值判断。在顶层设计的制度创新与自下而上的自发制度创新之间，形成了当前民营经济制度创新的空缺，中央政府无法及时推进新的改革举措，而地方政府又偏向于安于现状。
下一步改革创新尤其是要激发地方政府的积极性。地方政府兼有地方财政主体和公共监管主体的双重角色。改革创新的关键是如何引导利益格局，如何降低地方政府制度创新的成本，尤其是来自于承担创新风险的政治成本。因此，设置体制改革和制度创新的特区，尤其是在民营经济发育和发展比较充分，对制度创新需求更大的地方，从中央到省级层面对改革和创新提供特别的政治资源，充分调动地方政府制度创新的积极性。所谓“先行先试”，是给予特定区域的地方政府在制度创新时的优先权和“豁免权”，通过尝试新的制度安排，及时发现问题，及时调整政策，不对改革推进过程中因为局部利益冲突或局部失败而追究地方政府的政治责任。通过“先行先试”设置制度创新特区，大大降低了自下而上制度变迁的成本，地方政府才有动力从土地、金融、社会保障等改革深水区探索创新的路子。
例如，民间借贷是正规金融市场有益的补充，问题在于如何规范民间借贷和防止民间借贷风险带来金融动荡。民营经济发达地区自然人、法人之间的信贷活动盛行，严格监管的围堵政策显然是失效的。但是，民间借贷的正规化缺乏明确的法律依据，《借贷人条例》由于种种原因长期没有出台。民间借贷并没有因为《条列》的缺失而减少，不仅民间资本丰富的温州和浙江各地活跃度上升，而且江苏、安徽、河南、山西等省民间借贷规模明显扩大。地方政府对民间借贷的监管，缺少相关的法律依据，对民间金融加以疏导，引导组建正规的地方金融机构又缺少金融监管部门的认可，而一旦引导失败或遭遇到监管部门的压力阻扰，其后果完全由地方政府承担。民间借贷集中反映了当前民营经济科学发展面临的制度困境，监管的制度很不合时宜，但是疏导的制度却迟迟无法创新。 （二）现代金融的制度供给
温州民营经济的困境在于产业、金融和城市三个环节的互动关系受到了阻碍，需要理顺这三个环节的关系，其中关键是金融和城市，而且尤以金融更为重要。借助民间金融改革创新的实验区，引导民间资本合理的投向，提高城市的集聚和服务功能，产业升级和转型才会有强有力的高端要素支撑。
温州金融改革试验区成为温州上报国家的第一份改革创新的举措，有着深厚的民营经济科学发展的区域背景。温州民营经济在国际金融危机前后历次宏观调控中受到宏观经济周期的冲击较大，温州地方政府迫切希望通过由国家认可的金融改革来扭转不利的竞争局面。而从中央层面来看，温州作为民营经济制度创新和区域经济发展的示范，集中了当前主导金融与民营经济发展不协调的种种问题。在温州“先行先试”金融改革，适度“下放”改革试验层级，有助于突破中央层面的创新阻滞，推动“双向”金融改革，开拓金融改革试验空间。国家层面从民营经济长远发展考虑，应构建多元化的金融机构体系，规范民间金融的发展，引导金融服务于实体经济，更好地探索中央与地方的金融责任。杨涛：《剖析温州金融改革：动因、难点及方向》，《农村金融研究》，2012年第8期。
金融改革试验区方案赋予了温州在金融机构体系、金融产品、金融监管、金融环境等12项改革任务，突出了“制定规范民间融资的管理办法”、“鼓励和支持民间资金参与村镇银行与地方金融机构改革”、“研究开展个人境外投资试点”等三方面，但是原则性改革较多，缺乏实质性措施。金融改革试验区作为制度创新的特区，在如何处理中央和地方、政府与市场的关系方面，仍然还需要排除诸多困难，既离不开地方政府的支持与推动，又必须防止政府行政干预过度。地方政府、金融部门和金融监管部门之间存在着较大的利益分歧，而且一国的金融市场体系应该高度统一，中央更多考虑整体金融市场的稳定和防范系统风险、区域风险，不能过分强化地方金融的作用，应在总体保持市场体系的统一性基础上地方政府探索地方金融的创新。金融实验区的探索还刚刚开始，缺少系统性的配套制度和政策支持，例如《放贷人条例》不出台，温州的民间融资和监管就只能在局部小范围内探索，再如银行业准入原则没有根本突破，民间资本仍然缺乏有效的渠道投向实体经济的中小企业。
在制度创新特区这一制度环境下，省政府温州市政府在金融创新中应起到制度供给者承上启下的积极作用。在中央和金融监管部门的指导下，积极从中拓展金融创新的空间。省级政府积极推动中央层面加快顶层设计，推动监管部门与地方政府合作，构造多层次金融管理体制，合理规范地方政府金融创新和金融监管的边界，推动货币政策当局为区域金融制定有效的区域差异化货币调控政策机制。从温州地方层面来看，要明确改革模式与思路。地方政府是金融制度创新的供给者，激活和规范民间金融活动，要从制度创新的需求上充分尊重“草根”的现实需要。要突出民间金融规范化，在省级层面争取以地方立法的形式“先行先试”，在有效规范民间资金借贷的基础上，在推进金融机构体系改革，争取中央监管部门的支持，在民间资本进入金融业、建设新型区域金融机构、设立社区银行和零售银行、发展准金融组织等方面，真正获得突破性进展。杨涛：《剖析温州金融改革：动因、难点及方向》，《农村金融研究》，2012年第8期。
四、结语
民营经济发展已进入了工业化后期城市集聚要素和城市服务带动产业升级的阶段，必须处理好产业、金融和城市三环节之间关系，打通三者相互促进的机制环节。制度供给不足严重阻碍了民间金融的升级，也严重阻碍了民间资本投入于现代城市建设，最终制约了民营经济的产业升级。自下而上的自发制度创新的动力严重弱化，成本亦非民营经济主体所能承受。地方政府应从自发式制度创新、诱致性制度变迁的二线走到一线，从区域金融和城市管理两方面打破制度供给不足的制约。温州金融改革试验区的思路获得了中央的认可，是一种制度创新特区的体制安排，有效降低了地方政府探索制度创新的政治成本，有利于发挥地方政府加快制度供给的积极性。制度创新特区在温州金融改革创新中作用已经有所体现，民间借贷的规范化、地方金融机构培育和引导民间资本投资等方面的做法为全国提供了很好的制度创新范例。民间资本逐步规范进入城市基础设施、城市综合体的建设中，温州首创了向民间自然人募资兴建城市区域铁路的先例，而且得到了温州老百姓的积极认购。温州金改有助于打通金融和城市的产业联系和资本联系，目前金融改革获得了制度创新特区的体制安排支持。城市发展还在旧有的体制安排中寻求突破，也应该参照金融改革中央与地方协力推进的思路，从大城市的地方立法、都市区行政管理体系、城市政府的行政管理权限等方面有所突破，使得城市成为区域自主协调发展的主体，以现代城市的集聚功能、服务功能推动民营经济实现产业升级和科学发展。
（责任编辑：石洪斌）
关键词：转型升级；制度创新特区；温州；民营经济；民营金融；现代城市制度
中图分类号：F121.23文献标志码：A文章编号：1007-9092（2015）01-0067-07
温州是浙江民营经济起步最早、发育最为充分的地区，理论界将其区域经济发展总结为“温州模式”。①温州民营经济的发展成就为许多落后地区树立了发展模式的典范，概括来讲就是：地方政府充分尊重和保护基层群众的创业、创新行为，以“准需求诱致性制度变迁”的方式确立了市场机制的优势，②民营企业凭借清晰的产权制度和灵活的市场经营优势充分开拓了国内市场，区域经济发展的成就令人瞩目。 但是在本世纪初期，“温州模式”的弊端也越来越明显，社会上关于“温州模式”还能走多远的质疑就很多，浙江的学者对此也做了深度反思。温州、台州民营经济发展陷入了自身发展模式的路径依赖之中，史晋川教授指出温台民营经济根源于区域的传统，人格化的非正式制度为其赢得了市场机制的先发优势，但是这并不是现代市场经济通行的模式，而且也将成为现代经济的负担。③ 新世纪以来温州民营经济的制度创新相对停滞，民营经济的发展环境、民营企业的自身素质没有得到明显改善。作为中国民营经济的标杆，温州民营经济科学发展面临重重困难。
一、温州民营经济发展转型的困境
在新的发展阶段，尤其是党和国家确立了科学发展观的指导思想以来，温州的民营经济在微观主体、产业结构、城乡协调发展、开放经济等诸多方面暴露出了制度创新不足带来的弊端。温州民营经转型升级的困境集中体现在产业升级缓慢、城市功能弱化和金融背离实体经济这三个方面。
（一）温州区域经济发展中的若干悖论现象
产业大规模转移，但产业升级缓慢。传统产业的资源要素约束日趋严峻，国际市场上低端加工产品的价格下降明显，大大挤压了企业的利润空间。迁入地政府在用地、用人、税收等优惠政策的吸引，劳动密集型的低端加工企业向外转移是必然的趋势。但是，温州在产业外迁的同时，产业升级缓慢。最近几年兴起的一些资本密集型企业（光伏、造船）也停留于低端的加工制造环节，相当一批企业积极投入到战略性新兴产业，但是转型升级并不成功。温州民营经济在产业转移的同时升级转型缓慢，产业空心化现象明显。
民间资本雄厚，但是民营企业融资难。据不完全统计，温州据称有6000-8000亿民间资金，但是中小企业融资难，民间资本投资难。所谓融资难，难就难在中小企业从正规金融机构获得的信贷资源异常紧缺，金融资源被极度挤压，日常经营所需的资金周转面临困难，威胁到其生存。民间高利贷盛行，频频出现中小企业倒闭、企业主跑路的负面新闻。温州民间资本投资难。民间资金具有很强的逐利性，并不看好全国性资本市场，也不看好产业升级的投资，而是进入温州区域内部的资金循环中，或投入到房地产市场并导致房价暴涨，或投入到民间高利率借贷。缺少现代投资途径引导的温州民间资本，在狭小的本地民间市场上最终积累了严重的房地产泡沫危机和民间借贷危机。
农村城镇快速蔓延，但是中心城市发育滞后。县域经济发达致使工业强镇林立温州境内贯通南北的104国道，从龙湾至瑞安全线不到50公里，沿线密集分布了近20个小城镇，平均间距只有3公里，出现外人印象中温州“农村像城镇，城镇像农村”的尴尬结果。以大批小城镇代表的温州城市化的特征同样是“低、小、散”。任晓：《温州城市科学发展的新思维——基于都市圈空间概念的战略讨论》，《浙江工贸职业技术学院学报》，2012年第4期。在乐清、瑞安等县域经济发达的区域，若干个工业经济强镇经济实力和集聚能力超过了区域中心，城市化分散推进县域发达的制造业分散了中心城市的集聚能力。温州中心城市面貌落后，城市功能严重弱化。集聚能力大大削弱。中心城市的城市基础设施改造、城市建设面貌停留于自发状态，违章建筑、生产经营性建筑和日常生活建筑夹杂，公共设施违章占用等现象比比皆是，对外招商引资、引进人才，城市形象缺乏吸引力。长期以来温州中心城市的城市框架、城市规模和城市建设局限于县域经济的格局，民间资本强大的购买能力，推高温州的房地产价格，与落后的城市面貌形成明显的反差。
（二）转型困境的制度因素
温州民营经济发展的三个悖论现象，分别与产业、城市化和区域金融有关，这三者是紧密相关的（如图1）。
低端产业被迫向外转移，但是产业升级面临高端要素制约，而且产业转型和技术升级的风险很大。相当一些民营资本投入到产业升级之中并没有成功，大量民间资本转向了房地产投资。一部分中小企业的资金也加入到了房地产投机之中，正常的经营难以运转之时，转向民间借贷满足资金周转需求，加剧了融资困难。温州民间资本倾向于投资房地产，但是温州的城市建设却缺少资金，城市框架小，城市服务功能弱，城市高房价与城市落后的基础设施、脏乱差的局面并存，既吸引不了外部高端要素和高端产业进入温州，也无法为本地传统产业的技术升级提供服务功能。产业、城市、金融三者环环相扣，互相成为对方的制约，处于“产业不升级、城市不成长、金融不稳定”的恶性循环之中。城市功能不足以支撑产业升级，民间金融缺少新兴产业的投资途径，在中小企业的融资需求和房地产投机需求中实现自循环，城市基础设施和城市功能升级缺少资金，以至于城市规模和功能已远远落后于杭州、宁波。单纯从产业、城市和金融这三者的独立领域着手，难以打破恶性循环的被动局面。无论是产业、金融还是城市，都面临着转型的瓶颈，城市制约产业，金融与产业互相制约，金融又制约了城市，可见，金融和城市是三环节中的关键。 1.民间金融的制度障碍。民间融资对应于民营经济中的广大中小企业的资金需求，期限短但时效性非常强，以短期流动资金为主，民间金融活动以各种非正式组织形式游离于正规金融体制之外，或通过高利率来弥补风险损失，或通过社会关系来维持信贷关系以掌控信贷风险。民间资金长期在正规体制外运行，大大制约了现代金融在全区域配置资金的主导功能。高度逐利性的民间资金很少投资于周期较长的大产业项目、基础设施项目和产业升级项目等。民间金融大规模存在并偏离现代金融体系会严重制约现代产业部门的成长。
但是，民间金融向现代金融转型却面临着严重的制度障碍；其一是正规金融体制对利率有着严格的监管，没有利率市场化相关制度和政策配套，正规金融机构难以在民间资金丰富的温州地区有效发挥全社会资金集中配置的作用；其二，正规金融机构与民间资金的特点不相匹配。民间资金进入正规金融渠道的积极性低，而正规金融机构的信贷风险也无法从利率浮动中得以化解；其三，温州民间金融组织具有向正规金融机构改造的可能，但是金融监管部门以风险管控为主要目标，限制民间资本组建规范的银行性金融机构；其四，民间金融虽然扎根于社区稳固的社会关系，分散的民间金融风险不断积累，最终会冲击到正规金融部门。民间资金极为丰富的温台地区，正规金融受到严格的管制与区域性资金需求不匹配，但是非正规的民间金融也同样与产业升级、城市功能升级的现代资金需要不匹配。
2.城市功能弱化的制度障碍。在上世纪90年代末， 浙江省开始了一轮扩张中心城市的体制变革。杭州将萧山、余杭纳入市区， 宁波将镇海、鄞县纳入市区， 台州通过撤地建市， 将椒江和黄岩纳入市区。工业强县整合加入中心城市不仅大大提升了其经济实力，也极大地拓展了产业空间。相比较而言， 温州在这一轮中心城市拓展浪潮中并没有迈出实质性步伐， 仅将瑞安两镇纳入市区。叶建亮、钱滔：《阶段转型与模式转换：温州经济社会发展的困境与对策》，《浙江社会科学》，2008年第1期。温州下辖的县市区域，各有特色产业集聚的专业城镇，人口规模从几万到十几万不等。传统制造业集聚的城镇围绕温州中心城市分散分布，中心城区既不能给城市居民带来更加丰富的公共服务提高生活品质，更不能给企业提供获取高端要素提升产业层次的平台支撑。与杭州、宁波相比较，温州市本级在规模企业数量、高新技术产业、吸引外资、科技教育卫生等公共服务支出等诸多方面都远远落后。
一是受到省管县体制的束缚。财政省管县体制是浙江省的一个创新，在农村工业化时期，省管县体制赋予了县市政府发展区域经济的主动权和积极性，因此浙江的县域经济发达，在全国百强县名单中数量最多。财政省管县体制在农村工业化阶段对培育县域经济发挥了积极作用，但是当县域经济向更高的平台集聚的阶段，省管县体制不利于中心城市的集聚功能。县市政府与市本级政府对于扩大中心城市规模、提高中心城市集聚功能利益不相一致，也难以合作，有限的公共资源分散投入，严重制约了大都市的基础设施、公共服务投入。杭州、宁波等地在2000年以后多次进行行政区划调整，整合了市本级与县市的城市规划、建设与管理的行政架构，在一定程度上是对财政省管县体制的突破。
二是城市的投融资体制。民营经济发达的地区民间资本雄厚，但是如何将分散的民间资金集中，并投入到城市基础设施和城市功能建设，需要建立在现代金融市场上的城市投融资体制。虽然温州在20世纪第一轮城市化浪潮中创新了利用城市公共资源有偿使用的市场机制筹措了一部分城市改造、城市基础设施建设的资金。但是，在拉大城市框架、实现中心城市与周边县市的辐射带动的新一轮城市化中，依靠资源换资金的机制已经难以解决更大规模、更长周期的资金需求。政府依靠土地使用权出售获取城市建设资金，不仅资金来源单一，而且土地价格与房地产价格交替上涨，这种融资模式埋下了房地产泡沫的危机。出于对地方政府融入长期资金的风险管控的需要，国家对地方政府的负债能力监管严格，地方政府无法利用债券、股权等融资模式引入民间资本，放任区域内民间资金在低效益的传统产业体内循环，任由民间资金进入房地产投机，却无法利用现代投融资机制集中民间资本。
三是城市管理体制。温州中心城区的城市面貌落后，违章建筑、城市垃圾遍布，经营场所与居住区混杂，城市公共服务设施严重不足。这表明中心城市的建设和管理沿用了农村城市化、小城镇的管理思维，城市管理体制不健全，管理投入严重不足。城市的服务功能很重要的一方面是城市公共服务能力。停留在小城镇的规模和功能的层面来管理大城市，会造成城市公共资源的低水平配置，城市公共资源的违法侵占行为得不到有效制止，难以形成现代城市良好的公共秩序和优美的城市环境。新型城市化不仅需要工业化提供的硬件设施，更需要塑造出现代城市文明和城市公共秩序，当前严重滞后的城市管理体制和城市管理力量投入是温州跨入现代城市社会的重要障碍之一。
二、地方政府与制度供给
温州模式的优势在于制度创新，即市场主体响应市场机会自发形成市场交易规则，自下而上推动地方政府出台政策认可保护制度创新，但是同样也应认识到准需求诱致性制度变迁的不足。民营经济进入转型升级阶段后其困境仍然来自于制度的根本制约，因此在经济发展的不同阶段，制度变迁的方式、制度供给的方式也应有所调整。
（一）自发性制度变迁的锁定
改革开放初期温州就率先通过局部制度创新， 完成了计划经济向市场经济的体制转轨，市场主体自发探索交易规则、产权规则，并涌现了诸如专业市场、民间金融、“挂户企业”、农民城镇等基层的制度创新行为。这种制度变迁方式在改革开放之初具有积极的探索意义，也为温州民营经济赢得了先行先试的体制创新优势。但是，一种制度变迁方式也会形成特定的制度收益格局，并随着温州民营经济的推进不断强化和固化既有的制度收益格局，从而形成制度变迁的“锁定”。
1.市场主体习惯从乡村社会的传统资源中寻找市场经济的突破口。温州的准需求诱致性制度变迁从另一个角度来看，也可以称之为非正式制度变迁。农村工业化带动的资金、劳动等要素要向城镇集聚，成本最低的城市化方式仍旧是农民自发在乡村社会的周边建造城镇，而不是向中心城市集中。温州的民营经济主体在改革开放之初从传统资源中获得了非正式制度创新的优势，同样也为后续城市化和工业化的推进造成了巨大的制度惯性。长期延续低交易成本的非正式规则，例如民间金融的借贷和集资，家族企业内部积累资本，乡村企业向所在地城镇就地转移集中等等。巨额的民间资金受制于狭小的家族企业、民间资金市场、低水平的城镇建设规模，更大规模的产业升级转型和城市发展却阻力重重。 2.地方政府站在制度变迁的第二线，避免承担创新的政治风险。准需求诱致性制度变迁方式虽然并不意味着政府无所作为，但政府毕竟不是制度供给的主体。地方政府也是制度变迁利益格局中的一员，顺应市场主体的制度创新，其政治风险相对较低。在现行行政管理体制下，地方政府已经习惯于顺应制度创新的自发供给，县市一级地方政府面对工业化和城市化进程的转型，既没有主动供给地方金融和现代城市管理正式制度的动力，也缺乏一套有效化解制度创新风险的机制。
制度变迁路径锁定的状态需要依靠外力的推动，政府看得见的手理应发挥作用。但是地方政府正式制度供给不足，致使温州已经沦为了制度创新和经济发展转型升级的边缘区。随着全国范围产权体制改革到位， 围绕现代市场经济的体制创新上， 温州不再具有改革的示范效应。在一般市场体制上， 作为著名的民间金融发祥地， 在民营银行的建设上却并没有显示出领先地位。资本市场在民营企业为主的温州却发育迟缓， 上市公司数量更是远远低于同等经济规模的省内其他城市。企业现代经营元素不足， 传统的企业积累和运作模式仍然主导着大部分温州企业， 甚至是相当一部分的领先企业。基层政府角色转换不到位， 公共权力与私人财产的暧昧关系使得企业运营隐性成本居高不下。这些无疑大大延缓了传统市场经济向现代市场经济的转型， 使得温州在这一层面上的制度创新示范意义基本丧失。叶建亮、钱滔：《阶段转型与模式转换：温州经济社会发展的困境与对策》，《浙江社会科学》，2008年第1期。
（二）制度供给的成本约束
地方政府要从诱致性制度变迁的锁定中摆脱，首先要打破相应的制度收益格局。在快速的工业化、城市化进程中，政府、民营企业、城中村居民等已经成为了非正式制度变迁利益格局中的获益者。主动供给正式规则，必然要打破这些利益格局，必然会造成诸多利益冲突，由此带来不可预测的风险和成本。地方政府立足民营经济转型升级的需求，需要建立现代城市的管理体制，也需要提供面向民营经济需求的现代金融。主动供给相应的正式规则，势必与现行的行政管理体制、财政体制、金融体制形成冲突。如要摆脱“弱中心、强县域”的城市化格局，中心城市政府取代一部分县域政府对城市规划建设、县域经济发展的主导权，是对省政府和县域政府管理权限的冲击。如果没有省政府和县域政府的合作，中心城市政府难以承担制度创新的风险，这造成了中心城市政府推动区域经济一体化的都市框架一再受阻的被动局面。以城市为中心的都市经济，需要通过城市政府的行政管理扩权来提供正式的城市管理制度，没有相对独立的地方行政立法权限，无法在正式体制内化解城市与县域的行政冲突。成为有相对独立地方立法权的行政主体，必然对我国现行行政管理体制造成冲击，制度创新的风险来自于同中央政府的谈判。再如构建面向民营经济需求为主体的区域金融，摆脱非正式民间金融的风险，但同时也意味着更加严格的金融监管。引导民间金融向现代金融转型，地方政府除了承担设计民间金融制度和金融监管的成本，还要从中央政府、金融监管当局获得制度供给和金融监管的授权，金融制度创新的难度更大，成本更高。
温州长期延续自发的非正式制度变迁，正式制度的供给是其短腿。既受到制度收益格局的制约，陷入了制度变迁的路径锁定，同时，越是民营经济发达的地区，基本制度环境与市场主体的制度需求落差更大，地方政府主动供给制度创新面临的风险与成本也更高。但是，如果政府都不愿意承担制度创新的风险，打破制度变迁的路径锁定也就无解。制度创新的逻辑是在收益与成本之间选择合适的突破口，地方政府必须站到制度创新的一线，发挥供给制度公共品的优势，打破束缚民营经济转型升级的制度供给瓶颈。
三、民营经济科学发展的制度再创新
民营经济最先从市场化改革中获得了发展动力，也最先感受到转型升级的压力，自下而上自发的制度创新遭遇到前所未有的体制障碍。民间金融制度创新、现代城市管理制度创新，尽管意味着更大的制度创新成本，但也是民营经济转型升级的体制障碍突破口，政府主导制度供给可以有效克服高昂的创新成本。
（一）营造制度创新特区的体制环境
民营经济制度环境的优化，或者是顶层设计的制度，或者是从地方自下而上不断完善的制度创新。顶层设计，既不能有效满足地方政府培育民营经济的具体要求，起不到有效的激励作用；也不能完全考虑到制度环境改变给民营经济主体带来的冲击和风险，对地方政府的约束作用也会因此弱化，起不到倒逼地方政府加大公共服务和公共监管的作用。但是自下而上的制度创新其难度在不断加大，制度创新必然会带来巨大的利益调整，地方政府要承担的制度创新风险不仅来自于本地的利益格局摩擦，也来自于中央政府、省政府层面对制度创新风险的价值判断。在顶层设计的制度创新与自下而上的自发制度创新之间，形成了当前民营经济制度创新的空缺，中央政府无法及时推进新的改革举措，而地方政府又偏向于安于现状。
下一步改革创新尤其是要激发地方政府的积极性。地方政府兼有地方财政主体和公共监管主体的双重角色。改革创新的关键是如何引导利益格局，如何降低地方政府制度创新的成本，尤其是来自于承担创新风险的政治成本。因此，设置体制改革和制度创新的特区，尤其是在民营经济发育和发展比较充分，对制度创新需求更大的地方，从中央到省级层面对改革和创新提供特别的政治资源，充分调动地方政府制度创新的积极性。所谓“先行先试”，是给予特定区域的地方政府在制度创新时的优先权和“豁免权”，通过尝试新的制度安排，及时发现问题，及时调整政策，不对改革推进过程中因为局部利益冲突或局部失败而追究地方政府的政治责任。通过“先行先试”设置制度创新特区，大大降低了自下而上制度变迁的成本，地方政府才有动力从土地、金融、社会保障等改革深水区探索创新的路子。
例如，民间借贷是正规金融市场有益的补充，问题在于如何规范民间借贷和防止民间借贷风险带来金融动荡。民营经济发达地区自然人、法人之间的信贷活动盛行，严格监管的围堵政策显然是失效的。但是，民间借贷的正规化缺乏明确的法律依据，《借贷人条例》由于种种原因长期没有出台。民间借贷并没有因为《条列》的缺失而减少，不仅民间资本丰富的温州和浙江各地活跃度上升，而且江苏、安徽、河南、山西等省民间借贷规模明显扩大。地方政府对民间借贷的监管，缺少相关的法律依据，对民间金融加以疏导，引导组建正规的地方金融机构又缺少金融监管部门的认可，而一旦引导失败或遭遇到监管部门的压力阻扰，其后果完全由地方政府承担。民间借贷集中反映了当前民营经济科学发展面临的制度困境，监管的制度很不合时宜，但是疏导的制度却迟迟无法创新。 （二）现代金融的制度供给
温州民营经济的困境在于产业、金融和城市三个环节的互动关系受到了阻碍，需要理顺这三个环节的关系，其中关键是金融和城市，而且尤以金融更为重要。借助民间金融改革创新的实验区，引导民间资本合理的投向，提高城市的集聚和服务功能，产业升级和转型才会有强有力的高端要素支撑。
温州金融改革试验区成为温州上报国家的第一份改革创新的举措，有着深厚的民营经济科学发展的区域背景。温州民营经济在国际金融危机前后历次宏观调控中受到宏观经济周期的冲击较大，温州地方政府迫切希望通过由国家认可的金融改革来扭转不利的竞争局面。而从中央层面来看，温州作为民营经济制度创新和区域经济发展的示范，集中了当前主导金融与民营经济发展不协调的种种问题。在温州“先行先试”金融改革，适度“下放”改革试验层级，有助于突破中央层面的创新阻滞，推动“双向”金融改革，开拓金融改革试验空间。国家层面从民营经济长远发展考虑，应构建多元化的金融机构体系，规范民间金融的发展，引导金融服务于实体经济，更好地探索中央与地方的金融责任。杨涛：《剖析温州金融改革：动因、难点及方向》，《农村金融研究》，2012年第8期。
金融改革试验区方案赋予了温州在金融机构体系、金融产品、金融监管、金融环境等12项改革任务，突出了“制定规范民间融资的管理办法”、“鼓励和支持民间资金参与村镇银行与地方金融机构改革”、“研究开展个人境外投资试点”等三方面，但是原则性改革较多，缺乏实质性措施。金融改革试验区作为制度创新的特区，在如何处理中央和地方、政府与市场的关系方面，仍然还需要排除诸多困难，既离不开地方政府的支持与推动，又必须防止政府行政干预过度。地方政府、金融部门和金融监管部门之间存在着较大的利益分歧，而且一国的金融市场体系应该高度统一，中央更多考虑整体金融市场的稳定和防范系统风险、区域风险，不能过分强化地方金融的作用，应在总体保持市场体系的统一性基础上地方政府探索地方金融的创新。金融实验区的探索还刚刚开始，缺少系统性的配套制度和政策支持，例如《放贷人条例》不出台，温州的民间融资和监管就只能在局部小范围内探索，再如银行业准入原则没有根本突破，民间资本仍然缺乏有效的渠道投向实体经济的中小企业。
在制度创新特区这一制度环境下，省政府温州市政府在金融创新中应起到制度供给者承上启下的积极作用。在中央和金融监管部门的指导下，积极从中拓展金融创新的空间。省级政府积极推动中央层面加快顶层设计，推动监管部门与地方政府合作，构造多层次金融管理体制，合理规范地方政府金融创新和金融监管的边界，推动货币政策当局为区域金融制定有效的区域差异化货币调控政策机制。从温州地方层面来看，要明确改革模式与思路。地方政府是金融制度创新的供给者，激活和规范民间金融活动，要从制度创新的需求上充分尊重“草根”的现实需要。要突出民间金融规范化，在省级层面争取以地方立法的形式“先行先试”，在有效规范民间资金借贷的基础上，在推进金融机构体系改革，争取中央监管部门的支持，在民间资本进入金融业、建设新型区域金融机构、设立社区银行和零售银行、发展准金融组织等方面，真正获得突破性进展。杨涛：《剖析温州金融改革：动因、难点及方向》，《农村金融研究》，2012年第8期。
四、结语
民营经济发展已进入了工业化后期城市集聚要素和城市服务带动产业升级的阶段，必须处理好产业、金融和城市三环节之间关系，打通三者相互促进的机制环节。制度供给不足严重阻碍了民间金融的升级，也严重阻碍了民间资本投入于现代城市建设，最终制约了民营经济的产业升级。自下而上的自发制度创新的动力严重弱化，成本亦非民营经济主体所能承受。地方政府应从自发式制度创新、诱致性制度变迁的二线走到一线，从区域金融和城市管理两方面打破制度供给不足的制约。温州金融改革试验区的思路获得了中央的认可，是一种制度创新特区的体制安排，有效降低了地方政府探索制度创新的政治成本，有利于发挥地方政府加快制度供给的积极性。制度创新特区在温州金融改革创新中作用已经有所体现，民间借贷的规范化、地方金融机构培育和引导民间资本投资等方面的做法为全国提供了很好的制度创新范例。民间资本逐步规范进入城市基础设施、城市综合体的建设中，温州首创了向民间自然人募资兴建城市区域铁路的先例，而且得到了温州老百姓的积极认购。温州金改有助于打通金融和城市的产业联系和资本联系，目前金融改革获得了制度创新特区的体制安排支持。城市发展还在旧有的体制安排中寻求突破，也应该参照金融改革中央与地方协力推进的思路，从大城市的地方立法、都市区行政管理体系、城市政府的行政管理权限等方面有所突破，使得城市成为区域自主协调发展的主体，以现代城市的集聚功能、服务功能推动民营经济实现产业升级和科学发展。
（责任编辑：石洪斌）