澳门特别行政区2012财政年度施政报告引发的社会反响仍在继续，有关政治体制发展的主题尤其成为民众关注的热点。诸多相关话题正在议论中逐步深化，关於《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》（以下简称《澳门基本法》）的思考即为其中之一。
　　 崔世安特首在施政报告中是以《澳门基本法》为起点，引出“政治体制发展”这一话题的。施政报告接著说明了政治体制发展的切入点：把处理《澳门基本法》附件一和附件二规定的行政长官和立法会产生办法是否修改问题，作为明年施政的一项重要内容。由於附件一和附件二都是《澳门基本法》的必要组成部份，因此，对於这两个附件的修改实际上已经涉及《澳门基本法》的修改问题，事关根本，责任重大。由此衍生出《澳门基本法》在未来“变”还是“不变”的深层次思考，本文围绕这一主题畅所欲言，以期引起更加广泛深入的社会关注，爭取达成共识，为決策提供依据。
　　精神实质不容丝毫变更
　　 《澳门基本法》是构建澳门特别行政区的法律依据，也是特区政府的施政准则与澳门民众社会生活的行为规范。这一基本法的制定，无论对中央政府还是对澳门而言，都是政治生活中的一件大事。从1988年9月5日第七屆全国人大常委会批准成立“澳门基本法起草委员会”算起，经过近五年的酝酿、起草、讨论与反复修改，至1993年3月31日第八届全国人大第一次全体会议正式通过，《澳门基本法》的形成过程可谓字斟句酌，千锤百炼。从这个意义上说，基本法既是高度政治智慧的结晶，又是渐臻完善的经典。而从澳门回归祖国和基本法实施十多年的实践来看，这一法律确实符合澳门的实际情況，且已产生良好的社会效果。因此，《澳门基本法》的精神实质是不应也不能改变的。《澳门基本法》中不变的要点应当体现在以下六个方面。
　　 一是治理原则不变。
　　 《澳门基本法》在序言中明确指出，“在对澳门恢复行使主权时，根据中华人民共和国宪法第三十一条的规定，设立澳门特别行政区，並按照‘一个国家，两种制度’的方针，不在澳门实行社会主义的制度和政策。”这正是对“一国两制”方针的郑重申明。总则第三条规定，“澳门特别行政区的行政机关和立法机关由澳门特别行政区永久性居民依照本法有关规定组成”；在第四章《政治体制》的相关条款中，详细规定了特区政府的“行政长官”、“行政会委员”、“主要官员”、“立法会议员”以及“终审法院院长”、“检察长”等职务都必须由符合条件的澳门“永久性居民”担任。这里体现的正是“澳人治澳”方针。而总则第二条中明文规定，“中华人民共和国全国人民代表大会授权澳门特别行政区依照本法的规定实行高度自治，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。”这是对“高度自治”的概括。上述三项方针体现了在澳门特别行政区贯彻执行“一国两制”、“澳人治澳”和高度自治的原则，这一治理原则在相当长的历史时期内是不会改变的。
　　 二是与中央政府的关係不变。
　　 《澳门基本法》用第二章一整章的篇幅阐述了中央政府与澳门特区的关係。概括起来可以归纳为两个方面。一方面是中央政府对澳门特区的政治保障。《澳门基本法》在申明澳门特别行政区“直辖於中央人民政府”的前提下，阐明了中央政府对澳门特区在政治上的种种保障措施，包括负责管理“有关的外交事务”、“防务”，任免“行政长官、政府主要官员和检察长”，规定“在澳门实行的法律”等。另一方面是澳门特别行政区对中央政府的从属关係。根据《澳门基本法》的精神，澳门特区是中华人民共和国的一个“地方行政区域”，在服从中央政府领导的前提下，澳门特区政府才享有“行政管理权”、“立法权”、“司法权”和“终审权”。与此同时，澳门特区政府有责任“自行立法禁止任何叛国、分裂国家、煽动叛乱、颠覆中央人民政府及窃取国家机密的行为，禁止外国的政治性组织或团体在澳门特别行政区进行政治活动，禁止澳门特别行政区的政治性组织或团体与外国的政治性组织或团体建立联繫”。总之，《澳门基本法》阐明的澳门特区政府与中央人民政府的上述关係，不应也不会改变。
　　 三是社会制度不变。
　　 社会制度是一个国家或地区的自立之本，关於澳门的社会制度，《澳门基本法》中有两次明确的表述。一次是在序言中阐明，“按照‘一个国家，两种制度’的方针，不在澳门实行社会主义的制度和政策”；另一次是在总则中，以第五条強调“澳门特别行政区不实行社会主义的制度和政策，保持原有的资本主义制度和生活方式，五十年不变”。社会制度五十年不变将是基本法的核心理念之一。
　　 四是经济制度不变。
　　 根据《澳门基本法》的有关条文，在澳门，不仅“以法律保护私有财产权”，“依法保护私人和法人财产的取得、使用、处置和继承的权利”，而且“依法保护工商企业的自由经营，自行制定工商业的发展政策”。为了保证自由经济制度的长期稳定推行，《澳门基本法》中还做出了多项相应的规定，包括澳门特区“保持财政独立”，中央政府“不在澳门特别行政区征税”，澳门特区“实行独立的税收制度”，具有“澳门货币发行权”，保持“自由港地位”，“自行制定劳工政策”等等。由此观之，澳门现行的自由经济制度在《澳门基本法》的保障下，也将长期不变。
　　 五是行政管理和立法司法制度不变。
　　 《澳门基本法》第十六条规定，“澳门特别行政区享有行政管理权，依照本法有关规定自行处理澳门特别行政区的行政事务”；第十七条和第十九条又分别规定澳门特区具有“立法权”以及“司法权和终审权”。在第四章“政治体制”中，还分别对“行政会”、“立法会”以及“初级法院、中级法院和终审法院”、“检察院”等机构的职能与人员组成等做出详儘规定。这些由《澳门基本法》规定的行政管理与立法、司法基本制度，同样不会改变。
　　 六是居民权利和自由保障制度不变。
　　 《澳门基本法》对於居民的权利和保障十分重视，作出了许多相关的规定。第三章一整章集中阐释了“居民的基本权利与义务”，並在不少条目中有详尽叙述。如“澳门居民享有言论、新闻、出版的自由，结社、集会、遊行、示威的自由，组织和参加工会、罢工的权利和自由”，“人身自由不受侵犯”，“人格尊严不受侵犯”，“享有个人的名誉权、私人生活和家庭生活的隐私权”，“住宅和其它房屋不受侵犯”，以及享有“通讯自由”、“迁徙的自由”、“信仰的自由”、“选择职业和工作的自由”，“婚姻自由”等多种自由权利。《澳门基本法》有效地保障了上述自由制度和居民权利在可预见的未来不致发生变化。
　　 综上所述，《澳门基本法》的精神实质在未来相当长的历史时期内是不应该也不会改变的。
　　具体内容理当与时俱进
　　 《澳门基本法》从酝酿、制订到实施至今，已经经历了二十多年漫长的岁月。时代迅速发展，世界形势、国内状況和澳门区情都已发生了深刻的变化。儘管法律具有稳定性，但随著形势的发展变化而不断修法同样是各个国家和各个地区的常事。因此，《澳门基本法》的一些具体内容同样存在著与时俱进的必要性。笔者认为，以下几个方面值得进一步推敲斟酌：
　　 关於“五十年不变”。
　　 “澳门特别行政区不实行社会主义的制度和政策，保持原有的资本主义制度和生活方式，五十年不变”。这是《澳门基本法》第五条的规定，也是中央政府的承诺和基本法的核心内容之一。然而，五十年以后变不变？现行的《澳门基本法》（《香港基本法》同）並没有作出回答。这个问题迟早是要做出回答的，最晚的期限是基本法实施五十年后。就《澳门基本法》而言，实施至今已经有十二年整，剩下的期限只有三十八年了。没有必要拖到38年以后才去解決问题。因此，在未来修订基本法的工作中，就应对“变与不变”作出明确的回答。为了尊重历史、尊重现实，也为了充分展示不同社会制度各自的优越性，达到取长补短、互相促进的效果，笔者建议，修订基本法时宜将“五十年不变”这个包含时间状语的限制性短语删去。
　　 关於“中央与澳门特别行政区的关係”。
　　 《澳门基本法》第二章的标题即为“中央与澳门特别行政区的关係”，这个提法似有概念不清之嫌。因为“中央”这个词汇涉及面颇广，可以有方位、结构、地理和政治多方面的涵义。即便从当代中国流行的政治术语来看，“中央”至少还有“党”和“政府”的两种惯用情況。因此，《澳门基本法》中不宜笼统地提出“中央与澳门特别行政区的关係”，而应明确这里的“中央”是指“中央人民政府”。
　　 关於澳门与内地行政区的关係。
　　 在《澳门基本法》第二十二条中，规定中央政府所属各部门和各省级行政区划“均不得干预澳门特别行政区依照本法自行管理的事务”，但没有进一步规定当此类“干预”行为发生后如何处置。由於没有现行法规规范特别行政区与一般行政区之间的相互关係，因此，只能期待在基本法中补充相关内容使之逐步完善。
　　 二十二条中还规定，中央各部门和各省、自治区、直辖市可以“在澳门特别行政区设立机构”；澳门特别行政区也“可在北京设立办事机构”，但没有规定澳门特区能否在内地有关行政区域设立办事机构。随著形势的发展，特别是《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008-2020年）》、《粤澳合作框架协议》签署以后，粤澳关係以及相关的珠澳、穗澳关係凸显其重要性，澳门与广东省及邻近地区的交往合作日益深入，前往设立办事机构的必要性也日益增加。修订基本法时显然需要考虑增加这方面的内容。
　　 关於澳门与香港、台湾的关係。
　　 《澳门基本法》在第二章中阐述了澳门与内地省级行政区域的关係，在第七章“对外关係”中阐述了澳门与其它国家和地区的关係，唯独没有讨论澳门与香港、与台湾的关係。香港是中华人民共和国境内除澳门以外的另一个特别行政区，台湾是中国不可分割的领土，它们都不属於外国，但也都不是国内一般的省级行政区域。近年来，台湾海峡两岸的关係渐趋正常化，两岸四地的合作交往迅猛发展，澳门与香港、台湾的交往也日渐频繁並体现其重要价值。因此，修订《澳门基本法》时宜增添规范澳港、澳台关係的条文。
　　 关於行政长官选举和立法会选举。
　　 规范选举行为是基本法的重头戏。选举无疑是最应体现“与时俱进”原则的行为。在《澳门基本法》中，特别是在有关选举的附件一和附件二中，确实已经体现了逐步发展进步的内容，如立法会组成人员数量的逐步增加、直接选举议员数量的逐步增加、规定修改两个选举办法的可能性与合法程序等。然而，从内地和世界民主化的发展潮流来看，从澳门回归祖国以来特区行政长官和立法会选举的实践来看，《澳门基本法》关於这两种选举的规定还是有必要补充完善的。
　　 首先，《澳门基本法》关於行政长官选举的条文存在疏漏之处。第四十七条规定：“澳门特别行政区行政长官在当地通过选举或协商产生，由中央人民政府任命。”意味著“选举”和“协商”是产生特首的两种同样合法的等效方法。可是，在下文和附件一《澳门特别行政区行政长官的产生办法》中，均只规范了“选举”一种方法，丝毫未提及如何“协商”产生特首。也就是说，根据现行的《澳门基本法》，“协商”产生特首的途径是无法执行的。這些是否需要补充完善？
　　 其次，现行《澳门基本法》未能提出逐步向扩大民主化的“普选”方向过度的努力目标。在制订时间早於《澳门基本法》的《香港基本法》中，已经明确表示，根据“实际情況和循序渐进的原则”，最终达至“由一个有广泛代表性的提名委员会按民主程序提名后普选”产生行政长官的目标。诚然，正如全国人大常委会办公厅12月21日在珠海举行澳门社会各界人士座谈会时，全国人大常委会副秘书长乔晓阳指出的：“港、澳两地实际情況不同”，两部《基本法》“关於两地政治发展的规定不同，因此两地政治发展的路径肯定不一样”。但是，对於一些符合时代潮流、体现当代民主的做法，即便香港已经做到或正在爭取，澳门也没有必要刻意迴避或者讳莫如深。澳门的经济成就（如人均地区生产总值）早已超过香港，澳门社会状況的和谐稳定也明显优於香港，澳门民众的综合素质也不会比香港低，为什么不能在探索选举民主化的道路上跨出较大的步伐呢？
　　 至於近日已成为澳门民众议论热点的《澳门基本法》附件一、附件二部份条文补充和修改的一些具体细节问题，相信只要遵照“五步曲”的合法程序，充分吸取广大澳门民众的意见和建议，定會取得功德圆满和皆大欢喜的效果。期待能以未来（哪怕是遥远的未来）的修法作为契机，使《澳门基本法》在与时俱进的改变中日趋完善，为澳门社会的和谐稳定与进步繁荣提供更有力的法律依据。