摘要:人民监督员如何开展对“五种情形”的监督,同行们都做了大量的探讨和研究,从理论上为完善该项制度提供了方法。但在实际操作过程中,理论上的研究与具体运作,还有脱节之处。需要我们在实际运作过程中,作出更加切合实际的思考,以利于把人民监督员制度工作搞的更加深入扎实。
　　关键词:检察机关;五种情形;监督思考
　　
　　全国检察机关相继试行的人民监督员制度,从一开始,就将职务犯罪中的“犯罪嫌疑人不服检察机关逮捕决定、拟撤销案件和拟不起诉”的三类案件,作为刚性监督程序,纳入了规范化运行的轨道。而对“应当立案而不立案;超期羁押的;违法搜查、扣押、冻结的;应当给予刑事赔偿而不依法予以确认或者不执行刑事赔偿决定的;检察人员在办案中有徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等违法违纪”“五种情形”的监督,高检院又专门颁布了《关于人民监督员监督“五种情形”的实施规则(试行)》,这对进一步强化检察机关自行侦查案件的个案程序和干警执法行为,彰显程序正义,保障基本人权有着重要的现实意义。但由于在实际工作中,人民监督员对“五种情形”实施监督的案件较少,相关资料表明,从人民监督员制度试点工作开展以来,“五种情形”案件的监督数与“三类案件”相比,其数量是少而又少。存在这种现象的主要原因在于人民监督员对“五种情形”发现难、知情难、监督难,使监督成了无源之水。就拿我院来说,2009年9月,启动了首例“五种情形”案件监督程序,3名人民监督员对我院作出的一起“不立案决定”进行了监督评议,实现了我院人民监督员制度试点工作开展近8来对“五种情形”案件监督零的突破。本文结合本次监督,从以下两个方面对“五种情形”监督问题谈一些个人思考:
　　
　　一、人民监督员发现“五种情形”的制约因素
　　
　　应当说,利用人民监督员来源于社会、密切联系群众的便利条件,及时发现并有效实施对“五种情形”的监督,促进检察机关依法文明办案,这是《规定》设计的初衷。但由于人民监督员对五种情形的发现受到一些因素的制约和影响,致使监督的实效并未真正发挥作用。主要有以下几个方面:
　　1、缺乏制度化保障。通常情况下,人民监督员对检察机关有无“五种情形”问题,是通过应邀参加检察机关的执法检查活动;听取检察机关工作通报、应邀列席有关会议;在社会活动中获知或者向社会了解当事人反映等途径来实现的。这几种途径的主要缺陷是:只能了解检察机关执法活动的面上情况,对隐蔽在具体案件中的侦查活动不规范情形和违法违纪行为无法掌握;信息主要是检察机关决定公开的事项;从社会上和当事人反映中了解情况,宣传和配套措施还不到位,导致人民监督员对“五种情形”的“有权监督”并不能顺利过渡为“能够监督”,甚至可能导致监督流于形式。如:我院今年9月开展的一起案件监督,是检察长到某镇开展巡回接待时,应邀参加接待活动的人民监督员、该镇党委副书记反映:“本镇某居民在社会上宣称,检察院在查办一起受贿案时,未追究行贿人的刑事责任。”听到该反映后,检察长当即指示人民监督员办公室予以受理,将该案列入“五种情形”范围,启动监督程序。就本案而言,检察机关在人民监督员向检察长反映前,就已受理了某居民的控告件,且已派员进行调查,由于“五种情形”监督程序必须由人民监督员提起,如果没有人民监督员提起该程序,因涉及到线索密级、管理流程、工作职能等,检察机关是不会有人主动向人民监督员通报的。对此,只能是在有关部门作出处理结论后,才有可能(这种可能性很小)将其向人民监督员作出通报。待人民监督员知道情况时,早已风平浪静,案结事了,当然也失去了监督之必要。由此可见,现有制度是很难保障人民监督员在这方面知情权的。
　　2、服务平台作用弱化。人民监督员办公室作为一个办事机构设在检察院,由于受现行的司法体制制约,一些机构和人员配置尚不健全,尤其在基层检察院中,人民监督员办事机构是五花八门,有的设有办公室,有的没有设办公室,有的挂靠在办公室,有的挂靠在研究室,有的与检委办公合署办公,有的设在控申、案管、监所,有的只有一人兼管,在这种体制下的机构,由于时间、精力、投入等都不足且缺泛规范性,工作往往时紧时松,加之负责人民监督员工作的同志,大多是从事的综合工作,对本院的相关业务工作并不了解,如:对侦查部门何时立案、何时讯问犯罪嫌疑人、何时搜查、何时扣押、冻结等情况是一无所知,对群众反映的举报线索有无“五种情形”,因涉及到保密事项,就更不可能知情,因而,尽管能保持着与人民监督员的密切联系,但正常情况下的工作职能还是满足于来差办差。如:上面所及的案件中,虽然人民监督员办公室人员有所耳闻,但因是道听途说,也不好主动对此事表现出过多的关心和热情。
　　3、特殊身份的制约。一般情况下,检察机关在选任人民监督员时,为有利于工作的开展,相当数量的人民监督员大多数来自于党政部门或企事业单位中的中层以上干部中。由于他们自身岗位的日常工作繁忙,虽有广泛接触和了解社会的机会,但由于检察机关查处职务犯罪工作有自已特有的独立性和秘密性,作为一个局外人,要真正了解和掌握检察干警在执法办案过程中的“五种情形”,具有一定的偶然性。如:我院人民监督员本次发现的线索,也是其在接待信访人员时所悉。
　　
　　二、拓宽人民监督员“五种情形”渠道的措施和办法
　　
　　1、请人民监督员参与检务督察活动。检务督察的重点是对检察机关的执法行为、执法质量、执法纪律进行监督,涵盖了人民监督员对检察机关查办职务犯罪中发生的“五种情形”内容。督察的方式主要是通过对各执法部门及干警办理案件以及执法活动的全过程进行跟踪检查、纠察、预警、督办和案件质量审查、回访考查等,对不规范的执法行为和不当的处理决定及时予以纠正。这种内部监督方式正好弥补人民监督员对“五种情形”知情渠道的不足。因此,在开展对职务犯罪的督察活动时,应组织部分人民监督员全程参与,以利于人民监督员对检察执法活动的了解和判断,及时发现五种情形,适时开展监督。
　　2、建立相关保障制度。一是应确立完备的告知制度。针对“五种情形”产生的不同特点,在特定的侦查环节告知有关人员享有相关的权利。二是应规范监督信息双重备案制度。侦查监督、公诉、监所、控申等部门在履行检察职能过程中,凡发现可能涉及“五种情形”的,在将书面意见和相关材料移送纪检监察部门的同时,也应报送人民监督员办公室备案,以作为开展监督的依据。纪检监察部门在内部执法活动监督中形成的调查材料,属于监督范围的,也应移送人民监督员办公室,供人民监督员开展监督活动时参考。三是建立定期通报信息制度。通过定期通报情况,以利于人民监督员从中发现监督线索,及时开展监督。四是建立案件信息审查和查询制度。人民监督员对检察机关查办的职务犯罪案件随机抽样进行个案审查。人民监督员办公室应当建立动态性的立案案件和不立案案件档案、羁押情况档案和赔偿案件档案,提供给人民监督员随时查阅。
　　3、加大宣传力度,扩大人民监督员影响。要充分利用“举报宣传周”和普法宣传日等大型宣传活动,对人民监督员制度的有关规定,进行详细介绍和宣传;利用召开人大代表和政协委员视察汇报会的时机,积极向他们介绍人民监督员制度试点工作的开展情况以及监督成效等;通过主要新闻媒体设立“人民监督专栏”或“人民监督员信箱”,让群众更加清楚的了解人民监督员制度提供的权利救济渠道。通过宣传,努力扩大人民监督员工作的社会影响,着力提高群众参与的主动性和积极性。
　　4、改革选任方式,提高社会公信力。人民监督员是对检察机关查办职务犯罪案件的监督,其表决意见能否反映人民群众的普遍要求,是更重要的价值追求。虽然说人民监督员对职务犯罪案件的监督也有运用法律知识的过程,但更多的是需要运用情理和正义感来作出判断。因此,在选任人民监督员时,应当注意把握平民性、广泛性、代表性。建立规范的选任程序,对人民监督员进行培训、考核、奖惩。不仅可以保证人民监督员的相对独立性,而且能够真正体现公众的普遍参与性,提高人民监督员的权威性和社会公信力。