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为填补保障房建设的巨大资金缺口，国家发改委最近发文《关于利用债券融资支持保障性住房建设有关问题的通知》，其中明确各地按有关规定进行规范后继续保留的投融资平台公司申请发行企业债券，募集资金应优先用于保障房建设，明确地方融资平台公司及其他企业可以发行企业债券进行保障性住房融資。央行和银监会也下发通知，鼓励放贷支持保障房建设。随后，北京由市财政注资100亿元成立保障房投资中心，专门负责北京市保障房融资、投资建设和运营管理工作。而湖北黄石作为全国公共租赁住房制度试点城市，早在2009年就已经成立了专业从事住房保障投融资平台——众邦城市住房投融资公司。
一、黄石成立住房保障投融资平台的背景
1.严峻的外在形势
2004年以来，黄石市累计发放廉租住房租赁补贴1910万元，筹集廉租房和经济租赁房房源2321套，建设经济适用住房78万平方米，发放住房货币化补贴1.02亿元，有效地缓解了低收入家庭的住房困难，但还远远不能满足全市保障性住房的需求。
2.迫切的现实需要
黄石作为典型的工矿城市和资源型城市，棚户区、城市危旧房面广、量大、类型多，大部分为工棚、土坯房改造演化而成，具有环境差、地质条件复杂、改造成本高、难度大的特点。根据2009年的低收入家庭住房调查，全市有1.5万户家庭的人均住房面积不足14平方米，还有近2万户家庭居住在50万平方米的棚户区中，此外，再加上新生代、“夹心层”和外来务工人员的住房需求，黄石保障性住房建设面临较大压力。根据黄石市公共租赁住房建设和棚户区改造中长期规划指标测算，5年内要完成保障性住房建设任务，地方财政配套资金缺口达60亿元。
3.试点的历史机遇
为解决制约保障性住房建设的难题，2009年初，黄石市结合武汉城市圈“两型”社会综合配套改革向住建部和省住建厅提出全国公共租赁住房制度建设试点申请，目的在于通过试点，整合利用多种政策资源，用政府主导、社会参与、市场运作的办法，用3～5年的时间建立完善公共租赁住房投融资、建设及资金回收机制；建立科学的筹集、转换、流转机制和完善的经营管理体制，实现公共租赁住房建设的可持续性发展；建立多层次、广覆盖、较完善的公共租赁住房体系和科学的公共租赁住房制度。这一想法得到了住建部的认可，并于2009年10月15日正式获批。
二、黄石市破解住房保障投融资平台难题的创新举措
黄石抢抓被住建部、国家开发银行列为全国公共租赁住房制度建设和开发性金融支持住房保障体系建设“双试点”城市的机遇，搭建了专业性的投融资平台——众邦城市住房投资有限公司，探索出“政府主导+专业平台+市场运作+滚动发展”的新思路，有力地支持了保障性住房建设提速。两年来，全市共建设和筹集各类保障性住房2万余套，到目前为止，2011年保障性安居工程开工率达到90％，开工建设各类保障性安居工程23600余套，为完成今年保障性安居工程目标奠定了基础。众邦公司注册资本金由组建时的1.15亿元扩大到5亿元，总资产由当初的2亿元增加到20亿元。公司成立以来，累计融资、吸纳和带动各类社会资本10亿元。
1.做实平台，着力强化融资支撑
一是注入优质资产。众邦公司成立之初，由市政府出资4000万元和国有住房资产7500万元，组成注册资本1.15亿元。随后，为进一步增强平台融资能力，将近年来已竣工和收购的廉租住房、公共租赁住房、国有直管公房、在建的公共租赁住房以及政府部分办公用房等优质资产全部注入公司。为满足“十二五”期间的保障性住房建设资金需求，市政府还将6000亩建设用地收储和出让计划注入平台，并将棚户区改造安置后腾退的土地及整理改造后的增值收益打包注入公司，进一步提升公司的融资能力。
二是整合政策资源。一方面积极落实保障性安居工程建设的土地供应、政府性基金减免、服务性收费优惠等各项政策，严格执行从住房公积金增值收益和土地出让净收益中计提住房保障资金的规定，筹集地方配套资金；另一方面，将中央财政用于城市棚户区改造和公租房建设的转移支付资金、用于廉租住房建设和国有工矿棚户区改造的中央投资补助、省财政配套资金等各种政策性资金，通过项目代建的方式随项目一揽子划入公司名下，壮大公司资本。
三是引进金融资本。成功争取开发银行第一期金广厦项目贷款6亿元。第二期“十二五”期间融资45亿元用于保障房建设的可行性研究已通过省开发银行初审并报国家开发银行总行评审。同时，还与地方商业银行合作，争取贷款6000万元，吸纳社会资本1.2亿元，用于项目建设短期流动资金周转。这些资金的落实，为保障性住房建设提供了强有力的资金保证。
2.做准定位，充分发挥平台功能
众邦公司作为政府投资设立的专门从事保障性住房建设和棚户区改造的专业性投融资平台，必须科学定位、明确方向。
一是科学定位。首先，众邦公司是统一化的政府融资平台，通过整合政府优质资源，利用市场化手段，多渠道募集资金，以落实重大项目的配套资金，实现政府的投资意图。其次，众邦公司也是市场化的国有资产管理平台，借助产权交易市场或资本市场，实现国有资产保值增值。再次，众邦公司还是先导性的住房保障引导平台，发挥政府资金的种子资本作用，更好地利用债券、股权、基金等市场化手段，引导机构或个人参与到保障性住房建设运营中来，实现引导功能。
二是规划先行。结合黄石低收入家庭和其他群体住房需求，根据建设用地情况，按照“科学规划、就近安排、方便居住”的原则，在进行项目建设预告和接受住房困难群体预登记的基础上，编制了《黄石市“十二五”公共租赁住房建设规划》和《黄石市“十二五’棚户区改造建设规划》，并按照国家开发银行“一次规划、一次评审、分项目实施”的原则，编制了“十二五”期间总投资59亿元、贷款45亿元的项目包。
三是统筹推进。以重点项目建设为抓手，从老百姓改造意愿强烈的项目入手，从住房困难群体多的地方入手，统筹推进保障房项目建设。2009年，在黄石市开发区规划出207亩土地，用于“十三排”等重点棚户区改造综合还建点——金广厦的建设，举全市之力，取得了明显的效果。目前，金广厦项目北区8栋、16万平方米住房于8月底前封顶，确保春节前拆迁户的入住。以该项目为龙头，带动了全市保障性安居工程建设。
3.做强机制，全力支持平台建设
众邦公司的组建，打破了许多传统行政和行业管理架构，涉及的利益主体多，体制机制性的障碍多，面临的矛盾问题多，必须举全市之力，建立超常规的工作机制来强力推进。
一是政府高度重视。黄石市连续多年把保障性住房建设以及棚户区改造列入市政府“十件实事”和全市“一号工程”、“一把手工程”，市委书记、市长多次听取公司建设情况的汇报，并协调 解决具体问题。为抓好保障房融资工作，成立了由市长任组长，县(市)区和市直部门一把手为成员的融资工作协调领导小组，组建了开发性金融合作办公室，具体协调与开发银行的合作，为项目融资工作提供了强有力的组织保障。
二是构建相关部门密切协作的网络格局。为落实公司资产和融资条件，建立了保障性住房建设协调机制，定期召开由财政、国资、审计、国土、税务和各城区(开发区)政府参加的融资协调会，各相关部门采取特事特办、急事急办、税费减免等多种超常规措施，为争取融资提供了全方位的保证。
4.做活运营，努力实现持续发展
把外部支持力量通过平台运作，形成合理配置、运转有序、保值增值的良性循环机制是融资平台可持续发展的关键。在平台运作过程中，充分发挥市场配置和调节作用，着力打造三大循环链，努力实现多方共赢、滚动发展。
一是打造资金融通与偿还循环链。将维护金融债权安全，形成可靠的现金流作为平台持续发展盼“生命线”来抓，在发挥保障性住房的公益属性同时，千方百计创新拓展房产市场功能，采取“撥、租、收、售、拓”五个途径，使平台“既吃政策饭，又吃市场饭”，确保融资还贷渠道稳定，生存有源头活水。其一，通过中央拨付和地方财政配套资金，补充现金流；其二，通过市场租金充实现金流；其三，通过‘可租可售”的运作模式，借助共有产权，加快建设资金回笼；其四，通过项目配套建设的服务设施租、售，增强盈利能力；其五，通过收储土地和棚户区腾退土地的市场运作，稳步拓展增值空间。
二是打造房源供给与配置循环链。房源供给上，严格依据规划，把59亿元的总建设规模，分解为46个子项目，有序推进，确保建成一片、运作一片、成熟一片，实现房源供给不断流。房源配置上，坚持“租金市场定、补贴收入定”原则，确保低收入者住房有保障、负担不增加，同时也确保各种不同收入阶层都能公平享受保障资源。
三是打造进入与退出循环链。对住房困难户的补贴标准实行动态调节机制。每年对承租人收入状况进行调查公示，并按标准调整相应补贴。随着当承租人收入水平不断提高，补贴越来越少，实付租金越来越高，自然形成“挤出效应”，较好地解决了保障性住房“退出难”的问题。
三、加快住房保障投融资平台的建议
1.要有强力的组织体系做保障
一是需要地方政府的高度重视。住房保障投融资平台是政府扩大住房保障覆盖面、解决住房困难问题、推动城市和谐可持续发展的重要举措，它是保底、托底的公益性平台，不同于其他投融资平台，需要地方政府投入优质资源、出台优惠政策等措施的强力支持才能得到成长壮大。二是要完善平台法人治理结构和风险控制制度，规范内部财务管理，完善内部机构设置、健全工作制度、坚持市场化导向，建立产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度。
2.要有长远的规划目标做支撑
住房保障建设不是朝夕之功，不可能一蹴而就，要防止搞短期行为，只做表面文章。住房保障投融资平台建设更不是新城市建设，要防止大拆大建，劳民伤财。推进住房保障建设，必须规划先行。一是要从当地实际出发，结合地方特色，在涉及平台资金规模、目标任务等建设规划编制上有长远打算。二是要统筹全市发展，在业务拓展上有长期考虑，科学安排布局，合理规划城市定位，不搞盲目攀比和超过实际承受能力的达标升级。三是要开拓创新，在住房保障投融资平台管理上要有长期探索，试行可租可售、共有产权等住房保障多种产品实现形式。
3.要有创新的运行机制做动力
一是创新拓展业务范围。除了廉租房、公租房、经适房外，还可将住房保障投融资平台打造为专业从事棚户区改造、危旧房改造、城中村改造等保障性住房产品的经营实体，既可改善民生，又可改善城市环境，提升城市形象。二是机制多元化。一手抓政府主导、宏观调控，制定住房保障的近长期目标和规划，一手培植多元化的经营机制，对平台实行公司化经营、企业化管理、市场化运作，形成负责制定住房保障计划和住房建设既相互联系又相互监督的运行机制。三是推动资金来源多元化。在政府主导和政策引导下，住房保障投融资平台可以吸收企业、社会和个人投资参与住房保障建设，市场化运作商业门面、停车场、仓库等配套设施，鼓励金融机构发放中长期开发贷款，支持社会机构通过发行中长期债券等方式筹集建设及营运资金，探索公积金闲置资金和增值收益用于住房保障的建设和经营，形成平台滚动发展、良性循环。
齐婧/责任编辑
一、黄石成立住房保障投融资平台的背景
1.严峻的外在形势
2004年以来，黄石市累计发放廉租住房租赁补贴1910万元，筹集廉租房和经济租赁房房源2321套，建设经济适用住房78万平方米，发放住房货币化补贴1.02亿元，有效地缓解了低收入家庭的住房困难，但还远远不能满足全市保障性住房的需求。
2.迫切的现实需要
黄石作为典型的工矿城市和资源型城市，棚户区、城市危旧房面广、量大、类型多，大部分为工棚、土坯房改造演化而成，具有环境差、地质条件复杂、改造成本高、难度大的特点。根据2009年的低收入家庭住房调查，全市有1.5万户家庭的人均住房面积不足14平方米，还有近2万户家庭居住在50万平方米的棚户区中，此外，再加上新生代、“夹心层”和外来务工人员的住房需求，黄石保障性住房建设面临较大压力。根据黄石市公共租赁住房建设和棚户区改造中长期规划指标测算，5年内要完成保障性住房建设任务，地方财政配套资金缺口达60亿元。
3.试点的历史机遇
为解决制约保障性住房建设的难题，2009年初，黄石市结合武汉城市圈“两型”社会综合配套改革向住建部和省住建厅提出全国公共租赁住房制度建设试点申请，目的在于通过试点，整合利用多种政策资源，用政府主导、社会参与、市场运作的办法，用3～5年的时间建立完善公共租赁住房投融资、建设及资金回收机制；建立科学的筹集、转换、流转机制和完善的经营管理体制，实现公共租赁住房建设的可持续性发展；建立多层次、广覆盖、较完善的公共租赁住房体系和科学的公共租赁住房制度。这一想法得到了住建部的认可，并于2009年10月15日正式获批。
二、黄石市破解住房保障投融资平台难题的创新举措
黄石抢抓被住建部、国家开发银行列为全国公共租赁住房制度建设和开发性金融支持住房保障体系建设“双试点”城市的机遇，搭建了专业性的投融资平台——众邦城市住房投资有限公司，探索出“政府主导+专业平台+市场运作+滚动发展”的新思路，有力地支持了保障性住房建设提速。两年来，全市共建设和筹集各类保障性住房2万余套，到目前为止，2011年保障性安居工程开工率达到90％，开工建设各类保障性安居工程23600余套，为完成今年保障性安居工程目标奠定了基础。众邦公司注册资本金由组建时的1.15亿元扩大到5亿元，总资产由当初的2亿元增加到20亿元。公司成立以来，累计融资、吸纳和带动各类社会资本10亿元。
1.做实平台，着力强化融资支撑
一是注入优质资产。众邦公司成立之初，由市政府出资4000万元和国有住房资产7500万元，组成注册资本1.15亿元。随后，为进一步增强平台融资能力，将近年来已竣工和收购的廉租住房、公共租赁住房、国有直管公房、在建的公共租赁住房以及政府部分办公用房等优质资产全部注入公司。为满足“十二五”期间的保障性住房建设资金需求，市政府还将6000亩建设用地收储和出让计划注入平台，并将棚户区改造安置后腾退的土地及整理改造后的增值收益打包注入公司，进一步提升公司的融资能力。
二是整合政策资源。一方面积极落实保障性安居工程建设的土地供应、政府性基金减免、服务性收费优惠等各项政策，严格执行从住房公积金增值收益和土地出让净收益中计提住房保障资金的规定，筹集地方配套资金；另一方面，将中央财政用于城市棚户区改造和公租房建设的转移支付资金、用于廉租住房建设和国有工矿棚户区改造的中央投资补助、省财政配套资金等各种政策性资金，通过项目代建的方式随项目一揽子划入公司名下，壮大公司资本。
三是引进金融资本。成功争取开发银行第一期金广厦项目贷款6亿元。第二期“十二五”期间融资45亿元用于保障房建设的可行性研究已通过省开发银行初审并报国家开发银行总行评审。同时，还与地方商业银行合作，争取贷款6000万元，吸纳社会资本1.2亿元，用于项目建设短期流动资金周转。这些资金的落实，为保障性住房建设提供了强有力的资金保证。
2.做准定位，充分发挥平台功能
众邦公司作为政府投资设立的专门从事保障性住房建设和棚户区改造的专业性投融资平台，必须科学定位、明确方向。
一是科学定位。首先，众邦公司是统一化的政府融资平台，通过整合政府优质资源，利用市场化手段，多渠道募集资金，以落实重大项目的配套资金，实现政府的投资意图。其次，众邦公司也是市场化的国有资产管理平台，借助产权交易市场或资本市场，实现国有资产保值增值。再次，众邦公司还是先导性的住房保障引导平台，发挥政府资金的种子资本作用，更好地利用债券、股权、基金等市场化手段，引导机构或个人参与到保障性住房建设运营中来，实现引导功能。
二是规划先行。结合黄石低收入家庭和其他群体住房需求，根据建设用地情况，按照“科学规划、就近安排、方便居住”的原则，在进行项目建设预告和接受住房困难群体预登记的基础上，编制了《黄石市“十二五”公共租赁住房建设规划》和《黄石市“十二五’棚户区改造建设规划》，并按照国家开发银行“一次规划、一次评审、分项目实施”的原则，编制了“十二五”期间总投资59亿元、贷款45亿元的项目包。
三是统筹推进。以重点项目建设为抓手，从老百姓改造意愿强烈的项目入手，从住房困难群体多的地方入手，统筹推进保障房项目建设。2009年，在黄石市开发区规划出207亩土地，用于“十三排”等重点棚户区改造综合还建点——金广厦的建设，举全市之力，取得了明显的效果。目前，金广厦项目北区8栋、16万平方米住房于8月底前封顶，确保春节前拆迁户的入住。以该项目为龙头，带动了全市保障性安居工程建设。
3.做强机制，全力支持平台建设
众邦公司的组建，打破了许多传统行政和行业管理架构，涉及的利益主体多，体制机制性的障碍多，面临的矛盾问题多，必须举全市之力，建立超常规的工作机制来强力推进。
一是政府高度重视。黄石市连续多年把保障性住房建设以及棚户区改造列入市政府“十件实事”和全市“一号工程”、“一把手工程”，市委书记、市长多次听取公司建设情况的汇报，并协调 解决具体问题。为抓好保障房融资工作，成立了由市长任组长，县(市)区和市直部门一把手为成员的融资工作协调领导小组，组建了开发性金融合作办公室，具体协调与开发银行的合作，为项目融资工作提供了强有力的组织保障。
二是构建相关部门密切协作的网络格局。为落实公司资产和融资条件，建立了保障性住房建设协调机制，定期召开由财政、国资、审计、国土、税务和各城区(开发区)政府参加的融资协调会，各相关部门采取特事特办、急事急办、税费减免等多种超常规措施，为争取融资提供了全方位的保证。
4.做活运营，努力实现持续发展
把外部支持力量通过平台运作，形成合理配置、运转有序、保值增值的良性循环机制是融资平台可持续发展的关键。在平台运作过程中，充分发挥市场配置和调节作用，着力打造三大循环链，努力实现多方共赢、滚动发展。
一是打造资金融通与偿还循环链。将维护金融债权安全，形成可靠的现金流作为平台持续发展盼“生命线”来抓，在发挥保障性住房的公益属性同时，千方百计创新拓展房产市场功能，采取“撥、租、收、售、拓”五个途径，使平台“既吃政策饭，又吃市场饭”，确保融资还贷渠道稳定，生存有源头活水。其一，通过中央拨付和地方财政配套资金，补充现金流；其二，通过市场租金充实现金流；其三，通过‘可租可售”的运作模式，借助共有产权，加快建设资金回笼；其四，通过项目配套建设的服务设施租、售，增强盈利能力；其五，通过收储土地和棚户区腾退土地的市场运作，稳步拓展增值空间。
二是打造房源供给与配置循环链。房源供给上，严格依据规划，把59亿元的总建设规模，分解为46个子项目，有序推进，确保建成一片、运作一片、成熟一片，实现房源供给不断流。房源配置上，坚持“租金市场定、补贴收入定”原则，确保低收入者住房有保障、负担不增加，同时也确保各种不同收入阶层都能公平享受保障资源。
三是打造进入与退出循环链。对住房困难户的补贴标准实行动态调节机制。每年对承租人收入状况进行调查公示，并按标准调整相应补贴。随着当承租人收入水平不断提高，补贴越来越少，实付租金越来越高，自然形成“挤出效应”，较好地解决了保障性住房“退出难”的问题。
三、加快住房保障投融资平台的建议
1.要有强力的组织体系做保障
一是需要地方政府的高度重视。住房保障投融资平台是政府扩大住房保障覆盖面、解决住房困难问题、推动城市和谐可持续发展的重要举措，它是保底、托底的公益性平台，不同于其他投融资平台，需要地方政府投入优质资源、出台优惠政策等措施的强力支持才能得到成长壮大。二是要完善平台法人治理结构和风险控制制度，规范内部财务管理，完善内部机构设置、健全工作制度、坚持市场化导向，建立产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度。
2.要有长远的规划目标做支撑
住房保障建设不是朝夕之功，不可能一蹴而就，要防止搞短期行为，只做表面文章。住房保障投融资平台建设更不是新城市建设，要防止大拆大建，劳民伤财。推进住房保障建设，必须规划先行。一是要从当地实际出发，结合地方特色，在涉及平台资金规模、目标任务等建设规划编制上有长远打算。二是要统筹全市发展，在业务拓展上有长期考虑，科学安排布局，合理规划城市定位，不搞盲目攀比和超过实际承受能力的达标升级。三是要开拓创新，在住房保障投融资平台管理上要有长期探索，试行可租可售、共有产权等住房保障多种产品实现形式。
3.要有创新的运行机制做动力
一是创新拓展业务范围。除了廉租房、公租房、经适房外，还可将住房保障投融资平台打造为专业从事棚户区改造、危旧房改造、城中村改造等保障性住房产品的经营实体，既可改善民生，又可改善城市环境，提升城市形象。二是机制多元化。一手抓政府主导、宏观调控，制定住房保障的近长期目标和规划，一手培植多元化的经营机制，对平台实行公司化经营、企业化管理、市场化运作，形成负责制定住房保障计划和住房建设既相互联系又相互监督的运行机制。三是推动资金来源多元化。在政府主导和政策引导下，住房保障投融资平台可以吸收企业、社会和个人投资参与住房保障建设，市场化运作商业门面、停车场、仓库等配套设施，鼓励金融机构发放中长期开发贷款，支持社会机构通过发行中长期债券等方式筹集建设及营运资金，探索公积金闲置资金和增值收益用于住房保障的建设和经营，形成平台滚动发展、良性循环。
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