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作者简介：杨璐（1989— ），女，汉族，湖南安乡人，硕士研究生，经济师。主要研究方向：高校财务管理。
基金项目：湖南省会计学会基金项目“基于政府会计制度的高校预算管理模式创新研究”（项目编号：2018HNKJB01）。
摘 要：新政府会计制度对高校预算管理提出了更高要求，但高校预算管理目前仍存在校内预算与部门预算两张皮，决算报表失真;校内预算编制不科学，不全面;校内预算编制缺乏系统性与前瞻性等问题。文章通过实际情况分析产生以上问题的原因在于校内预算与部门预算编制存在差异;预算忽视对存续性支出的系统管理;预算管理缺乏激励措施;预算管理内部控制不健全等。
关键词：新政府会计制度;高校预算管理;内部控制
新政府会计制度实施后，各省的财政工作做了极大的改进，为保证精细预算及全面预算的执行，财政下达指标的效率显著提高。
一、政府会计制度对省属高校预算管理提出了新要求
（一）强调校内预算、部门预算和指标使用的一致性
自2019年年初起，非税及财政的年初预算指标包括结转结余都已全部下达到各个高校，如果高校的部门预算与校内预算相符，理论上不存在公用经费与项目经费串用的基础。财政对项目管理的趋势将越来越严格，最终要求项目与公用经费及各项目之间不可混用。此外，新制度力图将项目设置（校内预算）、会计科目及经济分类（财务报表）、支付方式（指标使用情况、部门预算及决算报表）相匹配，力求决算报表能真实反映高校经济状况及财政资金执行情况。这就要求高校的校内预算在结构上、金额上都与部门预算相匹配，同时也要求高校在支付时指标的使用与预算保持一致。若高校继续串用公用经费与项目经费，将对年末财务报表及项目绩效报告产生影响。
（二）强化预算执行进度与执行效果考核
目前财政对高校的预算执行进度要求包括非税收入在内的整体执行进度（特别是财政资金的执行进度）在90%以上。对于结转一年以上的基本支出及结转两年以上的项目资金财政将予以收回。
（三）适应经济下行带来的预算与决算双重压力
目前地方财政资金吃紧，各地财政及教育、行业主管部门多次召开会议要求各高校过“紧日子”。不仅年初预算对公用支出的压缩比例从5%提高到10%，同时要求本年决算的公用支出总额（包括项目在内）比去年决算公用支出总额切实压缩10%，这就要求会计在账务处理及出纳指标使用时都要切实压缩公用支出。
（四）严格项目资金管理绩效
财政目前要求严格管理项目资金，对重大项目实行绩效管理，要求建立绩效导向型预算管理模式，禁止项目间资金串用。若一个闲置项目资金指标被串用，必然要求给出相应的项目绩效评价，在项目审计时就会暴露串用的问题，故此举避免了重大项目（特别是财政资金支持项目）资金的挪用，同时也倒推项目开展。在当前财政既要求编制、执行精细化预算又要求预算执行进度和效果的背景下，原高校粗放的预算管理已不能适应新会计制度环境，必须剖析当前高校预算管理存在的问题，找出产生问题的原因。
二、政府会计制度实施中高校预算管理存在的问题
（一）校内预算与部门预算“两张皮”，决算报表失真
目前我国高校预算两张皮的现象相当普遍。很多高校上报财政的部门预算与校内编制的预算在支出预算部分不仅存在较大资金缺口，还存在结构性差异。公用资金挤占项目资金，项目之间相互挤占的情况比较普遍。校内预算编制流于形式。在财政项目资金管理较宽松的省份，高校往往是公用资金与项目资金混杂使用。一些高校内部控制不严，导致预算管理效率低下、决算报表失真。[1]此外一些高校在付款时，出纳一般按财政指标下达的具体情况来支付，财政指标的使用与会计做账时确定的校内预算项目并不匹配，存在项目间及基础与项目间指标串用的问题。在年末根据账务系统生成决算报表时，可以看出决算报表、校内预算、部门预算、财务报表实际上都不匹配，决算报表难以准确反映财政资金特别是项目资金的实际使用情况以及高校的实际财务状况。
（二）校内预算编制不科学、不全面
不少高校编制的校内预算缺乏全面的、科学的规划。首先，在运行新政府会计制度年初项目设置上，由于对项目的传统理解惯性及对政府经济分类科目表理解不透彻，很多学校并没有完全按政府收支分类科目来设置校内预算项目。这样不仅容易引起工作上不必要的混淆，还会导致校内预算与财政预算编制指导意见相左，在编制校内预算时即导致决算报表信息失真。其次，在编制部门预算和校内预算时很多高校存在結构性失衡，特别是在项目中，没有合理地安排劳务费、资本性支出、一般商品及劳务等支出，导致项目业务发生时只能挤占部分公用支出。
（三）校内预算编制缺乏系统性与前瞻性
高校在编制预算时，除了要考虑预算年度的新增业务，还要考虑以前年度在今年需支付的存续支出，如科研经费、课题经费、跨期维修款、工程款等等。还有的考试报名费等非税收入，是按次或按学年进行预算申报，与校内预算的编制年度存在差异，需要统筹规划其支出。有些高校未能全面系统地考虑这些存续支出、跨期支出，导致出现资金缺口。其次，有些高校不重视高校校内预算编制工作，只是消极地照搬上年预算。各个学院部门对自己来年的工作缺乏计划性，没有预见到一些应该预见到的必然会新增的业务，上报财务的校内部门预算编制表一改再改，导致来年出现资金缺口，不仅影响其他部门工作，同时也降低了校内预算编制效率。
（四）忽视预算结构，闲置财政资金
很多高校对资金使用效率不重视，不注重资金实际需求情况。各学院部门领导对预算结构考虑不周，注重为本部门、学院争取更多的经费，实际并未形成支出，实际需要支出的项目缺预算，不需要支出的项目预算结余大，导致财政资金沉淀，年末财政结转结余增高。 三、高校预算管理存在问题的原因分析
（一）校内预算与部门预算编制差异
首先，校内预算编制时间与部门预算编制时间存在差异。目前部门预算编制时间是从9月份开始编制一上预算，二上预算在年底开展。而校内预算的编制时间各校不同。大部分高校是在来年开学后也就是3月开始编制校内预算。这部分高校由于编制部门预算时间比编制校内预算早5个月，时间差距较大，其间存在较多新增业务，故一般部门预算都无法涵盖校內预算，存在较大资金缺口。有的高校资金缺口可达到校内预算的三分之一。这部分缺口虽可由高校的自有资金补上，但也对高校的资金链和业务开展形成一定压力。另一些高校在6月初即开始编制下一年度校内预算，7月份基本已完成校内预算的支出预算，9月份再根据校内预算编制部门预算。这部分高校的部门预算基本可以涵盖其校内预算，但由于校内预算编制时间过早，有很多没有预计到的新增业务，故后期进入预算年度后，预算调整和追加业务相对较多。其次，参与编制预算的部门不同。大部分高校在编制部门预算仅仅是财务人员在去年预算的基础上进行调整，再由分管财务的校领导审核后上报财政。这样做对前述第二类高校的影响不会很大，但对于第一类高校即在部门预算之后编制校内预算的高校则影响较大。由于未征集各业务部门的意见即形成一上预算上报财政，尽管二上预算可以进行微调，但校内预算编制在年初预算控制数下达后才开展，不仅会出现较大资金缺口，同时也导致预算结构失衡。因此客观对待当前状况，积极缓解对支付工作及年末编制决算报表形成的较大压力。
（二）预算编制忽视对存续性支出的系统性管理
在高校持续扩招、鼓励科研、大力发展职业教育的大背景下，我国高校的科研项目、基建项目、双一流建设等项目经费逐年增加，而这些项目一般都不能在指标下达的当年完成，具有存续期长且数量种类繁多的特点。高校的科研规划处、后勤、基建处，教务处等都可能涉及到存续性跨年支出。实际上除了省部级高校可以完整结转项目经费外，大部分省级高校都是安排部分项目经费，存在重视新增项目，忽视存续支出的问题。为了降低年末财政资金结转结余，提高财政资金的使用率，目前省级高校普遍的做法是在编制下年的校内预算时要各部门申报当年需要支付的存续性支出，报账时注意控制总金额。这样做的问题在于对于以前已经支付的存续性支出没有系统的管理，不能提供高效的数据支持，同时较为短视，对未来三年支付的规划性较差。
（三）预算管理缺乏激励措施
高校结转结余一般集中在项目资金，如课题，科研经费，基建等。这其中除了科研课题的确需要时间来开展、财政下达项目指标不及时、财政审批要求更为严格等客观原因以外，还存在主观上的工作不够积极，项目开展进度慢等原因。此外，没有建立以提高资金使用效率为目的的预算绩效激励体系也是造成财政资金使用效率低的原因之一。包括财务处在内的各部门没有积极性去编制更为精细的预算，各部门上报的预算及财务编制的部门预算过于粗糙，结构失衡，导致部分项目资金闲置。
四、结语
综上所述，随着社会的发展，高校预算管理部门应对于校内预算与部门预算编制积极优化，在预算管理方面应该加大激励措施，实时解决预算管理内部控制不健的问题，从而为预算管理提供良好的支撑环境。
参考文献：
[1]冯斌.高校预算管理内部控制研究[J].会计之友，2019（07）：2-6.
其他作者简介：汤烈（1983— ），男，汉族，湖南沅江人，硕士研究生。主要研究方向：数据库信息化管理。
基金项目：湖南省会计学会基金项目“基于政府会计制度的高校预算管理模式创新研究”（项目编号：2018HNKJB01）。
摘 要：新政府会计制度对高校预算管理提出了更高要求，但高校预算管理目前仍存在校内预算与部门预算两张皮，决算报表失真;校内预算编制不科学，不全面;校内预算编制缺乏系统性与前瞻性等问题。文章通过实际情况分析产生以上问题的原因在于校内预算与部门预算编制存在差异;预算忽视对存续性支出的系统管理;预算管理缺乏激励措施;预算管理内部控制不健全等。
关键词：新政府会计制度;高校预算管理;内部控制
新政府会计制度实施后，各省的财政工作做了极大的改进，为保证精细预算及全面预算的执行，财政下达指标的效率显著提高。
一、政府会计制度对省属高校预算管理提出了新要求
（一）强调校内预算、部门预算和指标使用的一致性
自2019年年初起，非税及财政的年初预算指标包括结转结余都已全部下达到各个高校，如果高校的部门预算与校内预算相符，理论上不存在公用经费与项目经费串用的基础。财政对项目管理的趋势将越来越严格，最终要求项目与公用经费及各项目之间不可混用。此外，新制度力图将项目设置（校内预算）、会计科目及经济分类（财务报表）、支付方式（指标使用情况、部门预算及决算报表）相匹配，力求决算报表能真实反映高校经济状况及财政资金执行情况。这就要求高校的校内预算在结构上、金额上都与部门预算相匹配，同时也要求高校在支付时指标的使用与预算保持一致。若高校继续串用公用经费与项目经费，将对年末财务报表及项目绩效报告产生影响。
（二）强化预算执行进度与执行效果考核
目前财政对高校的预算执行进度要求包括非税收入在内的整体执行进度（特别是财政资金的执行进度）在90%以上。对于结转一年以上的基本支出及结转两年以上的项目资金财政将予以收回。
（三）适应经济下行带来的预算与决算双重压力
目前地方财政资金吃紧，各地财政及教育、行业主管部门多次召开会议要求各高校过“紧日子”。不仅年初预算对公用支出的压缩比例从5%提高到10%，同时要求本年决算的公用支出总额（包括项目在内）比去年决算公用支出总额切实压缩10%，这就要求会计在账务处理及出纳指标使用时都要切实压缩公用支出。
（四）严格项目资金管理绩效
财政目前要求严格管理项目资金，对重大项目实行绩效管理，要求建立绩效导向型预算管理模式，禁止项目间资金串用。若一个闲置项目资金指标被串用，必然要求给出相应的项目绩效评价，在项目审计时就会暴露串用的问题，故此举避免了重大项目（特别是财政资金支持项目）资金的挪用，同时也倒推项目开展。在当前财政既要求编制、执行精细化预算又要求预算执行进度和效果的背景下，原高校粗放的预算管理已不能适应新会计制度环境，必须剖析当前高校预算管理存在的问题，找出产生问题的原因。
二、政府会计制度实施中高校预算管理存在的问题
（一）校内预算与部门预算“两张皮”，决算报表失真
目前我国高校预算两张皮的现象相当普遍。很多高校上报财政的部门预算与校内编制的预算在支出预算部分不仅存在较大资金缺口，还存在结构性差异。公用资金挤占项目资金，项目之间相互挤占的情况比较普遍。校内预算编制流于形式。在财政项目资金管理较宽松的省份，高校往往是公用资金与项目资金混杂使用。一些高校内部控制不严，导致预算管理效率低下、决算报表失真。[1]此外一些高校在付款时，出纳一般按财政指标下达的具体情况来支付，财政指标的使用与会计做账时确定的校内预算项目并不匹配，存在项目间及基础与项目间指标串用的问题。在年末根据账务系统生成决算报表时，可以看出决算报表、校内预算、部门预算、财务报表实际上都不匹配，决算报表难以准确反映财政资金特别是项目资金的实际使用情况以及高校的实际财务状况。
（二）校内预算编制不科学、不全面
不少高校编制的校内预算缺乏全面的、科学的规划。首先，在运行新政府会计制度年初项目设置上，由于对项目的传统理解惯性及对政府经济分类科目表理解不透彻，很多学校并没有完全按政府收支分类科目来设置校内预算项目。这样不仅容易引起工作上不必要的混淆，还会导致校内预算与财政预算编制指导意见相左，在编制校内预算时即导致决算报表信息失真。其次，在编制部门预算和校内预算时很多高校存在結构性失衡，特别是在项目中，没有合理地安排劳务费、资本性支出、一般商品及劳务等支出，导致项目业务发生时只能挤占部分公用支出。
（三）校内预算编制缺乏系统性与前瞻性
高校在编制预算时，除了要考虑预算年度的新增业务，还要考虑以前年度在今年需支付的存续支出，如科研经费、课题经费、跨期维修款、工程款等等。还有的考试报名费等非税收入，是按次或按学年进行预算申报，与校内预算的编制年度存在差异，需要统筹规划其支出。有些高校未能全面系统地考虑这些存续支出、跨期支出，导致出现资金缺口。其次，有些高校不重视高校校内预算编制工作，只是消极地照搬上年预算。各个学院部门对自己来年的工作缺乏计划性，没有预见到一些应该预见到的必然会新增的业务，上报财务的校内部门预算编制表一改再改，导致来年出现资金缺口，不仅影响其他部门工作，同时也降低了校内预算编制效率。
（四）忽视预算结构，闲置财政资金
很多高校对资金使用效率不重视，不注重资金实际需求情况。各学院部门领导对预算结构考虑不周，注重为本部门、学院争取更多的经费，实际并未形成支出，实际需要支出的项目缺预算，不需要支出的项目预算结余大，导致财政资金沉淀，年末财政结转结余增高。 三、高校预算管理存在问题的原因分析
（一）校内预算与部门预算编制差异
首先，校内预算编制时间与部门预算编制时间存在差异。目前部门预算编制时间是从9月份开始编制一上预算，二上预算在年底开展。而校内预算的编制时间各校不同。大部分高校是在来年开学后也就是3月开始编制校内预算。这部分高校由于编制部门预算时间比编制校内预算早5个月，时间差距较大，其间存在较多新增业务，故一般部门预算都无法涵盖校內预算，存在较大资金缺口。有的高校资金缺口可达到校内预算的三分之一。这部分缺口虽可由高校的自有资金补上，但也对高校的资金链和业务开展形成一定压力。另一些高校在6月初即开始编制下一年度校内预算，7月份基本已完成校内预算的支出预算，9月份再根据校内预算编制部门预算。这部分高校的部门预算基本可以涵盖其校内预算，但由于校内预算编制时间过早，有很多没有预计到的新增业务，故后期进入预算年度后，预算调整和追加业务相对较多。其次，参与编制预算的部门不同。大部分高校在编制部门预算仅仅是财务人员在去年预算的基础上进行调整，再由分管财务的校领导审核后上报财政。这样做对前述第二类高校的影响不会很大，但对于第一类高校即在部门预算之后编制校内预算的高校则影响较大。由于未征集各业务部门的意见即形成一上预算上报财政，尽管二上预算可以进行微调，但校内预算编制在年初预算控制数下达后才开展，不仅会出现较大资金缺口，同时也导致预算结构失衡。因此客观对待当前状况，积极缓解对支付工作及年末编制决算报表形成的较大压力。
（二）预算编制忽视对存续性支出的系统性管理
在高校持续扩招、鼓励科研、大力发展职业教育的大背景下，我国高校的科研项目、基建项目、双一流建设等项目经费逐年增加，而这些项目一般都不能在指标下达的当年完成，具有存续期长且数量种类繁多的特点。高校的科研规划处、后勤、基建处，教务处等都可能涉及到存续性跨年支出。实际上除了省部级高校可以完整结转项目经费外，大部分省级高校都是安排部分项目经费，存在重视新增项目，忽视存续支出的问题。为了降低年末财政资金结转结余，提高财政资金的使用率，目前省级高校普遍的做法是在编制下年的校内预算时要各部门申报当年需要支付的存续性支出，报账时注意控制总金额。这样做的问题在于对于以前已经支付的存续性支出没有系统的管理，不能提供高效的数据支持，同时较为短视，对未来三年支付的规划性较差。
（三）预算管理缺乏激励措施
高校结转结余一般集中在项目资金，如课题，科研经费，基建等。这其中除了科研课题的确需要时间来开展、财政下达项目指标不及时、财政审批要求更为严格等客观原因以外，还存在主观上的工作不够积极，项目开展进度慢等原因。此外，没有建立以提高资金使用效率为目的的预算绩效激励体系也是造成财政资金使用效率低的原因之一。包括财务处在内的各部门没有积极性去编制更为精细的预算，各部门上报的预算及财务编制的部门预算过于粗糙，结构失衡，导致部分项目资金闲置。
四、结语
综上所述，随着社会的发展，高校预算管理部门应对于校内预算与部门预算编制积极优化，在预算管理方面应该加大激励措施，实时解决预算管理内部控制不健的问题，从而为预算管理提供良好的支撑环境。
参考文献：
[1]冯斌.高校预算管理内部控制研究[J].会计之友，2019（07）：2-6.
其他作者简介：汤烈（1983— ），男，汉族，湖南沅江人，硕士研究生。主要研究方向：数据库信息化管理。