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摘 要：在村民自治取得一定的成果之后，我国许多地区在结合各地方的具体情况之上探索“乡镇直选”的试点，并取得了很多经验，相应的也产生了许多问题。关于“乡镇直选”推广的可行性，学界也有许多争论。“乡镇直选”作为村民民主权利实现的形式，是中国基层政府治理的新形式，也是村民政治参与的新拓展，村委会直选之后的一种民主的延伸。
关键词：乡镇直选；改革；适应性；民主
乡镇人民政府直接面向我国的农村地区，是国家和政府联系广大人民群众的桥梁和纽带，它在中国的行政体系中占有极为重要的地位。乡镇作为设有基层人大组织的一级国家行政机关，乡镇政府的乡镇长和副职由本级人民代表大会选举产生，并同时接受上级机关的领导。改革开放以来，在我国的政治体制改革实践中，许多地区开始尝试乡镇长的“公推直选”。这是我国基层民主建设的一个积极的探索，是提高农民政治参与水平的新思路。
一、乡镇政府的定位
（一）乡镇的地位与职权
乡镇人民政府是本级人民代表大会的执行机关，必须要对本级人大负责并报告工作。而且作为我国的基层国家行政机构，它必须对上一级人民政府负责并报告工作，完成上级安排的各项工作，同时接受国务院的统一领导。乡镇政府是我国行政管理级别的最低一层，它一方面要面对上级政府的要求的任务，另一方面还要负责指导所辖行政区内的村委会和居委会的工作，直接面对农民，是协调政府与农民关系的最前沿。乡镇政府责任重大，它的行为影响力也很大，单独一个乡镇的行为虽然并不一定直接干系全局，但因为它直接涉及农民的现实利益，从长远看对国家的长治久安是非常关键的。
根据《地方组织法》规定，乡镇人民政府的职权主要包括四个方面：（1）执行权。级执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令。（2）制令权。即有权制定行政措施，发布决定和命令。（3）管理权。即具体管理本行政区域内经济、教育、科学、文化、卫生、体育、财政、公安等具体事务，执行具体的经济、社会发展预算和规划。（4）保护权。即保护行政区域内集体和个人的财产、人身权利和民主权利；保障各种经济组织的合法权益；保障少数民族的权利和风俗习惯；保障宪法和法律赋予人民的其他权利。[1]
（二）乡镇政府的特殊性
“政府的合法性，一般是指政府凭借非暴力手段使被统治者自觉或自愿地接受政府统治的能力”，[2]乡镇在为维持这种合法性的方面起着关键的作用。为了使乡镇政府的运作可以与市场经济的发展相协调并尽量消除可能产生农民对政府不满的因素，国家也采取了一系列措施，例如撤乡并镇、乡镇人员分流等等。但是它们都是在现有体制上的一些微调，各地区成效差异很大，做不到有效地解决农民与政府之间存在矛盾。许多政策在理论层面是很完善的，可能在上级政府的改革中也会有很大的成效，但是在乡镇这一层级却达不到预期的效果。这是由乡镇本身的特殊性决定的：
首先，乡镇作为一级政府“麻雀虽小，五脏俱全”，有很多的部门设置。1980年撤社建乡后，乡镇普遍建立了党委、政府和经济组织这样的“三位一体”的组织机构，而且几乎上级的每一个部门在乡镇都有其对应的部门，乡镇普遍有党委、政府、人大、纪委、武装部等“五大班子”，下属也有文化、广播、农技和畜牧等站所。乡镇的机构多样，具体运行需要许多工作人员，但是上级政府在人员编制方面给予乡镇的十分有限，所以就不可避免地出现大量的编外人员。大部分编外人员的收入只能依靠乡镇自己解决，而作为一般的乡镇，自然地转嫁到农民身上，增加了农民负担。而且因为乡镇缺乏良好的监督机制，各部门的冗余人员呈现不断膨胀的趋势，虽然国家有减轻农民负担的措施，但是农民负担的减轻往往达不到预期的目标。
其次，乡镇不同于较高层级的政府机关，它的人员大部分来自于本地，与地方社会利益交织、盘根错节，也受一些家庭、宗族的影响很大，每个人后面都有复杂的社会关系。而且乡镇政府官员以及一些依附人员往往都是既得利益者，他们“难于在县乡改革中直接受益，其中大部分人反而会丢饭碗或损失若干灰色利益”，[3]就如马基雅维利所说的，“对改革者来说，所有从旧秩序获益的人都是他的敌人，而那些将得益于新秩序的人却只是他的不热心的捍卫者”，[4]这在乡镇改革方面尤其明显。对于改革，既得利益的乡镇人员反对很激烈，而农民可能只是默然的旁观者。甚至一项改革政策可能面临本应去实行它的所有人的反对，其贯彻难度可想而知。
最后，我们要注意一个问题，乡镇的依附人员虽多，但并不都是无用与冗余的。这批人之中，很多都是乡村的村民精英，他们有头脑或有技术，因为没有乡村通往仕途的路径，他们选择依附于乡镇获取在乡村较高的社会地位。他们对乡镇的发展和沟通村落与政府的关系方面有着很大的作用，为了乡镇更好的发展，如何有效利用这些地方资源是值得我们研究的问题。
二、乡镇直选的问题与适应性
（一）中央与地方在改革上的差异
伴随着经济的巨大进步，中央政府在政治体制改革方面也下了极大的决心,付出了很大的力气。从中央的大部制改革到地方部门的裁撤合并，既有中央部门的人事制度改革也有乡镇人员的分流，国家为政治体制改革做了长时间的论证，也有详细的措施，但在具体的实施效果上，不同的政府层级表现出很大的差异。以人员的精简为例，措施可能在中央要容易实行，效果也明显，而地方则有可能只是外在形式的变动，根本没有涉及到实质，或者是陷入“精简”—“膨胀”—“再精简”—“再膨胀”的怪圈。
长期以来，以经济建设为中心的观念主导着从中央到地方各级政府的决策。中央的GDP是要以地方GDP为支撑的，所以为了鼓励地方的经济发展，中央不断地下放手中的权力，“放权改革的结果，首先是促进了经济的快速发展，同时地方利益也迅速扩展，地方政府从单纯的中央的政府的代理人，转化为能够与中央政府讨价还价的相对独立的权利主体”。[5]随着地方独立性的日益增强，它逐渐成为地方私利扩大的发源地，也成为阻碍改革的一个潜在障碍，上级政府逐渐变成下级政府的庇护所。中央的改革政策自上而下，效能逐渐降低，在中央层面富有成效的措施，在向下实施的过程中就逐渐变成了一个口号，丧失了实际的效果。甚至因为一系列政策里不同部分实施效果参差不齐，反而造成相反的后果。例如，本来是可以减轻农民负担的部分乡镇工作人员的分流，非但没有使他们离开，反而迫使他们因为没有了合法的财政资源而将手伸向了农民，更加重了农民的负担。
中央与地方在很多方面是不同的，“中央层面的政策建议者和制定者，其个人利益与乡村基本上没有冲突，所顾虑的只是改革的政治后果和长远变数，因而相对能够撇开个人纠葛果断改革”，[6]而地方政府在很多情况下没有中央的全局眼光，也容易受制于多种利益因素牵制，从而对改革有所抵制。在当前的条件下，中央为了维持整体经济发展目标，保证地方GDP，向地方妥协是是普遍的，因此中国的政治体制改革进程一直反反复复，成效甚微。
无论是中央与地方政府之间，还是地方政府层级之间，在衡量政绩的方面都是一种压力体制，下级政府是否有良好的表现完全取决于上级政府的承认。对于地方官员来说，他的政治前途绝大部分都来自于上级对它完成上级任务的认可。当代中国政府的机构设置上，下级政府的每一个部门一般都是与上级政府的设置相对应的，几乎每一个部门都面临着上级对应部门给予的任务压力，下级官员一直都是战战兢兢地去完成任务，唯恐出现差错。官员一般都是以求稳为主，对改革讳莫如深，都不想去承担改革的风险。
因为这样的压力，每一级地方政府的官员都会把上级的要求与看法放在自己所考虑因素的首位。而乡镇政府是最低的一个政府层级，因为他们的前途在一定程度上并不是由它管辖的人民来决定，所以乡镇政府对农民是权力多责任少，对上级是责任多而权利少。虽然伴随市场经济的发展，地方政府获得了越来越多的决定权，但是这些权力延伸到最低的乡镇政府一级就所剩不多，乡镇更多的是表现为上级的执行机构。上级虽然也给予的一些具体事务的执行权，但相应的也增加了更多的限制。因为每一级政府也面临更上一级的压力，它们更多的是希望下级可以平稳地完成任务不出意外，并不想下级做一些他们无法预料结果的改革。
（二）乡镇直选的适应性
1.公推直选的制度化和规范化
尽管有着十几年的发展探索历程，乡镇“公推直选”仍然未能实现真正的规范化和制度化。在具体执行层面上，具体的操作措施并没有一个统一、规范的运行方式，各地区在具体操作上有着比较大的细节差异。
制度化是“公推直选”制度取得更进一步发展的必须措施，只有在实现了规范的制度化以后，才能获得公平的竞争环境，才能实现预期的民主选举目的。制度化既是一个发展阶段的目标，也是进一步发展的基础，是现代化管理制度的必然要求。我国传统的政治是重人治，习惯于将具体操作更多地寄托在个人的思维和决定上，这与选举制度的规范化和制度化是相抵触的，我们必须加以改变，加强制度化的设计，提升新举措的制度化水平，这是新制度走向成熟和完善的必然途径。
2.公推直选的合法性
健全法制是完善一项新制度的基础，乡镇的“公推直选”要具有推广意义，就必须首先要取得合法性。首先，要遵守宪法和法律的规定。各地方在具体实施“公推直选”选举乡镇干部时，要严格按照宪法和法律规定来实施，既不能侵害宪法和法律赋予人民的权利，又不能超过法律限制的范围；其次，在总结公务员制度建设经验的基础上，根据具体实践，创制具体的法律法规。既为乡镇的选举改革创造法律基础和依据，也使惩罚“公推直选”中的违法行为有法可依。最后，合理的选举规则设置以规避违法风险。在具体操作层面上，面对着违法风险，可以从选举的程序以及技术上加以规避。坚持合理的提名原则、多数当选制、公开竞争等原则，顺应通用的选举原则，就可以大大降低违法的风险。
3.民主权利与党的领导
在村民自治之外，实施乡镇领导的直选是农民政治参与的扩大化，具有许多的积极意义。但是作为一项政治体制的改革措施，农民民主权利的实施过程中必须坚持我国基本的政治原则，在具体操作层面上，首要的就是要处理民主权利与党的领导的关系。
在各地具体的选举实践上，主要就是关于乡镇党委书记的选举。在各地具体实践上，关于乡镇党委书记选举的形式、规则多种多样，也有地区不实行党委书记的选举。如何既保持党的领导地位又最大限度的保障人民的民主权利是急需解决的问题。这其中的关键就是在乡镇进行直选之后，党的领导机制要适时的做出一定的变动，和新的乡镇管理模式相适应。党的领导机关在适当放权的同时，要确保政府行使权力的合法性，以保障这项体制改革既效果卓著又不会动摇党的领导地位。
三、乡镇直选的民主意义
在改革开放以前，中国社会的分化尤其是利益分化程度并不强，国家实行的是集中统一管理，农村是人民公社，城市是单位制，又加上对外的相对封闭，造就了相对同质的社会。伴随着改革开放，市场经济的发展，社会结构的新变化，新阶层和新诉求的不断出现，社会分化日益明显。承认利益的多元化，承认农民群体的利益诉求和表达是将农民有效地纳入政治运行框架的前提。
中国的政治运行更多的是倾向于一种咨询政治的范畴，社会阶层或集团的利益表达可以作为国家进行决策时的参考，是国家决策的输入项之一。但是对于农民来说，这种表达是非常欠缺的。当前农民的群体意识虽然在逐渐的形成，但是因为缺乏制度化的农民组织，农民缺少有效地参与决策的途径，又加上中国农民不善于参与政治的传统，所以农民的政治参与是十分有限的。
在现阶段，农民的政治参与主要是体现在村民自治过程中。村民自治本质上是政府鼓励之下的村民自我管理，既是村民对于村务的参与，也是一种政治能力的培养。但是在村民的这种组织中，村民自治组织是非政府的组织形式，可以称之为次级的政治组织。而乡镇直选则涉及到了一级政府组织，规范化和效能性都要高于村一级，无论是在思维层面还是在能力层面对于村民的培养都要高于现在。
“参与民主理论主张通过在非政府权威结构的参与过程中进行民主的教育”，[7]这里的重点是这种权威结构的权威性，而权威性来源于它的组织性。而且这里要讲的非政府结构对人民的教育并不意味着政府性质的机构就不会对人民的民主性有促进作用，实际上是否有促进作用主要取决于它的“组织性”，也就组织性的机构，既包括非政府的，也包括政府性质的机构。参与是基础，组织是关键形式，“只有……在参与的基础上组织起来，这种……机制才能转化为对民主方法的教育，个人才能熟悉民主的程序，逐渐形成适应有效的大规模民主政治所必要的‘民主性格’”。[8]在当前没有农民组织的状况下，我们寄希望于村民可以通过一种可以替代的组织形式来学习参与，从简单的社会参与向政治参与过渡，从对村级事务的参与向对国家事务参与的扩展，在不断学习中培养政治能力和政治效能感。在农民的现代政治意识和能力都不十分成熟的情况下，逐步地提高参与水平，循序渐进的锻炼政治能力是可行的选择，我们首先教会村民如何行使自己的权利处理身边的事务，然后才能使他们循序渐进地学会参与和决定国家事务。
社会化的自治形成群体意识，政治化的组织更突出政治能力，而这种兼而有之的组织形态对于村民的培养也必定有兼而有之的效果。个人在政治生活中独立发挥作用时，感觉自己实际发挥作用的能力是十分有限的。根据调查证明，“政治效能感在组织成员中比非组织成员更高，而在所有的积极成员中，尤其是政治组织中成员的效能感最高”。[9]我们要吸收村民政治参与社会性和政治性两方面益处，使村民认识到自己对于政治活动的参与和责任，培养他们参与政治活动的信心，使之认识到自治的政治权利，这是村民政治上起步的基础，是对村民逐步参与国家政治事务的预演。
效能感的培养是一个循序渐进的过程，是必须由国家政权予以支持和保证的。村民初期的政治参与，比如选举等，都必须由国家运用多种手段在公正、公平方面加以保证。村民一开始就认识到自己有实实在在的控制权是非常关键的，开始的不公正或剥夺村民的权利会造成一种无效能感的恶性循环。控制权的丧失会使村民丧失效能感，从而对参与倾向于消极或冷漠，参与的减少更加剧效能感的降低，也会加剧政治参与的不公正，使村民越发感觉丧失了控制权，这种恶性循环对于村民政治能力的培养是极为不利的。所以在乡镇直选过程中，国家首先重视的就是要保证选举过程的公正、公平、公开，这是乡镇直选可以不断取得发展的基本保证。
参考文献：
[1]浦兴祖.当代中国政治制度[M].上海：复旦大学出版社.2006.
[2]康晓光．经济增长、社会公正、民主政治和合法性基础[J]．战略与管理．1999：（4）．
[3][5]徐湘林．渐进政治中的政党、政府与社会[M]．2004．
[4][美]亨廷顿．变化社会中的政治秩序[M]．王冠华 刘为等译．上海：上海人民出版社．2008．
[6]赵成根．转型期的中央与地方[J]．战略与管理．2003：（3）．
[7][8][9][美]卡罗尔·佩特曼．参与和民主理论[M]．陈尧 译．上海：上海人民出版社．2006．
关键词：乡镇直选；改革；适应性；民主
乡镇人民政府直接面向我国的农村地区，是国家和政府联系广大人民群众的桥梁和纽带，它在中国的行政体系中占有极为重要的地位。乡镇作为设有基层人大组织的一级国家行政机关，乡镇政府的乡镇长和副职由本级人民代表大会选举产生，并同时接受上级机关的领导。改革开放以来，在我国的政治体制改革实践中，许多地区开始尝试乡镇长的“公推直选”。这是我国基层民主建设的一个积极的探索，是提高农民政治参与水平的新思路。
一、乡镇政府的定位
（一）乡镇的地位与职权
乡镇人民政府是本级人民代表大会的执行机关，必须要对本级人大负责并报告工作。而且作为我国的基层国家行政机构，它必须对上一级人民政府负责并报告工作，完成上级安排的各项工作，同时接受国务院的统一领导。乡镇政府是我国行政管理级别的最低一层，它一方面要面对上级政府的要求的任务，另一方面还要负责指导所辖行政区内的村委会和居委会的工作，直接面对农民，是协调政府与农民关系的最前沿。乡镇政府责任重大，它的行为影响力也很大，单独一个乡镇的行为虽然并不一定直接干系全局，但因为它直接涉及农民的现实利益，从长远看对国家的长治久安是非常关键的。
根据《地方组织法》规定，乡镇人民政府的职权主要包括四个方面：（1）执行权。级执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令。（2）制令权。即有权制定行政措施，发布决定和命令。（3）管理权。即具体管理本行政区域内经济、教育、科学、文化、卫生、体育、财政、公安等具体事务，执行具体的经济、社会发展预算和规划。（4）保护权。即保护行政区域内集体和个人的财产、人身权利和民主权利；保障各种经济组织的合法权益；保障少数民族的权利和风俗习惯；保障宪法和法律赋予人民的其他权利。[1]
（二）乡镇政府的特殊性
“政府的合法性，一般是指政府凭借非暴力手段使被统治者自觉或自愿地接受政府统治的能力”，[2]乡镇在为维持这种合法性的方面起着关键的作用。为了使乡镇政府的运作可以与市场经济的发展相协调并尽量消除可能产生农民对政府不满的因素，国家也采取了一系列措施，例如撤乡并镇、乡镇人员分流等等。但是它们都是在现有体制上的一些微调，各地区成效差异很大，做不到有效地解决农民与政府之间存在矛盾。许多政策在理论层面是很完善的，可能在上级政府的改革中也会有很大的成效，但是在乡镇这一层级却达不到预期的效果。这是由乡镇本身的特殊性决定的：
首先，乡镇作为一级政府“麻雀虽小，五脏俱全”，有很多的部门设置。1980年撤社建乡后，乡镇普遍建立了党委、政府和经济组织这样的“三位一体”的组织机构，而且几乎上级的每一个部门在乡镇都有其对应的部门，乡镇普遍有党委、政府、人大、纪委、武装部等“五大班子”，下属也有文化、广播、农技和畜牧等站所。乡镇的机构多样，具体运行需要许多工作人员，但是上级政府在人员编制方面给予乡镇的十分有限，所以就不可避免地出现大量的编外人员。大部分编外人员的收入只能依靠乡镇自己解决，而作为一般的乡镇，自然地转嫁到农民身上，增加了农民负担。而且因为乡镇缺乏良好的监督机制，各部门的冗余人员呈现不断膨胀的趋势，虽然国家有减轻农民负担的措施，但是农民负担的减轻往往达不到预期的目标。
其次，乡镇不同于较高层级的政府机关，它的人员大部分来自于本地，与地方社会利益交织、盘根错节，也受一些家庭、宗族的影响很大，每个人后面都有复杂的社会关系。而且乡镇政府官员以及一些依附人员往往都是既得利益者，他们“难于在县乡改革中直接受益，其中大部分人反而会丢饭碗或损失若干灰色利益”，[3]就如马基雅维利所说的，“对改革者来说，所有从旧秩序获益的人都是他的敌人，而那些将得益于新秩序的人却只是他的不热心的捍卫者”，[4]这在乡镇改革方面尤其明显。对于改革，既得利益的乡镇人员反对很激烈，而农民可能只是默然的旁观者。甚至一项改革政策可能面临本应去实行它的所有人的反对，其贯彻难度可想而知。
最后，我们要注意一个问题，乡镇的依附人员虽多，但并不都是无用与冗余的。这批人之中，很多都是乡村的村民精英，他们有头脑或有技术，因为没有乡村通往仕途的路径，他们选择依附于乡镇获取在乡村较高的社会地位。他们对乡镇的发展和沟通村落与政府的关系方面有着很大的作用，为了乡镇更好的发展，如何有效利用这些地方资源是值得我们研究的问题。
二、乡镇直选的问题与适应性
（一）中央与地方在改革上的差异
伴随着经济的巨大进步，中央政府在政治体制改革方面也下了极大的决心,付出了很大的力气。从中央的大部制改革到地方部门的裁撤合并，既有中央部门的人事制度改革也有乡镇人员的分流，国家为政治体制改革做了长时间的论证，也有详细的措施，但在具体的实施效果上，不同的政府层级表现出很大的差异。以人员的精简为例，措施可能在中央要容易实行，效果也明显，而地方则有可能只是外在形式的变动，根本没有涉及到实质，或者是陷入“精简”—“膨胀”—“再精简”—“再膨胀”的怪圈。
长期以来，以经济建设为中心的观念主导着从中央到地方各级政府的决策。中央的GDP是要以地方GDP为支撑的，所以为了鼓励地方的经济发展，中央不断地下放手中的权力，“放权改革的结果，首先是促进了经济的快速发展，同时地方利益也迅速扩展，地方政府从单纯的中央的政府的代理人，转化为能够与中央政府讨价还价的相对独立的权利主体”。[5]随着地方独立性的日益增强，它逐渐成为地方私利扩大的发源地，也成为阻碍改革的一个潜在障碍，上级政府逐渐变成下级政府的庇护所。中央的改革政策自上而下，效能逐渐降低，在中央层面富有成效的措施，在向下实施的过程中就逐渐变成了一个口号，丧失了实际的效果。甚至因为一系列政策里不同部分实施效果参差不齐，反而造成相反的后果。例如，本来是可以减轻农民负担的部分乡镇工作人员的分流，非但没有使他们离开，反而迫使他们因为没有了合法的财政资源而将手伸向了农民，更加重了农民的负担。
中央与地方在很多方面是不同的，“中央层面的政策建议者和制定者，其个人利益与乡村基本上没有冲突，所顾虑的只是改革的政治后果和长远变数，因而相对能够撇开个人纠葛果断改革”，[6]而地方政府在很多情况下没有中央的全局眼光，也容易受制于多种利益因素牵制，从而对改革有所抵制。在当前的条件下，中央为了维持整体经济发展目标，保证地方GDP，向地方妥协是是普遍的，因此中国的政治体制改革进程一直反反复复，成效甚微。
无论是中央与地方政府之间，还是地方政府层级之间，在衡量政绩的方面都是一种压力体制，下级政府是否有良好的表现完全取决于上级政府的承认。对于地方官员来说，他的政治前途绝大部分都来自于上级对它完成上级任务的认可。当代中国政府的机构设置上，下级政府的每一个部门一般都是与上级政府的设置相对应的，几乎每一个部门都面临着上级对应部门给予的任务压力，下级官员一直都是战战兢兢地去完成任务，唯恐出现差错。官员一般都是以求稳为主，对改革讳莫如深，都不想去承担改革的风险。
因为这样的压力，每一级地方政府的官员都会把上级的要求与看法放在自己所考虑因素的首位。而乡镇政府是最低的一个政府层级，因为他们的前途在一定程度上并不是由它管辖的人民来决定，所以乡镇政府对农民是权力多责任少，对上级是责任多而权利少。虽然伴随市场经济的发展，地方政府获得了越来越多的决定权，但是这些权力延伸到最低的乡镇政府一级就所剩不多，乡镇更多的是表现为上级的执行机构。上级虽然也给予的一些具体事务的执行权，但相应的也增加了更多的限制。因为每一级政府也面临更上一级的压力，它们更多的是希望下级可以平稳地完成任务不出意外，并不想下级做一些他们无法预料结果的改革。
（二）乡镇直选的适应性
1.公推直选的制度化和规范化
尽管有着十几年的发展探索历程，乡镇“公推直选”仍然未能实现真正的规范化和制度化。在具体执行层面上，具体的操作措施并没有一个统一、规范的运行方式，各地区在具体操作上有着比较大的细节差异。
制度化是“公推直选”制度取得更进一步发展的必须措施，只有在实现了规范的制度化以后，才能获得公平的竞争环境，才能实现预期的民主选举目的。制度化既是一个发展阶段的目标，也是进一步发展的基础，是现代化管理制度的必然要求。我国传统的政治是重人治，习惯于将具体操作更多地寄托在个人的思维和决定上，这与选举制度的规范化和制度化是相抵触的，我们必须加以改变，加强制度化的设计，提升新举措的制度化水平，这是新制度走向成熟和完善的必然途径。
2.公推直选的合法性
健全法制是完善一项新制度的基础，乡镇的“公推直选”要具有推广意义，就必须首先要取得合法性。首先，要遵守宪法和法律的规定。各地方在具体实施“公推直选”选举乡镇干部时，要严格按照宪法和法律规定来实施，既不能侵害宪法和法律赋予人民的权利，又不能超过法律限制的范围；其次，在总结公务员制度建设经验的基础上，根据具体实践，创制具体的法律法规。既为乡镇的选举改革创造法律基础和依据，也使惩罚“公推直选”中的违法行为有法可依。最后，合理的选举规则设置以规避违法风险。在具体操作层面上，面对着违法风险，可以从选举的程序以及技术上加以规避。坚持合理的提名原则、多数当选制、公开竞争等原则，顺应通用的选举原则，就可以大大降低违法的风险。
3.民主权利与党的领导
在村民自治之外，实施乡镇领导的直选是农民政治参与的扩大化，具有许多的积极意义。但是作为一项政治体制的改革措施，农民民主权利的实施过程中必须坚持我国基本的政治原则，在具体操作层面上，首要的就是要处理民主权利与党的领导的关系。
在各地具体的选举实践上，主要就是关于乡镇党委书记的选举。在各地具体实践上，关于乡镇党委书记选举的形式、规则多种多样，也有地区不实行党委书记的选举。如何既保持党的领导地位又最大限度的保障人民的民主权利是急需解决的问题。这其中的关键就是在乡镇进行直选之后，党的领导机制要适时的做出一定的变动，和新的乡镇管理模式相适应。党的领导机关在适当放权的同时，要确保政府行使权力的合法性，以保障这项体制改革既效果卓著又不会动摇党的领导地位。
三、乡镇直选的民主意义
在改革开放以前，中国社会的分化尤其是利益分化程度并不强，国家实行的是集中统一管理，农村是人民公社，城市是单位制，又加上对外的相对封闭，造就了相对同质的社会。伴随着改革开放，市场经济的发展，社会结构的新变化，新阶层和新诉求的不断出现，社会分化日益明显。承认利益的多元化，承认农民群体的利益诉求和表达是将农民有效地纳入政治运行框架的前提。
中国的政治运行更多的是倾向于一种咨询政治的范畴，社会阶层或集团的利益表达可以作为国家进行决策时的参考，是国家决策的输入项之一。但是对于农民来说，这种表达是非常欠缺的。当前农民的群体意识虽然在逐渐的形成，但是因为缺乏制度化的农民组织，农民缺少有效地参与决策的途径，又加上中国农民不善于参与政治的传统，所以农民的政治参与是十分有限的。
在现阶段，农民的政治参与主要是体现在村民自治过程中。村民自治本质上是政府鼓励之下的村民自我管理，既是村民对于村务的参与，也是一种政治能力的培养。但是在村民的这种组织中，村民自治组织是非政府的组织形式，可以称之为次级的政治组织。而乡镇直选则涉及到了一级政府组织，规范化和效能性都要高于村一级，无论是在思维层面还是在能力层面对于村民的培养都要高于现在。
“参与民主理论主张通过在非政府权威结构的参与过程中进行民主的教育”，[7]这里的重点是这种权威结构的权威性，而权威性来源于它的组织性。而且这里要讲的非政府结构对人民的教育并不意味着政府性质的机构就不会对人民的民主性有促进作用，实际上是否有促进作用主要取决于它的“组织性”，也就组织性的机构，既包括非政府的，也包括政府性质的机构。参与是基础，组织是关键形式，“只有……在参与的基础上组织起来，这种……机制才能转化为对民主方法的教育，个人才能熟悉民主的程序，逐渐形成适应有效的大规模民主政治所必要的‘民主性格’”。[8]在当前没有农民组织的状况下，我们寄希望于村民可以通过一种可以替代的组织形式来学习参与，从简单的社会参与向政治参与过渡，从对村级事务的参与向对国家事务参与的扩展，在不断学习中培养政治能力和政治效能感。在农民的现代政治意识和能力都不十分成熟的情况下，逐步地提高参与水平，循序渐进的锻炼政治能力是可行的选择，我们首先教会村民如何行使自己的权利处理身边的事务，然后才能使他们循序渐进地学会参与和决定国家事务。
社会化的自治形成群体意识，政治化的组织更突出政治能力，而这种兼而有之的组织形态对于村民的培养也必定有兼而有之的效果。个人在政治生活中独立发挥作用时，感觉自己实际发挥作用的能力是十分有限的。根据调查证明，“政治效能感在组织成员中比非组织成员更高，而在所有的积极成员中，尤其是政治组织中成员的效能感最高”。[9]我们要吸收村民政治参与社会性和政治性两方面益处，使村民认识到自己对于政治活动的参与和责任，培养他们参与政治活动的信心，使之认识到自治的政治权利，这是村民政治上起步的基础，是对村民逐步参与国家政治事务的预演。
效能感的培养是一个循序渐进的过程，是必须由国家政权予以支持和保证的。村民初期的政治参与，比如选举等，都必须由国家运用多种手段在公正、公平方面加以保证。村民一开始就认识到自己有实实在在的控制权是非常关键的，开始的不公正或剥夺村民的权利会造成一种无效能感的恶性循环。控制权的丧失会使村民丧失效能感，从而对参与倾向于消极或冷漠，参与的减少更加剧效能感的降低，也会加剧政治参与的不公正，使村民越发感觉丧失了控制权，这种恶性循环对于村民政治能力的培养是极为不利的。所以在乡镇直选过程中，国家首先重视的就是要保证选举过程的公正、公平、公开，这是乡镇直选可以不断取得发展的基本保证。
参考文献：
[1]浦兴祖.当代中国政治制度[M].上海：复旦大学出版社.2006.
[2]康晓光．经济增长、社会公正、民主政治和合法性基础[J]．战略与管理．1999：（4）．
[3][5]徐湘林．渐进政治中的政党、政府与社会[M]．2004．
[4][美]亨廷顿．变化社会中的政治秩序[M]．王冠华 刘为等译．上海：上海人民出版社．2008．
[6]赵成根．转型期的中央与地方[J]．战略与管理．2003：（3）．
[7][8][9][美]卡罗尔·佩特曼．参与和民主理论[M]．陈尧 译．上海：上海人民出版社．2006．