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目前全国仅上海等少数城市明确允许经营性民办培训机构进行工商登记。为了推动科技创新和产业转型，大力发展现代服务业和文化产业，打造世界教育名城，建设学习型城市，南京市印发了《南京市人民政府关于促进社会培训产业健康发展的若干意见》（宁政发〔2014〕163号），决定开展经营性民办培训机构登记，并采取措施规范和促进其发展。但经营性民办培训机构登记作为一项创新举措，有必要对其法律、政策依据，以及管理机制进行深入的分析，以利于全市统一思想认识、共同促进其发展。
法律分析
1.民办教育促进法
《民办教育促进法》第六十六条规定“在工商行政管理部门登记注册的经营性的民办培训机构的管理办法，由国务院另行规定。”该法条明确了以下两点：（1）允许经营性的民办培训机构在工商行政管理部门登记注册；（2）经营性的民办培训机构与以公益性为特征的民办学校有明确区分，经营性的民办培训机构不适用《民办教育促进法》，其管理办法由国务院另行规定。
2.公司法
《公司法》第十二条规定“公司的经营范围由公司章程规定，并依法登记。公司可以修改公司章程，改变经营范围，但是应当办理变更登记。公司的经营范围中属于法律、行政法规规定须经批准的项目，应当依法经过批准”，由此可见，只要不是属于法律、行政法规规定须经批准的项目，公司的经营范围均可登记。而前面分析过，《民办教育促进法》已经明确允许经营性的民办培训机构登记注册，国务院另行规定的只是具体“管理办法”，而非“是否允许登记注册”。
3.法理分析
各地工商部门在解释不允许登记“培训”范围的原因时，通常会解释为“无上位法依据、登记即违法”，并进而解释“对私权利而言是‘法无禁止即自由’，对公权力而言是‘法无授权即禁止’”，却忽视了《民办教育促进法》第六十六条即可作为登记依据，允许登记已有法律授权。此外，工商登记和其它公权力不同，应该遵循的是“法无禁止即自由”的市场准入原则，这和十八届三中全会要求的推进工商注册制度改革是一致的。江苏省工商行政管理局在《企业登记注册专刊》（2008年第1期）中亦明确“根据‘法无禁止即自由’的市场准入原则，应当允许经营性民办培训机构办理企业登记”。
结论：有关法律对工商部门办理经营性民办培训机构登记并无禁止性规定，反而有明确允许登记的条文。各地不允许登记，是不符合法律要求的。
政策分析
《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过）指出“全面深化改革，必须……进一步解放思想、解放和发展社会生产力、解放和增强社会活力，坚决破除各方面体制机制弊端”，要求“必须积极稳妥从广度和深度上推进市场化改革，大幅度减少政府对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化”。《决定》要求“推进工商注册制度便利化，削减资质认定项目”，并明确“企业投资项目，除关系国家安全和生态安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目外，一律由企业依法依规自主决策，政府不再审批”。
《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》明确提出要“积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理”，就是要求各地进一步解放思想、谋求发展。
江苏省委常委、南京市委书记杨卫泽同志高度重视培训产业发展，2011年在接受《群众》杂志访谈时，他提出：“要大力发展市场化、专业化、国际化的教育培训产业，为南京的科技创新、产业发展提供更有针对性的人才培养服务，切实提高经济转型升级过程中所需各类人才的可获得性、易获得性。”
2013年南京市召开的“全市教育与学习型城市建设工作会议”提出南京要“打造世界教育名城、建设学习型城市、促进人的现代化”，这些目标的实现，离不开社会培训尤其是经营性民办培训市场的繁荣发展。
结论：社会培训有明显的产业特征，是有很大成长空间的现代服务业，对于促进产业转型、拉动内需、科技创新等均有很大作用。要从维护百姓利益、促进产业发展角度出发，以“放得开、管得住”为原则，积极鼓励社会培训机构面向市场，放开经营性民办培训机构登记，吸引更多社会资本投入社会培训事业。
管理对策分析
1.上海模式
上海市第十三届人民代表大会常务委员会于2011年1月通过了《上海市终身教育促进条例》。《条例》规定了经营性民办培训机构登记的条件和程序、管理职责分工，并确定了“建立教育培训机构学杂费专用存款账户监管制度”要求。2013年6月，上海市在全国率先出台了专门的经营性民办培训机构登记暂行办法。《上海市经营性民办培训机构登记暂行办法》（上海模式）的核心是：通过地方立法明确了工商部门开展经营性民办培训机构登记，并要求登记前分别征求同级教育、人社部门意见；教育、人社部门履行准入审核、检查评估、费用监管等职责，工商部门履行登记、登记事项监管、会同进行擅自培训查处等职责，公安等部门各司其职。
上海模式实现了经营性民办培训机构从非法到合法、从无序到有序的转变，对各地均有很好的借鉴意义。但是，上海模式也有一些待改进之处：一是前置征求教育、人社部门意见，涉嫌给行政许可设限；二是门槛过高，要求法人有教师资格、100万资金、300平方米场所等，导致进入困难，迄今登记的经营性培训机构很少；三是对擅自开展培训活动的公司缺乏有效查处，导致公司按规定注册积极性不高；四是有很多社会急需，但既不属于文化教育类、也不属于职业技能类的培训内容无法登记等。
2.业务主管部门管理模式
业务主管部门管理模式即由工商部门登记，由教育、人社等部门作为业务主管部门进行准入、变更的审核，以及日常检查、评估、风险控制等，例如上海市的做法。业务主管部门管理模式的好处是增加了行政管理力度，对于严格市场准入、规范市场行为有着积极的意义。但也有诸多弊端，一是容易管得过死，限制发展，与当前简政放权、市场为主的思路相悖；二是与有关法律相悖，《行政许可法》第十五条规定“地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章……不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可”；三是多个主管部门管理，难以协调一致、形成统一的行业管理。
3.行业协会自律管理模式
行业协会自律管理模式，即由工商部门登记，在市场调节的基础上，由行业协会进行行业自律管理（评估、指导、自律、风险控制、信息发布等）。由行业协会自律管理有如下好处，一是符合法律和政策要求；二是行业协会具有专业性，由其管理更有利于社会培训事业的发展；三是有利于统一进行信息发布和风险控制等行业自律，有效避免了多头管理和无人管理的窘境。但其难点在于一个能承担行业自律管理责任的协会组织组建困难，且协会由谁监管、如何监管也是一个难题。
结论：社会培训市场化是经济社会发展的必然规律，也是有关法律和当前政策的一致要求，必须用市场机制和手段加以引导和管理。经营性民办培训机构管理采取市场调节和行业协会自律管理结合的模式无疑更加合法、合理和有效。
（责任编辑：陶建东）
法律分析
1.民办教育促进法
《民办教育促进法》第六十六条规定“在工商行政管理部门登记注册的经营性的民办培训机构的管理办法，由国务院另行规定。”该法条明确了以下两点：（1）允许经营性的民办培训机构在工商行政管理部门登记注册；（2）经营性的民办培训机构与以公益性为特征的民办学校有明确区分，经营性的民办培训机构不适用《民办教育促进法》，其管理办法由国务院另行规定。
2.公司法
《公司法》第十二条规定“公司的经营范围由公司章程规定，并依法登记。公司可以修改公司章程，改变经营范围，但是应当办理变更登记。公司的经营范围中属于法律、行政法规规定须经批准的项目，应当依法经过批准”，由此可见，只要不是属于法律、行政法规规定须经批准的项目，公司的经营范围均可登记。而前面分析过，《民办教育促进法》已经明确允许经营性的民办培训机构登记注册，国务院另行规定的只是具体“管理办法”，而非“是否允许登记注册”。
3.法理分析
各地工商部门在解释不允许登记“培训”范围的原因时，通常会解释为“无上位法依据、登记即违法”，并进而解释“对私权利而言是‘法无禁止即自由’，对公权力而言是‘法无授权即禁止’”，却忽视了《民办教育促进法》第六十六条即可作为登记依据，允许登记已有法律授权。此外，工商登记和其它公权力不同，应该遵循的是“法无禁止即自由”的市场准入原则，这和十八届三中全会要求的推进工商注册制度改革是一致的。江苏省工商行政管理局在《企业登记注册专刊》（2008年第1期）中亦明确“根据‘法无禁止即自由’的市场准入原则，应当允许经营性民办培训机构办理企业登记”。
结论：有关法律对工商部门办理经营性民办培训机构登记并无禁止性规定，反而有明确允许登记的条文。各地不允许登记，是不符合法律要求的。
政策分析
《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过）指出“全面深化改革，必须……进一步解放思想、解放和发展社会生产力、解放和增强社会活力，坚决破除各方面体制机制弊端”，要求“必须积极稳妥从广度和深度上推进市场化改革，大幅度减少政府对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化”。《决定》要求“推进工商注册制度便利化，削减资质认定项目”，并明确“企业投资项目，除关系国家安全和生态安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目外，一律由企业依法依规自主决策，政府不再审批”。
《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》明确提出要“积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理”，就是要求各地进一步解放思想、谋求发展。
江苏省委常委、南京市委书记杨卫泽同志高度重视培训产业发展，2011年在接受《群众》杂志访谈时，他提出：“要大力发展市场化、专业化、国际化的教育培训产业，为南京的科技创新、产业发展提供更有针对性的人才培养服务，切实提高经济转型升级过程中所需各类人才的可获得性、易获得性。”
2013年南京市召开的“全市教育与学习型城市建设工作会议”提出南京要“打造世界教育名城、建设学习型城市、促进人的现代化”，这些目标的实现，离不开社会培训尤其是经营性民办培训市场的繁荣发展。
结论：社会培训有明显的产业特征，是有很大成长空间的现代服务业，对于促进产业转型、拉动内需、科技创新等均有很大作用。要从维护百姓利益、促进产业发展角度出发，以“放得开、管得住”为原则，积极鼓励社会培训机构面向市场，放开经营性民办培训机构登记，吸引更多社会资本投入社会培训事业。
管理对策分析
1.上海模式
上海市第十三届人民代表大会常务委员会于2011年1月通过了《上海市终身教育促进条例》。《条例》规定了经营性民办培训机构登记的条件和程序、管理职责分工，并确定了“建立教育培训机构学杂费专用存款账户监管制度”要求。2013年6月，上海市在全国率先出台了专门的经营性民办培训机构登记暂行办法。《上海市经营性民办培训机构登记暂行办法》（上海模式）的核心是：通过地方立法明确了工商部门开展经营性民办培训机构登记，并要求登记前分别征求同级教育、人社部门意见；教育、人社部门履行准入审核、检查评估、费用监管等职责，工商部门履行登记、登记事项监管、会同进行擅自培训查处等职责，公安等部门各司其职。
上海模式实现了经营性民办培训机构从非法到合法、从无序到有序的转变，对各地均有很好的借鉴意义。但是，上海模式也有一些待改进之处：一是前置征求教育、人社部门意见，涉嫌给行政许可设限；二是门槛过高，要求法人有教师资格、100万资金、300平方米场所等，导致进入困难，迄今登记的经营性培训机构很少；三是对擅自开展培训活动的公司缺乏有效查处，导致公司按规定注册积极性不高；四是有很多社会急需，但既不属于文化教育类、也不属于职业技能类的培训内容无法登记等。
2.业务主管部门管理模式
业务主管部门管理模式即由工商部门登记，由教育、人社等部门作为业务主管部门进行准入、变更的审核，以及日常检查、评估、风险控制等，例如上海市的做法。业务主管部门管理模式的好处是增加了行政管理力度，对于严格市场准入、规范市场行为有着积极的意义。但也有诸多弊端，一是容易管得过死，限制发展，与当前简政放权、市场为主的思路相悖；二是与有关法律相悖，《行政许可法》第十五条规定“地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章……不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可”；三是多个主管部门管理，难以协调一致、形成统一的行业管理。
3.行业协会自律管理模式
行业协会自律管理模式，即由工商部门登记，在市场调节的基础上，由行业协会进行行业自律管理（评估、指导、自律、风险控制、信息发布等）。由行业协会自律管理有如下好处，一是符合法律和政策要求；二是行业协会具有专业性，由其管理更有利于社会培训事业的发展；三是有利于统一进行信息发布和风险控制等行业自律，有效避免了多头管理和无人管理的窘境。但其难点在于一个能承担行业自律管理责任的协会组织组建困难，且协会由谁监管、如何监管也是一个难题。
结论：社会培训市场化是经济社会发展的必然规律，也是有关法律和当前政策的一致要求，必须用市场机制和手段加以引导和管理。经营性民办培训机构管理采取市场调节和行业协会自律管理结合的模式无疑更加合法、合理和有效。
（责任编辑：陶建东）