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摘 要：如何确保国立大学在财政方面的自立与自律，是关系到能否保障国立大学的大学自治和学术自由乃至实现大学使命的重大课题。日本政府自明治初期创建国立大学以来，先后引入基金制、特别会计制度、讲座制、校费制等，均旨在构建自立的国立大学财政制度。在这过程中，既有成功的经验，也有失败的教训。当前，国立大学法人的施行，能否解决明治以来的这个问题，正引起有关人士的极大关注。
关键词：日本；国立大学；财政制度
中图分类号：G649.3
文献标识码：A
文章编号：1672-0717（2012）06-0077-15
基金项目：教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“高校财务管理创新与财务风险防范机制研究”（07JZD0020）。
作者简介：天野郁夫（1936—），男，日本人，教育学博士，厦门大学高等教育发展研究中心客座教授，原东京大学教育学院院长、教授，主要从事教育社会学与高等教育基本理论研究。
随着国立大学的法人化，国立大学的财政、财务的应有形态正在发生很大变化。但是，与法人化问题一样，财政财务的问题并非最近才突然浮出水面。它具有明治以来，即日本近代大学成立以来的悠久历史。因此，现代改革的各种问题，与这种悠久的历史就不无关系。但是，在这个历史中，包含着区分改革成败的许多教训。以下，从现代改革的视角，尝试追溯围绕国立大学财政财务的应有形态而展开的、历史性探索过程。
这个过程的核心是财政方面的自立与自律的问题。“基金制”、特别会计制、讲座制、估算校费制等，均是作为确立财政制度的策略而引入的，而且与法人化问题也有很深的关系。倡导财政自立的国立大学法人的建立，究竟能够在何种程度上有助于解决明治以来的这个问题？探讨这个问题的各种各样的线索，便隐藏在这种探索的历史过程中。
一、帝国大学的成立与财政制度
由于明治19年（1886年）《帝国大学令》和诸学校令的颁布，从近代高等教育的制度基础确立后至二战结束（1945年）期间，国立学校的财政制度基本上是以把帝国大学和其他国立学校分开，并给予帝国大学特别地位的形式展开的。这是因为，帝国大学不仅具有与其他国立学校不能比较的预算规模，而且事实上长期作为唯一的大学，在整个高等教育制度中占据着特别地位。在制度建立之初，人们并没有充分意识到大学自治和学术自由相结合的帝国大学的特殊性或特权性与财政财务的关系，大学有关人士对作为“学术中心”的大学自治问题也认识不够深刻，但是，带有此后大学财政特征的若干基本思考已经开始显现。
（一）基金或资金制的构想
对二战结束前的大学财政最具特征的思考之一，就是重视自己创收收入，以及构想以此建立“基金”乃至“资金”制。
明治21年（1888年），政府颁布的《文部省直属学校收入金规则》规定，“文部省直属学校可以将征收的学费、考试费、证明费等其他收入积累起来建立基金”。当初，国立学校中尽管有实施官费生制度的学校，但是不久征收学费已形成常态化，特别是明治18年（1885年）就任文部大臣的森有礼采取了大幅度提高学费，并将其作为大学和学校自己创收收入支柱的政策。其构想是，不是把以学费为主的自己创收收入列入一般会计把它用完，而是另项累积起来，谋求建立能使大学将来具有财政自立的“基金”。这可能是向欧美的大学或学校学习借鉴来的经验。这种“基金”的构想早在明治12年（1879年）就已经有了，但直到明治21年才被明文化。
当然，从（国立学校）整体所需要的经费来看，学费等收入本身是很少的，从累积起来的“资金”中获得的收益还不足以成为重要的财源。比如，明治23年（1890年）末，帝国大学的基金额为5.6万日元，由此得到的利息收入为2800日元，与政府支出金额44.6万日元相比，是微不足道的。但是，值得注意的是，在近代学校制度建立初期，在政府内部就有这种财政自立化的构想，而且为此积累资金的工作到二战结束前一直被持续着。据说，至1945年日本战败时，国立学校积累的基金总额为5630万日元，相当于昭和22年（1947年）当时国立学校年预算总经费的6%。
（二）特别会计制度的建立
与大学财政有关的另一个重要制度是“特别会计制度”，它与基金制同时在二战结束以前一直在起作用。明治23年（1890年）施行的《官立学校及图书馆会计法》是其最早的制度形式。它是伴随着帝国议会的建立，从建立与官立学校相关的财政制度的需要出发而引入的。就帝国大学而言，它与下面将要谈到的“帝国大学独立论”有很深的关系。甚至可以说，整个二战期间一直维持的“特别会计制度”的终极目的在于实现包括大学在内的整个国立高等教育机构的财政自立。
根据这个制度，为了使文部省直属学校“拥有资金，允许将政府支出金产生的收入、学费、社会捐赠以及其他收入充作其岁出而设立特别会计制度”。这里所说的学校拥有的“资金”相当于以前的“基金”，“以往拥有的积累资金是由政府拨款、或其他捐赠的动产不动产以及岁入余款构成的”。 就国立学校的预算而言，这个在整个二战期间一直使用的、设计与一般会计不同的特别会计制度的最初形态，正是在这个时期制定的。根据这个会计法，预算是按每个学校编制的，后提交帝国议会批准实施。
明治23年（1890年），根据上述会计法制定并颁布的《官立学校及图书馆会计规则》规定，官立学校应把（1）政府支出金，（2）学费及考试费，（3）社会捐赠，（4）利息或股票分红，（5）土地和房产的租金，（6）供实验用的生产用品的出售收入，（7）杂收入等项目作为“经常性的财政收入”。其中，规定构成利息或股票分红的母本之“资金”分为维持资金和特别资金，“由维持资金产生的利息及其他收入充作学校的一般经费”，“由特别资金产生的利息及其他收入充作特定的用途，若有剩余，则充作该资金的增殖”。同时还规定“经常性的财政收入”专门用于“经常性的支出”，临时支出的财源另行规定。从这个意义上说，帝国议会的建立成为建立官立学校会计制度的动因。 但是，必须指出的是，这个特别会计制度在其预算的决定或执行上，即使最有特权的帝国大学也不能保证其自主性。另外，建筑物等设施经费作为临时性经费，被置于特别会计的框架之外。从这个意义上说，这个特别会计制度还是不完整的制度。
（三）大学独立与法人化议论
在官立学校中，被明确规定为“以适应国家需要，教授学术技艺及探究其奥蕴为目的”（帝国大学令第一条）的帝国大学，在明治22年（1889年），政府和帝国大学内部已经有包含财政在内的各种各样的独立议论，乃至法人化构想。也就是说，当时政府内部有把帝国大学作为“法律上享有权利并承担义务”的独立法人，而作为法人的帝国大学“隶属皇室，由文部大臣监督，并以皇室御赐的保护金及学生缴纳学费等帝国大学的收入维持之”的构想（帝国大学令修正案）；而帝国大学内部则有与这个构想相似的“帝国大学独立之我见”和“帝国大学组织之我见”等方案。各新闻媒体也对这个问题表现出极大关注，并展开了以“谋求大学经费的稳定就是谋求大学独立的捷径”为主题的“大学自治”的讨论。
从新闻媒体报道中可以归纳有以下三种方案：第一种方案是基本财产方案，即从国库一次性给予大学数百万日元作为基本财产，用其利息收入维持大学运作；第二种方案是法人方案，即在议会的预算审议权的框架外，每年给大学一定数额的经常性经费；第三种方案是皇室费方案，即从天皇皇室经费中支付大学预算。这些方案都是以摆脱议会谋求大学财政自立为目的，但是，其结果并未实现，而只是如上所述的依据《会计法》的拨款。
附带说一下，1893年修订的《帝国大学令》决定设置作为大学自治根基的“评议会”并引入“讲座制”。与此同时还制定了《帝国大学官制》，明示教职员不同职级的编制，以及教员的薪酬表，除基本工资外，还采用了与担当讲座配套的“职务工资”的制度。这些条文的修订，使帝国大学与其他国立学校在制度上的差异更加明显，也意味着预算开始具有一定的加权作用。但是，这个时期的讲座制还没有达到将教师定编与预算直接挂钩的程度。
二、《特别会计法》的建立
尽管颁布了官立学校会计法，但是，由于官立学校特别是帝国大学的预算必须接受议会的严格核定，帝国大学的财政还是明显缺乏稳定性。据《东京大学百年史》记载，预算每年被削减，政府和帝国大学为了谋求大学财政的稳定，要求数百万日元规模的基本财产拨款，但这个要求并未实现。而且，随着京都帝国大学的新办以及东京帝国大学规模的扩张等，官立学校预算规模还将年年扩大，特别是日俄战争后，由于议会要求严格的财政紧缩，使得帝国大学的财政问题更加严重。下面将要论述的“定额支出金制”正是为解决这个矛盾而采取的策略。
（一）帝国大学特别会计法的制定
明治40年（1907年），政府废除以前的《官立学校及图书馆会计法》，重新制定并颁布《帝国大学特别会计法》和《学校及图书馆特别会计法》这两个特别会计法。作出这种财政制度的改变，其主要理由是，随着直属学校数量的不断增加，为每个学校设置特别会计变得十分繁杂，政府意识到有必要把预算规模大而且地位特殊的帝国大学从一般的国立学校中分离出来处理。
由于这个时期设置的帝国大学仅有东京、京都两校。《帝国大学特别会计法》对两校作出以下三条规定：第一条，允许东京帝国大学及京都帝国大学拥有资金，以政府的支出金、资金产生的收入、学费、社会捐赠等其他收入充作其一切的经常性支出，特设立特别会计；第二条，上一条之政府支出金，东京帝国大学每年度130万日元，京都帝国大学每年度100万日元，由一般会计转入（即所谓的“定额支出金制”）；第三条，各帝国大学的资金由政府拨款及其他捐赠的动产不动产和经常性收入的余额构成。据此，帝国大学在财政上被采取与其他国立学校不同的处理办法，也与议会的审议无关，并被保证一定数额的预算。
与此同时，这意味着帝国大学在预算执行方面获得了一定的自立性，因为如何分配和支出政府每年拨付的定额预算和自己创收收入，帝国大学有一定的自由。在以前的会计法下，“大学的财政多数情况下受一般会计的预算编制所左右，大学的经济自主性极其小”，与之相比，特别会计法被认为“采取定额政府支出金制度是具有划时代的事件”。人们总算认识到在财政方面允许帝国大学的自主性，是与教学科研的发展有关联的。从这个意义上说，建立特别会计法的确是“划时代”的事件。
正如上面所见的那样，定额支出金的额度，东京帝国大学为130万日元，京都帝国大学为100万日元。以明治41年（1908年）度东京帝国大学的预算为例，岁入总额为170万日元，其中政府定额支出金130万日元，占76%；从自己创收收入的主要项目看，“附属医院病人收入”为15.5万日元（9%）、学费为13.8万日元（8%），由“资金”而获得的收入（利息收入）仅为1.1万日元（0.7%）。从这个预算中可以知道，即使特别会计法第一条把“资金”列为收入的首位，也不能达到在自己创收收入中占大部分的状态。尽管仅有两所拥有特权的帝国大学，但也达不到主要依靠自己创收收入来经营学校的地步。
因此，虽说帝国大学被允许有一定的自立性，但是在预算的编制和执行方面，其自主性并不是很大。明治40年（1907年）在颁布特别会计法的同时，还制定了《帝国大学经理委员会规则》，规定委员会由帝国大学分科大学校长及秘书官一人、文部省专门学务局长及办公厅会计处处长、大藏省主管局长及秘书官一人组成。也就是说，帝国大学预算的分配和执行要在文部省和大藏省的监督下进行。尽管“实际上在经理委员会的前面，为了东京帝国大学独自进行决策，设置了有关预算概算决定的校内委员会”，然而（帝国大学）在财政上的自主性实际上并不大。
附带说一下，帝国大学以外的其他官立学校（含图书馆）在《学校及图书馆特别会计法》颁布后，正如规定指出的“通过它制定一个特别会计”那样，从整体上引入统一化的特别会计制度。其理由是，对已经达到30多所的每所小规模学校都编制预算，不仅十分繁杂，而且“在不同的年份，在出现（预算）多少有些充裕的学校的情况下……在一方感到不足的情况下可由充裕的一方挪给它用，通过消除不经济而获得学校经营上的便利”。不过，与帝国大学不同，官立学校不采用政府支出金的定额制，也没有设置经理委员会。由此可见，两所帝国大学是如何受到特别地对待的。 （二）围绕定额制度的议论
如所周知，围绕定额制的引入，帝国议会有过激烈的争论。由于包含着与现在的国立大学法人化问题相同的、颇有意思的观点，因此，先简要介绍其概况（原史料为帝国议会议事录）。
首先，提出法案的文部大臣（牧野伸顕）做了以下说明：帝国大学自建立以来，在经历近20年后总算确立了其基础。今后不是每年在议会讨论预算，而是根据法律保证大学一定额度的预算，做到大学能够自己思考数年后的事业而有计划地使用预算，此正是“大学经营上的方便”。当然，学术年年都在进步，因而便需要新的预算。但是，大学有“学费、医院收入、其他杂收入”。“经营此等，谋求增收计划，还是有很大的余地”。经费的增加可以靠这种财源来供给。此外，一方面，预算项目尽量减少，形成项目之间的“挪用空间”，多少允许经费使用的自由。另一方面相应地设置“经理委员会”，以便“严格监督”。
花井卓藏议员对此持反对意见。首先，他把矛头指向对帝国大学在会计上的特别对待，并强烈批评说，那种因为授予大学“在财政上的独立职责”，就认为是“学术独立的一个阶段”的想法，只不过是“一个幻想”。其次是根据“帝国大学的分科大学的实际状况”提出了严厉批评——“各分科大学似是群雄割据一般，法科大学城、工科大学城、理科大学城、医科大学城各自构建自己的边界，各自为自己的预算最大化相互展开竞争，实际状况惨不忍睹”，“甚至达到各分科大学的教室互不共用的地步”。在这种状态下，如果保证并允许自由分配定额的预算，那么将会“导致大学无法治理……以至成为各分科大学争吵的媒质”。当前重要的是，必须更加强化对大学的监督。如果颁布特别会计法，“无异于剥夺文部大臣对大学监督的权力，鼓励各分科大学的分割主义，把学术圣地演变成财利争夺的场所”。
尽管有一部分持这种强硬的反对意见，特别会计法还是按照政府的原有方案获得通过并颁布实施。
（三）定额制度的现实
定额制度的确在大学可以自主地、有计划地编制和分配预算方面有优点。但是，由于大学教学科研活动的扩大以及通货膨胀等原因，难免会遇到不断需要修改其额度这样的困难。在制度建立之初，文部省虽然认为在10年左右无需变更定额，但很快就明显地表现出这样的预想太乐观了。
以东京帝国大学为例，自明治40年（1907年）制度建立以来，由于明治43年（1910年）“公务员提薪”、明治45年（1912年）“增设商业科”、大正3年（1914年）“行政改革”、大正5年（1916年）“接管传染病研究所”、大正7年（1918年）“物价上涨”、大正8年（1919年）“增加教师工资和设置教育学科等”、大正9年（1920年）“物价上涨和增加教师工资”等原因，几乎每年都要增加定额。不仅如此，在定额的政府支出金无法维持的情况下，常常要通过另行法律，进行“临时政府支出金列支”，这样的情况在1920年之前已多达6次。
而且，特别会计制度也有一个前提，就是用经常性岁入供给具有临时性质的设施设备费支出，有些年份还需要定额以外的政府支出金作为设施的修缮或新建筑物的费用。因此，定额制度事实上已经开始显现出有名无实的征兆。
三、二战结束前的特别会计制度
在两个特别会计法中，帝国大学特别会计法于大正10年（1921年）改为《大学特别会计法》。这是因为1918年末，由于《大学令》的颁布，允许帝国大学以外的官立大学的设置。虽然修订后的会计法规定，“除了帝国大学以外，其他官立大学设立一个特别会计”，但是根据大正14年（1925年）的再次修订，所有的大学都被统一成一个特别会计。
（一）新会计法与定额法
新特别会计法的重要问题在于政府支出金的定额制上，即仅有东京、京都两所帝国大学继续使用这样的定额制度。正如上面所述，由经济发展引发的通货膨胀，以及教育机会的扩大和教学科研活动的增加，使得大学有必要大幅度地扩大规模。这种必要性意味着，日益显示出有名无实化的定额制度，不仅难以保障这两所帝国大学的自立发展，而且作为制约因素已经开始在起作用。
这个问题早在大正9年（1920年）的帝国议会上就已经引起关注，不断有议员提出对定额制度进行重新研究的要求，比如，“既然大学方面甚感不便，为什么不废除呢？”，“学术研究之事没有止境，因此在政府支出金达到稳定不变的时候，不就等于没有目标了吗？”，等等。实际上，根据《关于临时政府支出金增支的法律》而转入特别会计的临时支出金，已经达到相当高的额度，如大正12年（1923年）的东京帝国大学为1314万日元，达到定额支出金2884万日元的近一半。不仅如此，定额支出金的额度本身也赶不上经常性支出的增长，大学的财政压力日益严峻。
帝国大学的经费来源，除定额金以外，还有定额以外的有指定用途的政府支出金（含临时政府支出金）以及自己创收收入。自己创收收入本来应该是与定额金一样属大学可以自由使用的资金，但是，其大部分为医院收入和演习林收入，因而不得不优先分配给创造这些财源的事业。这意味着，即使自己创收收入和指定用途金的额度增加，预算规模变大，只要定额金的增长被抑制，大学财政上的自由不仅不会增大，反而会受到抑制。事实上，从大正12年（1923年）的政府支出金来看，临时支出金和指定用途金，即不能自由使用的政府支出金的总额为2478万日元，基本上达到了与定额支出金相同的金额。
（二）定额制的废止与讲座制
在与讲座制的关系上，定额制的局限性也开始被意识到。也就是说，不采用定额制的其他帝国大学在新设讲座时都能增加人员编制和预算，而采用定额制的这两所帝国大学，其新办事业的预算要求则被限于“重要且需要巨额经费的事业”，对小规模的人员增加或增加讲座的预算只能在其定额金与自己创收收入的范围内解决。文部省认为“每增加一个讲座，就要为其一个一个增加定额，实在是太麻烦了”。
正如前面指出的那样，讲座制被引入帝国大学是明治26年（1893年）的事。但是，这个讲座制并没有与人员的配置和预算的分配直接挂钩。不过，为了谋求教学科研的长远发展，把讲座作为预算的加权和人员配置的基础单位的想法在文部省内部并非没有过。大正10年（1921年），就新增设讲座采取了以下对策，即将讲座分为实验讲座和非实验讲座，根据不同类别的讲座确定讲座工资标准和校费的额度，并将其作为大学预算的计算标准。比如，大正12年（1923年），东京帝国大学就是根据以下标准向文部省提出预算要求的，即：有实验的学科（医学部、工学部、理学部和农学部），一个讲座设教授1人、副教授1人、助教2人，讲座经费（人头费与物件费的合计）20000日元；而文科（法学部、文学部和经济学部），一个讲座设教授1人、助教1人，讲座经费8000日元。 提出这种估算校费想法的背景是采取定额制的这两所帝国大学在经费方面已经走向贫困化。比如，从大正13年（1924年）一个讲座的平均经费来看，不采用定额制的北海道帝国大学为14000日元，东北帝国大学为9500日元，而东京帝国大学仅有7800日元。同年（1924年），东京帝国大学在要求增加定额金额度的文件中感慨道，“与东北、九州、北海道等各帝国大学相比，（东京帝国大学）学费和研究费显著寡少。当初鉴于大学的本质，为推进独立研究的发展，在国运兴盛时期创设的定额制度反而给研究带来不便，并招致阻碍大学发展的结果”。
其结果，大正13年（1924年），这两所帝国大学的定额制被废止，全部帝国大学的预算实行统一标准。与此同时，以讲座为单位的预算计算方式被引入，而且把物件费与人头费的一部分（雇员工资、助理经费）合起来，首次设计出“校费”这个科目。
把讲座与教师定编和预算挂钩，正是为解决上述财政问题而出台的。但是，二战以后在国立大学延续的讲座制的雏形直到1926年才被固化。据此，讲座分为3个种类，各类的教师定编是，非实验讲座为教授1名、副教授1名、助教1名，实验讲座为教授1名、副教授1名、助教2名，临床讲座为教授1名、副教授1名、助教3名。但是，这个标准仅适用于新设的讲座，已设的讲座仍然保留原样，结果产生了不配套讲座的问题。产生这个问题的，多数出现在曾采用定额制的东京帝国大学和京都帝国大学。
附带说一下，昭和19年（1944年），政府颁布《学校特别会计法》，将《大学特别会计法》和《学校及图书馆特别会计法》合二为一，并把图书馆（具体说是帝国图书馆）转为一般会计。在学校特别会计中，既把官立学校区分为帝国大学、官立大学、直属学校，也对帝国大学群按每个大学进行了区分，因而与以前的特别会计制度基本相同。从该会计法的第十二条规定，我们可以知道，政府依然提出（大学）依靠基本财产的积累而谋求财政自立的理想。总之，二战以后的国立学校特别会计制度正是继承了这个时期形成的制度遗产。
四、新制国立大学的财政问题
战败后的昭和22年（1947年），《学校特别会计法》被废止，国立大学和学校的预算作为一般会计的一部分来对待。《东京大学百年史》认为，这是为了财政制度的民主化和合理化而做出的制度安排，而《国立学校特别会计三十年历程》则指出，“为恢复因二战被烧毁大半的国立学校设施，必须尽快获得巨额资金和确保设施，面对这种情况，要在国立学校财政自主独立体制下解决这个问题是很困难的”。后者的说法尽管重视二战结束前的《学校特别会计法》所倡导的“依靠资金积累，谋求国立大学和学校的财政自立”的目的，但是，正如前面看到的那样，这个目的只不过是个理想。总之，现实的情况是，直到昭和39年（1964年）颁布《国立学校特别会计法》为止，国立大学的预算都是在一般会计的框架内处理的。
（一）大学法试行纲要
昭和23年（1948年），文部省发布了以新的国立大学制度为前提的《大学法试行纲要》（以下简称“试行纲要”）。“试行纲要”是一份指明了计划于昭和24年（1949年）开始实施的、新制国立大学管理运行的应有形态的文件，其模式被认为是源自美国的州立大学。“试行纲要”的第一条规定“国立大学所需经费的大部分由国库支付”，第十一条就大学财政进行了详细的规定。其内容如下：
1.学费
文部省根据中央审议会的咨询报告，决定应向学生征收的学费、入学注册费等最高额的标准。最高额因学部（例如，医学部、文理学部）不同而异。
2.来自国库的收入
各大学从国库接受年度的金额。
（1）主要充作大学总行政费的经费。
（2）对修完上一年度课程的每生（或相当于此的学生）的费用。
（3）对上一年度专任教师的各个教师的经费。
3.生活费调整
（上述的）金额依据每年日本银行零售价格指数进行调整。
4.特别计划及研究资金
大学在基于文部省或其他政府机构等合法审议机构之特别推荐的特别计划及研究事业等方面，全校或一部分可以接受国库的资助。
5.设施改善费
大学根据文部省及中央审议会的特别推荐，在土地、建筑物、设备等设施改善费方面，可以从国库接受更进一步的资助。
6.都道府县税
都道府县议会拥有为经常费、临时费或特别目的而通过都道府县税筹措经费的权限。
7.社会捐赠
各大学的管理委员会拥有为建筑物或研究等特殊目的而从个人或团体接受特别捐赠的权限。
8.为了防止一年的经费过度增加，学生数的增加不得超过上一年该大学及附属分校在册学生总数的10%。
这个“试行纲要”方案引起了大学有关人士的强烈反对，结果未能实施。不过，其显示的关于国立大学财政的基本想法，在不少方面与现在的国立大学法人化的构想有共同之处。例如，学费收入为自己创收收入、以学生数和教师数为基础的估算、研究费与设施设备费另行配置、地方政府负担经费等等就是例证。
附带说一下，如所周知，针对这份“试行纲要”，东京大学新制大学筹备委员会下设的学校财政法特别委员会在昭和24年（1949年）初以此为蓝本，提出了“与二战结束以前一样的由国库全额负担的特别会计制度”的方案。其概要如下：
“国立大学的财政是各大学的特别会计，经费原则上应由国库全额支出，总经费的金额由以下各项决定”。
1.学费收入
应向学生征收的学费、报考费、入学注册费等由大学提出申请，经国立大学委员会审议决定。
2.附属医院、演习林、农场、研究所等事业产生的收入
对照该事业费，根据大学提出的申请，经国立大学委员会审议决定。
3.来自国库的收入
各大学每年度从国库接受以下金额：
（1）教师、行政人员、技术人员的工资； （2）主要充作大学总行政费的经费；
（3）对修完上一年度课程的每生的费用；
（4）对上一年度现有的讲座的经费；
（5）研究生院、研究所、演习林、农场等研究以及实验、实习机构运行所需的经费。
4、5、6与上述“试行纲要”的4、5、6基本相同
7.社会捐赠
各大学拥有为建筑物、设备或研究等特殊目的而从个人或团体接受特别捐赠的权限。都道府县在进行上述捐赠时，可以通过都道府县税来筹措。
这些内容明确地表明了作为旧制帝国大学、长久享有特权地位的东京大学的立场。时任校长的南原繁在大学行政官会议上对这个方案进行说明时强调，“全国的大学的预算如何提供，如何调节是一个颇为重要的问题，为此，要尽量使大学的财政合理化，通过找出某些客观的标准，努力使预算编制更科学。”……他进一步提出以下课题——“不得使各种不同的众多的大学统一化，以至使预算机械地平均化，要考虑各个大学的规模和职能，不能妨碍它们的事业运行。要保障作为研究机构的大学的职能，即对拥有研究生院和研究所的大学要保障其经费”。
“虽说是提议设置特别会计，但并不是企图像以前那样通过拥有资金来确保财源，而是将确立新制国立大学的财政之‘客观标准’和‘科学编制’作为一项课题提出来，在此基础上，探索如何保障拥有研究所和研究生院之旧制帝国大学职能的财政形式。”
此后，昭和26年（1951年），文部省向国会提交了《国立大学管理法》议案，但没有获得通过。不过，这个管理法议案中没有有关财政的条文。可见，管理运行与财政的问题是分开处理的。
（二）教育刷新审议会的咨询报告
同年（1951年），教育刷新审议会提出了《关于教育财政问题》的咨询报告，要求尽快解决“国立大学财政问题”。该咨询报告在考虑设置特别会计制度等此后国立大学财政的应有形态方面，包含了值得关注的建议。其概要如下：
1.大学财政的综合计划
国立大学现在已经达到71所，其财政的实际状况颇为贫弱，谋求扩充与均衡是一项紧急要务，为此有必要制定关于大学财政的综合计划。
（1）关于设施的新增改造及复兴，在土地方面要制定一定的年度计划，每所大学或学部要确定轻重缓急顺序，逐步充实完善。同时，对其间新大学的设置要加以控制。
（2）在确立综合计划过程中，要将71所大学中设置研究生院（特别是博士课程）的大学与没有设置研究生院的大学分开，谋求与之相应的设施的扩充和完善。
2.国立大学特别会计
为了使国立大学永久地完成其使命，而不受一般的政治、财政变动的影响，必须采取措施充实大学的预算，在设计国立大学特别会计制度，保障政府每年以预算拨付一定的支出金的同时，对能够把事业收入、超收入金额、没有支出的金额、由动产不动产产生的收入、社会捐赠等作为财源而积累资金的大学，除开辟使之成为可能的渠道外，还应当设计准备金和贷款制度等。这个特别会计的内容如下：
（1）所有国立大学作为一个特别会计，但应对每个大学作区分。
（2）大学的经常性开支，原则上在坚持其财源由政府支出的方针的同时，也应一并考虑由资产产生的收入、学费、社会捐赠等其他收入。
（3）必须设计资金、准备金和贷款等制度。
3.国立大学预算的估算方法
为了使国立大学的预算合理且公正，应当根据以下方针，设定预算的估算标准。
（1）设施费
①关于建设费，应当根据非实验、实验和临床的类别，按各学部各学科确定每生的单价，……根据学部的规模与结构，并依据各个标准单价估算建设费。
②关于设备费、特别是研究设备费，鉴于各学部各学科的特殊性，应当分别设定一定的最低设备标准，并据此估算设备费。
③应当重新设定设施更新费，谋求老旧设施的更新。
（2）经常费
①与学部有关的经常费，应当将其区分为运行经费、学生经费、研究经费及差旅费，再把运行经费细分为行政经费、各项工资和维持费，把学生经费细分为教学经费和生活保健辅导费，并根据各自的经费项目，确定标准教育经费。
②关于行政经费和教学经费，应当根据非实验、实验和临床的类别，确定每生的标准单价；关于生活保健辅导费，学生不必做区分地确定平均每生的标准单价；关于研究经费，应当区分为非实验、实验和临床3种，按每个讲座或每个教师确定标准单价。
③综合性大学的本部经费不应依赖学部经常费，而应作为独立的经费项目设定，并根据学部结构、本部的规模和学生数等，做适当考虑。
④关于学部经常费，对设置研究生院的大学应另项区分并计算在内。
（3）设置研究生院的大学
关于设置研究生院的大学，鉴于作为培养研究者机构的使命，在避免滥设的同时，需要特别着力予以充实。
①关于设施费，应对照学部设施的状况，建设必要的设施。
②应根据非实验、实验和临床的类别，分别设定最低标准，并确定标准单价。
③关于经常费，在对运行经费和学生经费等确定标准单价的同时，应对研究经费给予特别考虑。
教育刷新审议会的这份咨询报告即使在现在看来，也仍然是一份深思熟虑、内容妥当的报告。可以认为，此后的国立大学的财政政策基本上是根据这份报告的原则展开的。不过，特别会计制度并没有马上实现，而且，关于运行经费、学生经费和研究经费的区分，本部经费与学部经费、学部经费与研究生院经费的区分，还是在模糊不清的情况下进行预算分配的。下面我们将会看到，很多问题便是由此产生的。
（三）估算校费制与讲座、学科目
正如咨询报告所显示的“关于标准教育经费和标准单价”的思路那样，向新制大学过渡而一举超过70所的国立大学，其财政的最重要课题是，如何“科学”、“客观”地设定预算的编制和分配标准的问题。面对严峻的国家财政状况、旧制度下形成的预算分配标准各异且不甚明确、以及刚刚完成重组合并的新制大学与学部，将根据什么样的新标准来分配预算呢？文部省先把客观性和科学性的问题搁置下来，抓住讲座制和学科目制这个教学科研组织的构成形态的差异，采取了所谓“估算校费制”的方略。 除另项预算的作为国家公务员的教职员的人头费以外，国立大学的经费总称为物件费，由一般管理费、教师研究费和学生经费3部分构成。这三者最初是被明确区分的，但是由于一般管理费的增长受到抑制，其不足部分由其他两部分补充，因此，教师研究费和学生经费并不是如文字表述那样仅仅用于教师和学生的经费，而只不过是预算分配时的标准或单位，后来用“估算校费”或“人均校费”这样模糊不清的词汇来称谓。
其中，不论从金额还是从分配方式来说，教师研究费的地位是最为重要的，即“教师人均校费”。前面已经说过，二战结束前的帝国大学采用“讲座制”，并把表示教学科研的学术领域的讲座作为教师以及研究经费的分配单位。与此相对，帝国大学以外的其他官立学校则采用按照每个“教学”的必要领域配置教师的“学科目制”。如何看待这种内部组织的构成方式的不同，是向新制大学制度过渡时的一个重要争论点。但是，最终结果是，新制国立大学和学部还是原封不动地继承其前身校的组织原理的差异。也就是说，旧制的大学和学部采用讲座制，而前身为旧制高等学校、专门学校、实业专门学校和师范学校的大学和学部则采用学科目制，而且，讲座制被定位为教学和科研的组织，而学科目制则仅被定位为教学的组织。
“教师人均校费”的分配基础就是这种讲座制与学科目制的差异。讲座如教育刷新审议会咨询报告建议的那样，分非实验类（主要是人文社会科学类）、实验类（主要是自然科学类）、临床类（主要是医科、牙科类）3种，而学科目制则分为非实验类、实验类2种，并分别设定不同的估算单价。各自的单价及其变化，如表1所示。据此，在估算单价上，非实验类与实验类、临床类有1：3-4的差距，还有讲座与学科目制的估算单价方面，起初基本相同，但是随时间推移，越来越显示出差距，昭和38年（1963年）当年，讲座制是学科目制的近3倍。估算的预算额度在讲座制与学科目制、非实验类与实验类、临床类之间有很大的差异。
教师人均估算校费在讲座与学科目之间有差距，是因为讲座要担当研究生的课程，而学科目则不需要。
与学术性质有关的非实验、实验和临床的类别暂且不说，关于如何能够使讲座制和学科目制的差异正当化的问题，正如上面所述的那样，是为“教学和科研”和为“教学”这个目的的差异被强化了。在二战结束以前的高等教育系统下，仅有大学被要求承担教学与科研两项职能，而除此以外的学校只被要求承担教学的职能。其前身校担负作用的不同，在新制度下所有高等教育机构变成新制大学后，也以讲座制和学科目制这个不同组织原理的形式被延续下来了。昭和28年（1953年），尽管新制研究生院同时设立，但是，在国立大学方面，被认可设置研究生院研究科的仅是那些被期待担负教学与科研两大职能的讲座制（换句话说是旧制）大学与学部。也就是说，教育刷新审议会的咨询报告中建议的对“设置研究生院的大学”的考虑，以讲座制和学科目制导致“教师人均校费”的差异这种形式被具体化了。
这意味着，是否拥有研究生院（博士课程研究科），在制度上被统一化的国立大学和学部之间，在预算分配方面，出现了很大的差异。而且，研究生院的设置在此后相当长时间内，仅有旧制度下的大学和学部才被认可。正如上面所述的那样，适应讲座制和学科目制差异的“教师人均估算校费”不是不折不扣的教师研究费，而是被用于填补一般管理费的不足部分。
据昭和26年（1951年）进行的“大学等研究费的实际状况调查”显示，国立大学的预算分配状况如表2所示，在扣除本部和学部的提扣部分（用于一般管理费等）后，实际分配给学科的金额，教师研究费只占40%，学生经费占35%。
五、对改善的要求
国立大学财政的这种状况令当事者的国立大学感到危机。国立大学协会于昭和29年（1954年）向文部省提交了意见书，要求改善这种状况。
“新的学校制度实施以来……没有对国立大学制定整体的且持续的建设与充实的计划，实在令人遗憾。各种国立大学的定位不明确，因而没有采取适应其个性发展与充实的策略。在大学财政方面，度日如年的预算缺乏持续性和稳定性，在建筑物及各种设施的充实方面，没有前景。在这种情况下，具有各种定位的大学无法充分履行各自的使命，国立大学协会对此深感忧虑。因此，有必要确立国立大学的财政计划，以此谋求大学的发展。希望政府能够符合上述宗旨，在文部省内部设置由具有热情和权威的合适委员组成的强有力的审议会。”
尽管意见书重点在于建设和充实设施设备，但在同年（1954年）其内部资料《关于确立国立大学财政的改善方案》中，我们看到该协会还提出了包括特别会计制度的引入和改善预算制度的综合性建议。
但是，（国立大学）财政制度的改革进展不大。昭和38年（1963年），中央教育审议会发表了二战以后最早的关于大学问题的综合性咨询报告——《关于大学教育的改善》，其中一项内容就有关于大学的财政，在这项内容当中对国立大学的财政问题进行了相当详细的研究。“国立大学的财政是……大学自治的实质性方面的体现，因此，其应有形态应是适应教学与科研方面的需要，具备自主性和弹性，而且从长远的观点看能使大学有计划地运用的制度”。基于这样的认识，报告“要求采用特别会计制度以实现国立大学财政的这种应有形态”。报告指出，过去的国立大学财政“在伴随着经济情况的变化和大学的发展，未必能够充分达成所认识的目的”，以及“现在的国立大学处于内涵与规模的快速发展和扩充的过程中”，并对慎重研究（国立大学财政）的必要性表现出迫切的期待。
与此同时，报告还认为“在一般会计制度的现阶段，至少必须采取适当的措施，开拓大学特别会计制度所见的财政上的自主性与弹性，而且能够使大学有计划地运用的渠道”。为了使国立大学达成其目的和使命，……在财政上做到与一般官厅不同，尽可能确保其自主性。报告要求在以下3个方面要加以改善：一是要有适应教学与科研长远计划的预算措施；二是在预算执行上要能弹性运作；三是社会捐赠的接受与使用。
该咨询报告受到关注的还有在要求“扩充教学科研经费”方面。报告指出，人头费占大学总经费的比例，近年来基本上占60%，人头费以外的管理经费和教学科研所需的各项经费约占40%。这个比例与二战以前（1925-1930年）的比例正好相反，这种现象显示教学科研所需经费相对下降。比如，从教师研究费来看，在讲座研究费方面，非实验类为二战以前的1/3，实验类为二战以前的2/3，而学生经费为二战以前的1/9。针对这种状态，报告呼吁必须对全体国立大学增加预算经费。 对国立大学财政的这种窘境，当时担任文部省高等教育行政要职的天城勋有详细且具体的分析。据他的分析显示，从如上所述的人头费约占60%、物件费占40%来看，昭和36年（1961年），国立大学经费由研究费、学生经费和事业费（修缮费和差旅费等）3部分构成，其比例分别是41%、9%和50%。但是，这是从预算看到的结构。“如果从实际的支出来看，尽管按大学机构的管理费、研究费以及教育费三要素来分析，但这三者的区别在观念上和实际管理上都不很明确，因而并非是按前述的预算原原本本使用的”。特别是，预算科目上被称为校费的研究费，在内容上没有明细和估算依据，因而被认为是往哪儿用都行的科目。
与此相对，二战结束前的研究费是讲座研究费，“尽管在实验、非实验和临床类别上理所当然会有金额的差别，但是全部都有明细和估算的依据……讲座研究费（大致分为事业费和工资，也包含旅费等）是极其综合性的，而且很稳定。”但是，“二战结束时，由于物价飞涨和各项开支失衡，昭和22年以来，讲座经费的明细结构瓦解，讲座研究费中的事业费单独变成校费，而旅费和工资等从中分离出来，各自变成不同款项，每年修订，有时被缩减，直到现在。”
“另一方面，昭和24年以来，尽管新制大学是以旧制的高等学校、专门学校和师范学校等为母体创设的，但是由于旧制的学校中没有研究费这项预算，因而也就没有应承继的做法，而是作为学科目制并按照讲座研究费的基数重新给教授、副教授、助教分别配置教师研究费。此后，学科目制研究费并没有按照讲座研究费的单价修订的比例增长，……出现了两者的差距。”“另外，旧讲座研究费明细中的工资……伴随着人事行政体系建设而作为工资费用进入另外的体系，管理费分别按教师与行政管理人员的人均计算，旅费也作为研究旅费另项设立。”
这种难说经过充分研究的二战以后的大学财政制度，究竟产生了什么样的问题？天城勋有以下的看法。
“为了实现大学的目的，大学经费根据功能以管理费、研究费和教育费的形式出现。预算既考虑到这三种费别的大致区分，也在具体方面根据经费性质按不同科目予以估算。但是，管理、科研和教学的这三大功能，无论在观念上还是在实际上都难以明确划出界限。比如，即使能够将行政办公室与研究室的光电水费分为管理费和研究费，但是教室、实验室的光电水费就很难区分为管理、科研和教学的不同费用，研究室的光电水费如果做非常严密的区分，则应该包含在管理费的费别。特别是，现在在管理费方面，由于没有像研究费那样的综合性预算，大学本部、学部行政管理和教室管理的各项经费，在作为广义的科研和教学一环的意义上，是包括研究费和学生经费在内的整个大学的校费，也就是说由管理费来提供。”
据昭和29年（1954年）会计年度的“国立大学财政实际状况调查”，这种预算估算与实际支出的关系是，“在校费方面，预算估算是科研与教学经费占67.8%、管理费占8.8%、设备费占12.5%，而从实际支出来看，则表现为科研与教学费占29.4%、管理费占24.4%、设备费占31.4%，显示出科研与教学费被挪作管理费和设备费的结果。”由此可以看出这样的实际情况，即预算分配是根据难说是“客观的、科学的”标准进行分配的，而支出是根据需要自由支出的（此后也基本不变）。
六、特别会计制度的建立
在昭和38年（1963年）中央教育审议会发表被认为已充分包含上述文部省当局问题意识的咨询报告时，文部省与大藏省便围绕向特别会计制度过渡的问题进行了协商。
（一）文部省的犹豫
文部省在昭和38年（1963年）起草的文件《关于把国立学校会计改为特别会计时存在的问题》中，表达了当时文部省对这个问题的复杂态度。这份文件列举了特别会计以下几个方面的积极面：
1.国立学校财政运作的自主性在制度上可以得到保证，在学校运行方面也可期待预算执行上的若干弹性。
2.用于附属医院、委托研究等有特定岁入财源事业的经费，在特别会计下，由于与岁入相称，比较容易被认可列入岁出预算，因而被认为预算易于增加。
3.像以前的帝国大学特别会计法那样，在政府支出金固定的情况下，能够制定适应教学科研计划的长期事业计划，并在考虑其轻重缓急下实施数年度的事业（但是，政府支出金法定化在国立大学处于扩充建设过程的现阶段下未必合适）。
与此同时，文件也列举了以下几个方面的消极面：
1.以教学科研为目的的国立学校会计制度正如过去所经历的那样，不适合使用以独立核算为目的的事业特别会计。
2.在国立学校的规模内涵稳定、长期的财政可预见的阶段下，过渡到特别会计尚不可知，在今天这样的发展扩张时期下，反而在一般会计范围内谋求充实完善更合适。
3.构成国立学校大宗收入的是学费、入学注册费以及报考费等，但是这些收入占国立学校收入的比例与旧学校特别会计当时不同，是极其小的。即使在现阶段过渡到特别会计，也无法期待经济独立，反而有可能使预算规模缩小。
4.拥有特定岁入财源（演习林等）的事业，尽管预算内容充裕，事业会扩大，但是可以预想到与其他事业之间会产生预算上的差距，而且还由于国有财产保有量的多少、有无社会捐赠等情况，学校相互之间也会产生预算上的不均衡。
5.在特别会计下，积极致力于确保收入和增收，反而会流于企业式的经营方式，并因此可能产生与本来的教学科研事业不相称的事态。
由此可以看到，文部省对于定额法的引入以及伴随着向独立核算制过渡（与二战结束前接近）而带来的向特别会计过渡，是持消极和警戒态度的。
（在这份文件中，）文部省的结论是，“如果特别会计制度能够确保国立学校管理运行所需的预算，并谋求预算有弹性的执行”就赞成；“如果改为特别会计制度的目的是谋求独立核算这种经济独立，这不仅不可能，而且从教学科研的本来形态看也是不合适的”就不赞成。
（二）大藏省的态度
大藏省昭和38年（1963年）末以大幅度采纳文部省见解的形式，提出了《关于国立学校特别会计制度》的要点，并就以下内容回应文部省方面的担忧： 1.特别会计以谋求国立学校内涵的充实，并促进今后扩充与完善为宗旨。
2.国立学校会计不以独立核算制为目的，因而不会以谋求减轻一般会计负担为目的来企图提高学费。
3.设计贷款制度，引入财政投融资资金以利于促进设施（附属医院）的建设。
4.现在国立学校管理的国有财产原则上作为特别会计的财产投资，今后即使在其财产不能供作为国立学校的使用目的的情况下，变现的价款不作为一般行政的财源，而是作为特别会计的岁入用于充实国立学校的内涵。
5.研究费及其他国立学校的运行费，只要符合特别会计，可以根据实际情况使用。
国立学校特别会计议案通过两部委的这种协商后，提交给昭和39年（1964年）春召开的国会表决，同年度的预算便按照这项制度施行。
获得国会批准的国立学校特别会计法的第一条强调“为了有助于充实国立学校，明确其经营管理，设置特别会计，与一般会计分开管理”。第三条规定“本会计以一般会计转入金、学费、入学注册费、报考费、附属医院收入、公积金提取款、贷款、财产处置收入、社会捐赠以及附属杂项收入作为其岁入，以国立学校的运作费、设施费、小额拨款、贷款的偿还金及利息、临时贷款的利息以及其他各项费用为岁出”。
比较新的国立学校特别会计法与二战结束以前的旧学校特别会计法，主要有以下几点不同：
1.旧特别会计法设立资金制度，以资金产生的收入等支付支出，谋求学校财政的独立，而新特别会计法的设置是为了有助于充实国立学校，明确其运营管理。
2.旧特别会计法把帝国大学、官立大学以及直属学校分开，并按每个学校处理，而新特别会计法是将所有国立大学统一化。
3.新特别会计法可从决算后的剩余金中把一定额作为公积金储备起来，但该公积金应统一处理，以备必要时充作设施建设的经费，不像旧特别会计法的资金那样按每个学校分类管理。
4.新特别会计法认可贷款制度，谋求附属医院充实和完善设施。
七、国立大学的设置形态与财政制度
由此可见，政府是在搁置国立大学财政自立问题的情况下，颁布并实施新的特别会计法的，但是进入昭和40年代（1965年以后），国立大学的法人化与财政自立的问题再次浮出水面。
（一）中教审咨询报告与法人化构想
昭和46年（1971年），中央教育审议会在咨询报告《关于今后学校教育综合扩充完善的基本对策》中，在高等教育改革方面专门分出一大部分针对国立大学，建议“改变现行的设置形态，使其成为接受一定财政支持、自主运行管理、直接承担责任的具有公共性质的新形态的法人”。
咨询报告认为，“关于大学的管理运行，由国家……担负管理方面的一切责任，实际上是困难的，而且，把大学作为一种行政机构，使用一般官厅在人事、会计等方面的准则，不仅会妨碍教学与科研的有效运行，而且会有不少弊端，如安于制度保障，自主运行的热情与责任感变淡，等等。……从目的和性质来看，既然把大学作为适切的新型的具有公共性质的法人，使其接受一定的财政支持，那么，使其担负管理运行方面的一切责任并自主运行，反而有助于大学的发展”。关于对“新型的具有公共性质的法人”给予财政拨款的问题，咨询报告建议“在根据大学的目的和性质把经合理估算的标准教育经费的一定比例作为资助金拨付给大学的同时，认可大学可以有弹性地、有效率地使用”；“大学在接受根据定额公式计算出的定额资助后，可以在其事业计划、工资水平和收入金方面有相当大幅度的弹性，并通过自己努力的运作来发挥独自的特色”。
咨询报告的建议还附带了一些条件，诸如“对学费等受益者的负担应考虑恰当程度的金额”；“财政资助必须保持国家的主体立场，并以资助效果要经常接受严格的评估为条件”，等等。
尽管咨询报告所提出的法人化构想没有具体化就结束，但是不言而喻，它已经包含了与现在国立大学法人共同的内容。
（二）临教审咨询报告与法人化议论
关于与财政自立有关的法人化问题，昭和59年（1984年）设立的临时教育审议会，也把它作为一个重要的研究课题。在昭和62年（1987年）的第三次咨询报告中，临教审认为，“国立大学在广义上被定位为国家行政组织，这使得其常常表现得僵硬，其应有形态很容易整齐划一，大学的主动性受到抑制”；“虽然大学财政的基本部分由国家供给，是不得已的事情，但是各大学在大学的组织计划、预算编制及执行、资产管理和职员人事等方面的自由度和自主性被限制，其结果是大学的个性被剥夺，主动性被削弱”。基于这样的认识，咨询报告阐述了“今后在各大学责任确立的基础上，有必要推进规制的弹性化”。
这里虽然只是强调了强化各大学财政自主性的必要性，但是在涉及国立大学设置形态的部分，咨询报告认为，“由于在此之前就被指出国立大学在组织和运行方面有不少地方需要改革或改善，尤其是要确立各大学的自主和自立，要开展面向社会开放的活动，并从各方面提出必须改变现行国立大学设置形态的议案，因此我们接受这些议案，对国立大学给予具有公共性质的法人资格，并定位为特殊法人的可能性进行了多次研究。我们得出的一个结论是，在国家干预的应有形态、（国立大学）管理与运行的制度、教职员的身份、待遇上的处理办法、从现行设置形态过渡的措施等诸多方面，有许多事项应该从理论和实际操作两个方面予以考虑，为了解决这些问题，有必要展开更广泛的真正的调查研究。”
由此，大学财政自立的问题便与激活教学科研的活力连接起来，并逐渐展开了对国立大学法人化问题的讨论。
（三）估算校费制的废止
明治以来，对国立大学之间以及国立大学内部的预算分配发挥重要作用的、以讲座制和学科目制的区别为基础的“估算校费制”，在完全没有正式讨论的情况下，于平成12年（2000年）突然被废止。
同年的预算参照文件阐述了以下理由：“近年来，由于随着学术领域的发展，分化融合或跨学科领域越来越多，单纯地按照实验及非实验分类已缺乏妥当性，因此平成12年（2000年）度，经费的性质及用途不做变更，（预算）估算在废止以往的组织等细化分类的基础上，采用以根据教师数及学生数进行估算的校费，加上以各大学等为单位进行估算的校费这样的办法，即把以往的“教师人均估算校费”和“学生人均估算校费”整合起来，在新规则中新列入以教师数预算估算部分、学生数预算估算部分及大学部分为明细内容的“教学科研基础校费”。由此可知，这个长期持续下来的以讲座（及学科目）为基础单位的预算估算方式，就是在极其技术性的理由、在没有经过充分讨论的情况下，被简单地废除了。 但是，作为伏笔，必须指出的是，从昭和50年（1975年）代开始，在国立大学预算中，就出现了与教师人均估算校费不同的“特别教学科研经费”这样的项目，在估算校费的增长受到严格抑制过程中，年年都有增加金额。这个额度在平成2年（1990年）已经达到教师人均估算校费的约1/3，此后还在继续增加。从名称我们可以知道，这项“特别教学科研经费”的目的是，为了使研究活动更加活跃，完善其基础等各项条件，发挥作为对特定的大学、学部、研究科和学术领域给予重点投入手段的作用。也就是说，以讲座或学科目为基础的估算校费制，实质上已经走向崩溃的过程。
总之，估算校费制被废止后，校费的名称改为“教学科研基础校费”，以学生数和教师数为基础计算的校费加上“大学部分”，以不低于上一年度的分配额之预算，被分配到各大学。这意味着，不仅改变了大学之间的分配标准，而且各大学内部的预算分配的办法也显著地增加了自由度。这是因为，在以往的估算校费制下，教师人均估算校费被“理解”为本来应该按讲座或学科目单位分配给教师，其中一部分为弥补一般管理费的不足而被本部和学部抽走，但是，这种“理解”的制度基础已经失效了。在以往预算中的一般管理费、教师研究费、学生经费这种虚拟的区分消失后，（校费）以什么样的标准分配给学部、学科、讲座和教师，管理、科研、教学各自如何分配，都是必须重新加以研究的课题。
实际上，不少大学重新研究了分配标准，各个大学的教师拿到手的研究费的金额也已经发生了很大的变化。可以认为，这直截了当地表明，与文部省极力推进的抑制教师研究费形成鲜明对照的、伴随着科研经费的大幅度增加，研究费政策正在向竞争性的、重点配置的方向转变。
八、国立大学的独立行政法人化——代结束语
正如上面所述的那样，与财政制度密切关系的、明治以来常常被提起的国立大学法人化问题，因在平成12年（2000年），作为国家行政机构一部分的“独立行政法人化”构想也波及到国立大学，文部科学省内部设置了调查研究会议，而开始快速展开。
这个被认为模仿英国“民营化”的特别行政法人制度，其构想原本不是以国立大学为直接对象的，从政治经纬看，其起始与过去围绕国立大学的法人化的议论也没有直接的关系。现在，尽管以平成14年（2002年）3月发表的调查研究会议的报告书为基础，谋求以考虑了大学特性的《国立大学法人法》的形式加以应对，但是在研讨过程中，关于法人化后的大学财政自立性如何保证的问题，几乎没有参考过去议论的痕迹。
据新的《国立大学法人法》，法人化后的国立大学以国家拨付的“运行费拨款”和“自己创收收入”为财源，进行自立的大学运营。具体内容如下：
1.运行费拨款由两部分构成：一是根据学生数等客观指标，按照各大学共同的计算公式计算出的标准收入与支出的差额（标准运行费拨款）；二是难以根据客观指标计算的、承担特定教学科研设施运营和事业实施所需的经费额（特定运行费拨款）。在估算拨款时，“基于各大学、学部等的理念、目标、特色、条件等，应考虑弹性的……计算方法的可能性”，还有在估算时，“要恰当地反映第三者评价的结果”。
2.自己创收收入分两部分：一是伴随通常业务的完成必然可预见的收入（学生缴费、附属医院收入等），二是除此以外的收入（社会捐赠等）。前者用于运行费拨款的计算，后者原则上与运行费拨款做不同处理，不反映到运行费拨款的计算上。
由于期待大学运营能够自立与自律，因而废止了国立学校特别会计制度。一方面，政府积极鼓励大学谋求自己创收收入的增加，另一方面，把包括运行费拨款在内的预算的分配与使用全面下放给各大学，这样，大学就有了自主的裁量权。但是，各大学必须设定中期目标、制定中期计划并得到文部科学大臣的批准，6年后的达标程度还要接受“国立大学评价委员会”的第三者评估。正如上面所见的那样，评估结果将反映到运行费拨款的计算上。
始于明治初期的帝国大学特别会计制度的我国（日本）国立大学财政制度，在经历了一个多世纪的今天，通过国立大学的独立行政法人化，正在走进全新的时代。它将给国立大学的管理运行系统和教学科研活动带来什么样的变化？大学的自主性和自律性在多大程度上受到保障？运行费拨款的计算标准能否“客观、科学”？等等许多问题都留待今后。我国（日本）国立大学财政史上最大的制度改革的走向，值得我们密切关注。
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Financial System of National University in Japan： Historical Outlook
AMANO Ikuo Translated by CHEN Wu-yuan
Abstract： For National University of Japan， how to ensure financial self-reliance and self-discipline is a major issue that related to the protection of its university autonomy and academic freedom， even realization of university mission. Since the creation of National University in the early Meiji， the Japanese government has introduced fund system， the special accounting system， chair system， school fee system and so on， which are designed to build the self-reliance of fiscal system of National University. In this process， there are successful experiences and lessons of failure. Now， whether the implementation of the National University Corporation can resolve this problem since the Meiji， it is causing great concern.
Key words： Japan； national university； financial system
（责任编辑 陈剑光）
关键词：日本；国立大学；财政制度
中图分类号：G649.3
文献标识码：A
文章编号：1672-0717（2012）06-0077-15
基金项目：教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“高校财务管理创新与财务风险防范机制研究”（07JZD0020）。
作者简介：天野郁夫（1936—），男，日本人，教育学博士，厦门大学高等教育发展研究中心客座教授，原东京大学教育学院院长、教授，主要从事教育社会学与高等教育基本理论研究。
随着国立大学的法人化，国立大学的财政、财务的应有形态正在发生很大变化。但是，与法人化问题一样，财政财务的问题并非最近才突然浮出水面。它具有明治以来，即日本近代大学成立以来的悠久历史。因此，现代改革的各种问题，与这种悠久的历史就不无关系。但是，在这个历史中，包含着区分改革成败的许多教训。以下，从现代改革的视角，尝试追溯围绕国立大学财政财务的应有形态而展开的、历史性探索过程。
这个过程的核心是财政方面的自立与自律的问题。“基金制”、特别会计制、讲座制、估算校费制等，均是作为确立财政制度的策略而引入的，而且与法人化问题也有很深的关系。倡导财政自立的国立大学法人的建立，究竟能够在何种程度上有助于解决明治以来的这个问题？探讨这个问题的各种各样的线索，便隐藏在这种探索的历史过程中。
一、帝国大学的成立与财政制度
由于明治19年（1886年）《帝国大学令》和诸学校令的颁布，从近代高等教育的制度基础确立后至二战结束（1945年）期间，国立学校的财政制度基本上是以把帝国大学和其他国立学校分开，并给予帝国大学特别地位的形式展开的。这是因为，帝国大学不仅具有与其他国立学校不能比较的预算规模，而且事实上长期作为唯一的大学，在整个高等教育制度中占据着特别地位。在制度建立之初，人们并没有充分意识到大学自治和学术自由相结合的帝国大学的特殊性或特权性与财政财务的关系，大学有关人士对作为“学术中心”的大学自治问题也认识不够深刻，但是，带有此后大学财政特征的若干基本思考已经开始显现。
（一）基金或资金制的构想
对二战结束前的大学财政最具特征的思考之一，就是重视自己创收收入，以及构想以此建立“基金”乃至“资金”制。
明治21年（1888年），政府颁布的《文部省直属学校收入金规则》规定，“文部省直属学校可以将征收的学费、考试费、证明费等其他收入积累起来建立基金”。当初，国立学校中尽管有实施官费生制度的学校，但是不久征收学费已形成常态化，特别是明治18年（1885年）就任文部大臣的森有礼采取了大幅度提高学费，并将其作为大学和学校自己创收收入支柱的政策。其构想是，不是把以学费为主的自己创收收入列入一般会计把它用完，而是另项累积起来，谋求建立能使大学将来具有财政自立的“基金”。这可能是向欧美的大学或学校学习借鉴来的经验。这种“基金”的构想早在明治12年（1879年）就已经有了，但直到明治21年才被明文化。
当然，从（国立学校）整体所需要的经费来看，学费等收入本身是很少的，从累积起来的“资金”中获得的收益还不足以成为重要的财源。比如，明治23年（1890年）末，帝国大学的基金额为5.6万日元，由此得到的利息收入为2800日元，与政府支出金额44.6万日元相比，是微不足道的。但是，值得注意的是，在近代学校制度建立初期，在政府内部就有这种财政自立化的构想，而且为此积累资金的工作到二战结束前一直被持续着。据说，至1945年日本战败时，国立学校积累的基金总额为5630万日元，相当于昭和22年（1947年）当时国立学校年预算总经费的6%。
（二）特别会计制度的建立
与大学财政有关的另一个重要制度是“特别会计制度”，它与基金制同时在二战结束以前一直在起作用。明治23年（1890年）施行的《官立学校及图书馆会计法》是其最早的制度形式。它是伴随着帝国议会的建立，从建立与官立学校相关的财政制度的需要出发而引入的。就帝国大学而言，它与下面将要谈到的“帝国大学独立论”有很深的关系。甚至可以说，整个二战期间一直维持的“特别会计制度”的终极目的在于实现包括大学在内的整个国立高等教育机构的财政自立。
根据这个制度，为了使文部省直属学校“拥有资金，允许将政府支出金产生的收入、学费、社会捐赠以及其他收入充作其岁出而设立特别会计制度”。这里所说的学校拥有的“资金”相当于以前的“基金”，“以往拥有的积累资金是由政府拨款、或其他捐赠的动产不动产以及岁入余款构成的”。 就国立学校的预算而言，这个在整个二战期间一直使用的、设计与一般会计不同的特别会计制度的最初形态，正是在这个时期制定的。根据这个会计法，预算是按每个学校编制的，后提交帝国议会批准实施。
明治23年（1890年），根据上述会计法制定并颁布的《官立学校及图书馆会计规则》规定，官立学校应把（1）政府支出金，（2）学费及考试费，（3）社会捐赠，（4）利息或股票分红，（5）土地和房产的租金，（6）供实验用的生产用品的出售收入，（7）杂收入等项目作为“经常性的财政收入”。其中，规定构成利息或股票分红的母本之“资金”分为维持资金和特别资金，“由维持资金产生的利息及其他收入充作学校的一般经费”，“由特别资金产生的利息及其他收入充作特定的用途，若有剩余，则充作该资金的增殖”。同时还规定“经常性的财政收入”专门用于“经常性的支出”，临时支出的财源另行规定。从这个意义上说，帝国议会的建立成为建立官立学校会计制度的动因。 但是，必须指出的是，这个特别会计制度在其预算的决定或执行上，即使最有特权的帝国大学也不能保证其自主性。另外，建筑物等设施经费作为临时性经费，被置于特别会计的框架之外。从这个意义上说，这个特别会计制度还是不完整的制度。
（三）大学独立与法人化议论
在官立学校中，被明确规定为“以适应国家需要，教授学术技艺及探究其奥蕴为目的”（帝国大学令第一条）的帝国大学，在明治22年（1889年），政府和帝国大学内部已经有包含财政在内的各种各样的独立议论，乃至法人化构想。也就是说，当时政府内部有把帝国大学作为“法律上享有权利并承担义务”的独立法人，而作为法人的帝国大学“隶属皇室，由文部大臣监督，并以皇室御赐的保护金及学生缴纳学费等帝国大学的收入维持之”的构想（帝国大学令修正案）；而帝国大学内部则有与这个构想相似的“帝国大学独立之我见”和“帝国大学组织之我见”等方案。各新闻媒体也对这个问题表现出极大关注，并展开了以“谋求大学经费的稳定就是谋求大学独立的捷径”为主题的“大学自治”的讨论。
从新闻媒体报道中可以归纳有以下三种方案：第一种方案是基本财产方案，即从国库一次性给予大学数百万日元作为基本财产，用其利息收入维持大学运作；第二种方案是法人方案，即在议会的预算审议权的框架外，每年给大学一定数额的经常性经费；第三种方案是皇室费方案，即从天皇皇室经费中支付大学预算。这些方案都是以摆脱议会谋求大学财政自立为目的，但是，其结果并未实现，而只是如上所述的依据《会计法》的拨款。
附带说一下，1893年修订的《帝国大学令》决定设置作为大学自治根基的“评议会”并引入“讲座制”。与此同时还制定了《帝国大学官制》，明示教职员不同职级的编制，以及教员的薪酬表，除基本工资外，还采用了与担当讲座配套的“职务工资”的制度。这些条文的修订，使帝国大学与其他国立学校在制度上的差异更加明显，也意味着预算开始具有一定的加权作用。但是，这个时期的讲座制还没有达到将教师定编与预算直接挂钩的程度。
二、《特别会计法》的建立
尽管颁布了官立学校会计法，但是，由于官立学校特别是帝国大学的预算必须接受议会的严格核定，帝国大学的财政还是明显缺乏稳定性。据《东京大学百年史》记载，预算每年被削减，政府和帝国大学为了谋求大学财政的稳定，要求数百万日元规模的基本财产拨款，但这个要求并未实现。而且，随着京都帝国大学的新办以及东京帝国大学规模的扩张等，官立学校预算规模还将年年扩大，特别是日俄战争后，由于议会要求严格的财政紧缩，使得帝国大学的财政问题更加严重。下面将要论述的“定额支出金制”正是为解决这个矛盾而采取的策略。
（一）帝国大学特别会计法的制定
明治40年（1907年），政府废除以前的《官立学校及图书馆会计法》，重新制定并颁布《帝国大学特别会计法》和《学校及图书馆特别会计法》这两个特别会计法。作出这种财政制度的改变，其主要理由是，随着直属学校数量的不断增加，为每个学校设置特别会计变得十分繁杂，政府意识到有必要把预算规模大而且地位特殊的帝国大学从一般的国立学校中分离出来处理。
由于这个时期设置的帝国大学仅有东京、京都两校。《帝国大学特别会计法》对两校作出以下三条规定：第一条，允许东京帝国大学及京都帝国大学拥有资金，以政府的支出金、资金产生的收入、学费、社会捐赠等其他收入充作其一切的经常性支出，特设立特别会计；第二条，上一条之政府支出金，东京帝国大学每年度130万日元，京都帝国大学每年度100万日元，由一般会计转入（即所谓的“定额支出金制”）；第三条，各帝国大学的资金由政府拨款及其他捐赠的动产不动产和经常性收入的余额构成。据此，帝国大学在财政上被采取与其他国立学校不同的处理办法，也与议会的审议无关，并被保证一定数额的预算。
与此同时，这意味着帝国大学在预算执行方面获得了一定的自立性，因为如何分配和支出政府每年拨付的定额预算和自己创收收入，帝国大学有一定的自由。在以前的会计法下，“大学的财政多数情况下受一般会计的预算编制所左右，大学的经济自主性极其小”，与之相比，特别会计法被认为“采取定额政府支出金制度是具有划时代的事件”。人们总算认识到在财政方面允许帝国大学的自主性，是与教学科研的发展有关联的。从这个意义上说，建立特别会计法的确是“划时代”的事件。
正如上面所见的那样，定额支出金的额度，东京帝国大学为130万日元，京都帝国大学为100万日元。以明治41年（1908年）度东京帝国大学的预算为例，岁入总额为170万日元，其中政府定额支出金130万日元，占76%；从自己创收收入的主要项目看，“附属医院病人收入”为15.5万日元（9%）、学费为13.8万日元（8%），由“资金”而获得的收入（利息收入）仅为1.1万日元（0.7%）。从这个预算中可以知道，即使特别会计法第一条把“资金”列为收入的首位，也不能达到在自己创收收入中占大部分的状态。尽管仅有两所拥有特权的帝国大学，但也达不到主要依靠自己创收收入来经营学校的地步。
因此，虽说帝国大学被允许有一定的自立性，但是在预算的编制和执行方面，其自主性并不是很大。明治40年（1907年）在颁布特别会计法的同时，还制定了《帝国大学经理委员会规则》，规定委员会由帝国大学分科大学校长及秘书官一人、文部省专门学务局长及办公厅会计处处长、大藏省主管局长及秘书官一人组成。也就是说，帝国大学预算的分配和执行要在文部省和大藏省的监督下进行。尽管“实际上在经理委员会的前面，为了东京帝国大学独自进行决策，设置了有关预算概算决定的校内委员会”，然而（帝国大学）在财政上的自主性实际上并不大。
附带说一下，帝国大学以外的其他官立学校（含图书馆）在《学校及图书馆特别会计法》颁布后，正如规定指出的“通过它制定一个特别会计”那样，从整体上引入统一化的特别会计制度。其理由是，对已经达到30多所的每所小规模学校都编制预算，不仅十分繁杂，而且“在不同的年份，在出现（预算）多少有些充裕的学校的情况下……在一方感到不足的情况下可由充裕的一方挪给它用，通过消除不经济而获得学校经营上的便利”。不过，与帝国大学不同，官立学校不采用政府支出金的定额制，也没有设置经理委员会。由此可见，两所帝国大学是如何受到特别地对待的。 （二）围绕定额制度的议论
如所周知，围绕定额制的引入，帝国议会有过激烈的争论。由于包含着与现在的国立大学法人化问题相同的、颇有意思的观点，因此，先简要介绍其概况（原史料为帝国议会议事录）。
首先，提出法案的文部大臣（牧野伸顕）做了以下说明：帝国大学自建立以来，在经历近20年后总算确立了其基础。今后不是每年在议会讨论预算，而是根据法律保证大学一定额度的预算，做到大学能够自己思考数年后的事业而有计划地使用预算，此正是“大学经营上的方便”。当然，学术年年都在进步，因而便需要新的预算。但是，大学有“学费、医院收入、其他杂收入”。“经营此等，谋求增收计划，还是有很大的余地”。经费的增加可以靠这种财源来供给。此外，一方面，预算项目尽量减少，形成项目之间的“挪用空间”，多少允许经费使用的自由。另一方面相应地设置“经理委员会”，以便“严格监督”。
花井卓藏议员对此持反对意见。首先，他把矛头指向对帝国大学在会计上的特别对待，并强烈批评说，那种因为授予大学“在财政上的独立职责”，就认为是“学术独立的一个阶段”的想法，只不过是“一个幻想”。其次是根据“帝国大学的分科大学的实际状况”提出了严厉批评——“各分科大学似是群雄割据一般，法科大学城、工科大学城、理科大学城、医科大学城各自构建自己的边界，各自为自己的预算最大化相互展开竞争，实际状况惨不忍睹”，“甚至达到各分科大学的教室互不共用的地步”。在这种状态下，如果保证并允许自由分配定额的预算，那么将会“导致大学无法治理……以至成为各分科大学争吵的媒质”。当前重要的是，必须更加强化对大学的监督。如果颁布特别会计法，“无异于剥夺文部大臣对大学监督的权力，鼓励各分科大学的分割主义，把学术圣地演变成财利争夺的场所”。
尽管有一部分持这种强硬的反对意见，特别会计法还是按照政府的原有方案获得通过并颁布实施。
（三）定额制度的现实
定额制度的确在大学可以自主地、有计划地编制和分配预算方面有优点。但是，由于大学教学科研活动的扩大以及通货膨胀等原因，难免会遇到不断需要修改其额度这样的困难。在制度建立之初，文部省虽然认为在10年左右无需变更定额，但很快就明显地表现出这样的预想太乐观了。
以东京帝国大学为例，自明治40年（1907年）制度建立以来，由于明治43年（1910年）“公务员提薪”、明治45年（1912年）“增设商业科”、大正3年（1914年）“行政改革”、大正5年（1916年）“接管传染病研究所”、大正7年（1918年）“物价上涨”、大正8年（1919年）“增加教师工资和设置教育学科等”、大正9年（1920年）“物价上涨和增加教师工资”等原因，几乎每年都要增加定额。不仅如此，在定额的政府支出金无法维持的情况下，常常要通过另行法律，进行“临时政府支出金列支”，这样的情况在1920年之前已多达6次。
而且，特别会计制度也有一个前提，就是用经常性岁入供给具有临时性质的设施设备费支出，有些年份还需要定额以外的政府支出金作为设施的修缮或新建筑物的费用。因此，定额制度事实上已经开始显现出有名无实的征兆。
三、二战结束前的特别会计制度
在两个特别会计法中，帝国大学特别会计法于大正10年（1921年）改为《大学特别会计法》。这是因为1918年末，由于《大学令》的颁布，允许帝国大学以外的官立大学的设置。虽然修订后的会计法规定，“除了帝国大学以外，其他官立大学设立一个特别会计”，但是根据大正14年（1925年）的再次修订，所有的大学都被统一成一个特别会计。
（一）新会计法与定额法
新特别会计法的重要问题在于政府支出金的定额制上，即仅有东京、京都两所帝国大学继续使用这样的定额制度。正如上面所述，由经济发展引发的通货膨胀，以及教育机会的扩大和教学科研活动的增加，使得大学有必要大幅度地扩大规模。这种必要性意味着，日益显示出有名无实化的定额制度，不仅难以保障这两所帝国大学的自立发展，而且作为制约因素已经开始在起作用。
这个问题早在大正9年（1920年）的帝国议会上就已经引起关注，不断有议员提出对定额制度进行重新研究的要求，比如，“既然大学方面甚感不便，为什么不废除呢？”，“学术研究之事没有止境，因此在政府支出金达到稳定不变的时候，不就等于没有目标了吗？”，等等。实际上，根据《关于临时政府支出金增支的法律》而转入特别会计的临时支出金，已经达到相当高的额度，如大正12年（1923年）的东京帝国大学为1314万日元，达到定额支出金2884万日元的近一半。不仅如此，定额支出金的额度本身也赶不上经常性支出的增长，大学的财政压力日益严峻。
帝国大学的经费来源，除定额金以外，还有定额以外的有指定用途的政府支出金（含临时政府支出金）以及自己创收收入。自己创收收入本来应该是与定额金一样属大学可以自由使用的资金，但是，其大部分为医院收入和演习林收入，因而不得不优先分配给创造这些财源的事业。这意味着，即使自己创收收入和指定用途金的额度增加，预算规模变大，只要定额金的增长被抑制，大学财政上的自由不仅不会增大，反而会受到抑制。事实上，从大正12年（1923年）的政府支出金来看，临时支出金和指定用途金，即不能自由使用的政府支出金的总额为2478万日元，基本上达到了与定额支出金相同的金额。
（二）定额制的废止与讲座制
在与讲座制的关系上，定额制的局限性也开始被意识到。也就是说，不采用定额制的其他帝国大学在新设讲座时都能增加人员编制和预算，而采用定额制的这两所帝国大学，其新办事业的预算要求则被限于“重要且需要巨额经费的事业”，对小规模的人员增加或增加讲座的预算只能在其定额金与自己创收收入的范围内解决。文部省认为“每增加一个讲座，就要为其一个一个增加定额，实在是太麻烦了”。
正如前面指出的那样，讲座制被引入帝国大学是明治26年（1893年）的事。但是，这个讲座制并没有与人员的配置和预算的分配直接挂钩。不过，为了谋求教学科研的长远发展，把讲座作为预算的加权和人员配置的基础单位的想法在文部省内部并非没有过。大正10年（1921年），就新增设讲座采取了以下对策，即将讲座分为实验讲座和非实验讲座，根据不同类别的讲座确定讲座工资标准和校费的额度，并将其作为大学预算的计算标准。比如，大正12年（1923年），东京帝国大学就是根据以下标准向文部省提出预算要求的，即：有实验的学科（医学部、工学部、理学部和农学部），一个讲座设教授1人、副教授1人、助教2人，讲座经费（人头费与物件费的合计）20000日元；而文科（法学部、文学部和经济学部），一个讲座设教授1人、助教1人，讲座经费8000日元。 提出这种估算校费想法的背景是采取定额制的这两所帝国大学在经费方面已经走向贫困化。比如，从大正13年（1924年）一个讲座的平均经费来看，不采用定额制的北海道帝国大学为14000日元，东北帝国大学为9500日元，而东京帝国大学仅有7800日元。同年（1924年），东京帝国大学在要求增加定额金额度的文件中感慨道，“与东北、九州、北海道等各帝国大学相比，（东京帝国大学）学费和研究费显著寡少。当初鉴于大学的本质，为推进独立研究的发展，在国运兴盛时期创设的定额制度反而给研究带来不便，并招致阻碍大学发展的结果”。
其结果，大正13年（1924年），这两所帝国大学的定额制被废止，全部帝国大学的预算实行统一标准。与此同时，以讲座为单位的预算计算方式被引入，而且把物件费与人头费的一部分（雇员工资、助理经费）合起来，首次设计出“校费”这个科目。
把讲座与教师定编和预算挂钩，正是为解决上述财政问题而出台的。但是，二战以后在国立大学延续的讲座制的雏形直到1926年才被固化。据此，讲座分为3个种类，各类的教师定编是，非实验讲座为教授1名、副教授1名、助教1名，实验讲座为教授1名、副教授1名、助教2名，临床讲座为教授1名、副教授1名、助教3名。但是，这个标准仅适用于新设的讲座，已设的讲座仍然保留原样，结果产生了不配套讲座的问题。产生这个问题的，多数出现在曾采用定额制的东京帝国大学和京都帝国大学。
附带说一下，昭和19年（1944年），政府颁布《学校特别会计法》，将《大学特别会计法》和《学校及图书馆特别会计法》合二为一，并把图书馆（具体说是帝国图书馆）转为一般会计。在学校特别会计中，既把官立学校区分为帝国大学、官立大学、直属学校，也对帝国大学群按每个大学进行了区分，因而与以前的特别会计制度基本相同。从该会计法的第十二条规定，我们可以知道，政府依然提出（大学）依靠基本财产的积累而谋求财政自立的理想。总之，二战以后的国立学校特别会计制度正是继承了这个时期形成的制度遗产。
四、新制国立大学的财政问题
战败后的昭和22年（1947年），《学校特别会计法》被废止，国立大学和学校的预算作为一般会计的一部分来对待。《东京大学百年史》认为，这是为了财政制度的民主化和合理化而做出的制度安排，而《国立学校特别会计三十年历程》则指出，“为恢复因二战被烧毁大半的国立学校设施，必须尽快获得巨额资金和确保设施，面对这种情况，要在国立学校财政自主独立体制下解决这个问题是很困难的”。后者的说法尽管重视二战结束前的《学校特别会计法》所倡导的“依靠资金积累，谋求国立大学和学校的财政自立”的目的，但是，正如前面看到的那样，这个目的只不过是个理想。总之，现实的情况是，直到昭和39年（1964年）颁布《国立学校特别会计法》为止，国立大学的预算都是在一般会计的框架内处理的。
（一）大学法试行纲要
昭和23年（1948年），文部省发布了以新的国立大学制度为前提的《大学法试行纲要》（以下简称“试行纲要”）。“试行纲要”是一份指明了计划于昭和24年（1949年）开始实施的、新制国立大学管理运行的应有形态的文件，其模式被认为是源自美国的州立大学。“试行纲要”的第一条规定“国立大学所需经费的大部分由国库支付”，第十一条就大学财政进行了详细的规定。其内容如下：
1.学费
文部省根据中央审议会的咨询报告，决定应向学生征收的学费、入学注册费等最高额的标准。最高额因学部（例如，医学部、文理学部）不同而异。
2.来自国库的收入
各大学从国库接受年度的金额。
（1）主要充作大学总行政费的经费。
（2）对修完上一年度课程的每生（或相当于此的学生）的费用。
（3）对上一年度专任教师的各个教师的经费。
3.生活费调整
（上述的）金额依据每年日本银行零售价格指数进行调整。
4.特别计划及研究资金
大学在基于文部省或其他政府机构等合法审议机构之特别推荐的特别计划及研究事业等方面，全校或一部分可以接受国库的资助。
5.设施改善费
大学根据文部省及中央审议会的特别推荐，在土地、建筑物、设备等设施改善费方面，可以从国库接受更进一步的资助。
6.都道府县税
都道府县议会拥有为经常费、临时费或特别目的而通过都道府县税筹措经费的权限。
7.社会捐赠
各大学的管理委员会拥有为建筑物或研究等特殊目的而从个人或团体接受特别捐赠的权限。
8.为了防止一年的经费过度增加，学生数的增加不得超过上一年该大学及附属分校在册学生总数的10%。
这个“试行纲要”方案引起了大学有关人士的强烈反对，结果未能实施。不过，其显示的关于国立大学财政的基本想法，在不少方面与现在的国立大学法人化的构想有共同之处。例如，学费收入为自己创收收入、以学生数和教师数为基础的估算、研究费与设施设备费另行配置、地方政府负担经费等等就是例证。
附带说一下，如所周知，针对这份“试行纲要”，东京大学新制大学筹备委员会下设的学校财政法特别委员会在昭和24年（1949年）初以此为蓝本，提出了“与二战结束以前一样的由国库全额负担的特别会计制度”的方案。其概要如下：
“国立大学的财政是各大学的特别会计，经费原则上应由国库全额支出，总经费的金额由以下各项决定”。
1.学费收入
应向学生征收的学费、报考费、入学注册费等由大学提出申请，经国立大学委员会审议决定。
2.附属医院、演习林、农场、研究所等事业产生的收入
对照该事业费，根据大学提出的申请，经国立大学委员会审议决定。
3.来自国库的收入
各大学每年度从国库接受以下金额：
（1）教师、行政人员、技术人员的工资； （2）主要充作大学总行政费的经费；
（3）对修完上一年度课程的每生的费用；
（4）对上一年度现有的讲座的经费；
（5）研究生院、研究所、演习林、农场等研究以及实验、实习机构运行所需的经费。
4、5、6与上述“试行纲要”的4、5、6基本相同
7.社会捐赠
各大学拥有为建筑物、设备或研究等特殊目的而从个人或团体接受特别捐赠的权限。都道府县在进行上述捐赠时，可以通过都道府县税来筹措。
这些内容明确地表明了作为旧制帝国大学、长久享有特权地位的东京大学的立场。时任校长的南原繁在大学行政官会议上对这个方案进行说明时强调，“全国的大学的预算如何提供，如何调节是一个颇为重要的问题，为此，要尽量使大学的财政合理化，通过找出某些客观的标准，努力使预算编制更科学。”……他进一步提出以下课题——“不得使各种不同的众多的大学统一化，以至使预算机械地平均化，要考虑各个大学的规模和职能，不能妨碍它们的事业运行。要保障作为研究机构的大学的职能，即对拥有研究生院和研究所的大学要保障其经费”。
“虽说是提议设置特别会计，但并不是企图像以前那样通过拥有资金来确保财源，而是将确立新制国立大学的财政之‘客观标准’和‘科学编制’作为一项课题提出来，在此基础上，探索如何保障拥有研究所和研究生院之旧制帝国大学职能的财政形式。”
此后，昭和26年（1951年），文部省向国会提交了《国立大学管理法》议案，但没有获得通过。不过，这个管理法议案中没有有关财政的条文。可见，管理运行与财政的问题是分开处理的。
（二）教育刷新审议会的咨询报告
同年（1951年），教育刷新审议会提出了《关于教育财政问题》的咨询报告，要求尽快解决“国立大学财政问题”。该咨询报告在考虑设置特别会计制度等此后国立大学财政的应有形态方面，包含了值得关注的建议。其概要如下：
1.大学财政的综合计划
国立大学现在已经达到71所，其财政的实际状况颇为贫弱，谋求扩充与均衡是一项紧急要务，为此有必要制定关于大学财政的综合计划。
（1）关于设施的新增改造及复兴，在土地方面要制定一定的年度计划，每所大学或学部要确定轻重缓急顺序，逐步充实完善。同时，对其间新大学的设置要加以控制。
（2）在确立综合计划过程中，要将71所大学中设置研究生院（特别是博士课程）的大学与没有设置研究生院的大学分开，谋求与之相应的设施的扩充和完善。
2.国立大学特别会计
为了使国立大学永久地完成其使命，而不受一般的政治、财政变动的影响，必须采取措施充实大学的预算，在设计国立大学特别会计制度，保障政府每年以预算拨付一定的支出金的同时，对能够把事业收入、超收入金额、没有支出的金额、由动产不动产产生的收入、社会捐赠等作为财源而积累资金的大学，除开辟使之成为可能的渠道外，还应当设计准备金和贷款制度等。这个特别会计的内容如下：
（1）所有国立大学作为一个特别会计，但应对每个大学作区分。
（2）大学的经常性开支，原则上在坚持其财源由政府支出的方针的同时，也应一并考虑由资产产生的收入、学费、社会捐赠等其他收入。
（3）必须设计资金、准备金和贷款等制度。
3.国立大学预算的估算方法
为了使国立大学的预算合理且公正，应当根据以下方针，设定预算的估算标准。
（1）设施费
①关于建设费，应当根据非实验、实验和临床的类别，按各学部各学科确定每生的单价，……根据学部的规模与结构，并依据各个标准单价估算建设费。
②关于设备费、特别是研究设备费，鉴于各学部各学科的特殊性，应当分别设定一定的最低设备标准，并据此估算设备费。
③应当重新设定设施更新费，谋求老旧设施的更新。
（2）经常费
①与学部有关的经常费，应当将其区分为运行经费、学生经费、研究经费及差旅费，再把运行经费细分为行政经费、各项工资和维持费，把学生经费细分为教学经费和生活保健辅导费，并根据各自的经费项目，确定标准教育经费。
②关于行政经费和教学经费，应当根据非实验、实验和临床的类别，确定每生的标准单价；关于生活保健辅导费，学生不必做区分地确定平均每生的标准单价；关于研究经费，应当区分为非实验、实验和临床3种，按每个讲座或每个教师确定标准单价。
③综合性大学的本部经费不应依赖学部经常费，而应作为独立的经费项目设定，并根据学部结构、本部的规模和学生数等，做适当考虑。
④关于学部经常费，对设置研究生院的大学应另项区分并计算在内。
（3）设置研究生院的大学
关于设置研究生院的大学，鉴于作为培养研究者机构的使命，在避免滥设的同时，需要特别着力予以充实。
①关于设施费，应对照学部设施的状况，建设必要的设施。
②应根据非实验、实验和临床的类别，分别设定最低标准，并确定标准单价。
③关于经常费，在对运行经费和学生经费等确定标准单价的同时，应对研究经费给予特别考虑。
教育刷新审议会的这份咨询报告即使在现在看来，也仍然是一份深思熟虑、内容妥当的报告。可以认为，此后的国立大学的财政政策基本上是根据这份报告的原则展开的。不过，特别会计制度并没有马上实现，而且，关于运行经费、学生经费和研究经费的区分，本部经费与学部经费、学部经费与研究生院经费的区分，还是在模糊不清的情况下进行预算分配的。下面我们将会看到，很多问题便是由此产生的。
（三）估算校费制与讲座、学科目
正如咨询报告所显示的“关于标准教育经费和标准单价”的思路那样，向新制大学过渡而一举超过70所的国立大学，其财政的最重要课题是，如何“科学”、“客观”地设定预算的编制和分配标准的问题。面对严峻的国家财政状况、旧制度下形成的预算分配标准各异且不甚明确、以及刚刚完成重组合并的新制大学与学部，将根据什么样的新标准来分配预算呢？文部省先把客观性和科学性的问题搁置下来，抓住讲座制和学科目制这个教学科研组织的构成形态的差异，采取了所谓“估算校费制”的方略。 除另项预算的作为国家公务员的教职员的人头费以外，国立大学的经费总称为物件费，由一般管理费、教师研究费和学生经费3部分构成。这三者最初是被明确区分的，但是由于一般管理费的增长受到抑制，其不足部分由其他两部分补充，因此，教师研究费和学生经费并不是如文字表述那样仅仅用于教师和学生的经费，而只不过是预算分配时的标准或单位，后来用“估算校费”或“人均校费”这样模糊不清的词汇来称谓。
其中，不论从金额还是从分配方式来说，教师研究费的地位是最为重要的，即“教师人均校费”。前面已经说过，二战结束前的帝国大学采用“讲座制”，并把表示教学科研的学术领域的讲座作为教师以及研究经费的分配单位。与此相对，帝国大学以外的其他官立学校则采用按照每个“教学”的必要领域配置教师的“学科目制”。如何看待这种内部组织的构成方式的不同，是向新制大学制度过渡时的一个重要争论点。但是，最终结果是，新制国立大学和学部还是原封不动地继承其前身校的组织原理的差异。也就是说，旧制的大学和学部采用讲座制，而前身为旧制高等学校、专门学校、实业专门学校和师范学校的大学和学部则采用学科目制，而且，讲座制被定位为教学和科研的组织，而学科目制则仅被定位为教学的组织。
“教师人均校费”的分配基础就是这种讲座制与学科目制的差异。讲座如教育刷新审议会咨询报告建议的那样，分非实验类（主要是人文社会科学类）、实验类（主要是自然科学类）、临床类（主要是医科、牙科类）3种，而学科目制则分为非实验类、实验类2种，并分别设定不同的估算单价。各自的单价及其变化，如表1所示。据此，在估算单价上，非实验类与实验类、临床类有1：3-4的差距，还有讲座与学科目制的估算单价方面，起初基本相同，但是随时间推移，越来越显示出差距，昭和38年（1963年）当年，讲座制是学科目制的近3倍。估算的预算额度在讲座制与学科目制、非实验类与实验类、临床类之间有很大的差异。
教师人均估算校费在讲座与学科目之间有差距，是因为讲座要担当研究生的课程，而学科目则不需要。
与学术性质有关的非实验、实验和临床的类别暂且不说，关于如何能够使讲座制和学科目制的差异正当化的问题，正如上面所述的那样，是为“教学和科研”和为“教学”这个目的的差异被强化了。在二战结束以前的高等教育系统下，仅有大学被要求承担教学与科研两项职能，而除此以外的学校只被要求承担教学的职能。其前身校担负作用的不同，在新制度下所有高等教育机构变成新制大学后，也以讲座制和学科目制这个不同组织原理的形式被延续下来了。昭和28年（1953年），尽管新制研究生院同时设立，但是，在国立大学方面，被认可设置研究生院研究科的仅是那些被期待担负教学与科研两大职能的讲座制（换句话说是旧制）大学与学部。也就是说，教育刷新审议会的咨询报告中建议的对“设置研究生院的大学”的考虑，以讲座制和学科目制导致“教师人均校费”的差异这种形式被具体化了。
这意味着，是否拥有研究生院（博士课程研究科），在制度上被统一化的国立大学和学部之间，在预算分配方面，出现了很大的差异。而且，研究生院的设置在此后相当长时间内，仅有旧制度下的大学和学部才被认可。正如上面所述的那样，适应讲座制和学科目制差异的“教师人均估算校费”不是不折不扣的教师研究费，而是被用于填补一般管理费的不足部分。
据昭和26年（1951年）进行的“大学等研究费的实际状况调查”显示，国立大学的预算分配状况如表2所示，在扣除本部和学部的提扣部分（用于一般管理费等）后，实际分配给学科的金额，教师研究费只占40%，学生经费占35%。
五、对改善的要求
国立大学财政的这种状况令当事者的国立大学感到危机。国立大学协会于昭和29年（1954年）向文部省提交了意见书，要求改善这种状况。
“新的学校制度实施以来……没有对国立大学制定整体的且持续的建设与充实的计划，实在令人遗憾。各种国立大学的定位不明确，因而没有采取适应其个性发展与充实的策略。在大学财政方面，度日如年的预算缺乏持续性和稳定性，在建筑物及各种设施的充实方面，没有前景。在这种情况下，具有各种定位的大学无法充分履行各自的使命，国立大学协会对此深感忧虑。因此，有必要确立国立大学的财政计划，以此谋求大学的发展。希望政府能够符合上述宗旨，在文部省内部设置由具有热情和权威的合适委员组成的强有力的审议会。”
尽管意见书重点在于建设和充实设施设备，但在同年（1954年）其内部资料《关于确立国立大学财政的改善方案》中，我们看到该协会还提出了包括特别会计制度的引入和改善预算制度的综合性建议。
但是，（国立大学）财政制度的改革进展不大。昭和38年（1963年），中央教育审议会发表了二战以后最早的关于大学问题的综合性咨询报告——《关于大学教育的改善》，其中一项内容就有关于大学的财政，在这项内容当中对国立大学的财政问题进行了相当详细的研究。“国立大学的财政是……大学自治的实质性方面的体现，因此，其应有形态应是适应教学与科研方面的需要，具备自主性和弹性，而且从长远的观点看能使大学有计划地运用的制度”。基于这样的认识，报告“要求采用特别会计制度以实现国立大学财政的这种应有形态”。报告指出，过去的国立大学财政“在伴随着经济情况的变化和大学的发展，未必能够充分达成所认识的目的”，以及“现在的国立大学处于内涵与规模的快速发展和扩充的过程中”，并对慎重研究（国立大学财政）的必要性表现出迫切的期待。
与此同时，报告还认为“在一般会计制度的现阶段，至少必须采取适当的措施，开拓大学特别会计制度所见的财政上的自主性与弹性，而且能够使大学有计划地运用的渠道”。为了使国立大学达成其目的和使命，……在财政上做到与一般官厅不同，尽可能确保其自主性。报告要求在以下3个方面要加以改善：一是要有适应教学与科研长远计划的预算措施；二是在预算执行上要能弹性运作；三是社会捐赠的接受与使用。
该咨询报告受到关注的还有在要求“扩充教学科研经费”方面。报告指出，人头费占大学总经费的比例，近年来基本上占60%，人头费以外的管理经费和教学科研所需的各项经费约占40%。这个比例与二战以前（1925-1930年）的比例正好相反，这种现象显示教学科研所需经费相对下降。比如，从教师研究费来看，在讲座研究费方面，非实验类为二战以前的1/3，实验类为二战以前的2/3，而学生经费为二战以前的1/9。针对这种状态，报告呼吁必须对全体国立大学增加预算经费。 对国立大学财政的这种窘境，当时担任文部省高等教育行政要职的天城勋有详细且具体的分析。据他的分析显示，从如上所述的人头费约占60%、物件费占40%来看，昭和36年（1961年），国立大学经费由研究费、学生经费和事业费（修缮费和差旅费等）3部分构成，其比例分别是41%、9%和50%。但是，这是从预算看到的结构。“如果从实际的支出来看，尽管按大学机构的管理费、研究费以及教育费三要素来分析，但这三者的区别在观念上和实际管理上都不很明确，因而并非是按前述的预算原原本本使用的”。特别是，预算科目上被称为校费的研究费，在内容上没有明细和估算依据，因而被认为是往哪儿用都行的科目。
与此相对，二战结束前的研究费是讲座研究费，“尽管在实验、非实验和临床类别上理所当然会有金额的差别，但是全部都有明细和估算的依据……讲座研究费（大致分为事业费和工资，也包含旅费等）是极其综合性的，而且很稳定。”但是，“二战结束时，由于物价飞涨和各项开支失衡，昭和22年以来，讲座经费的明细结构瓦解，讲座研究费中的事业费单独变成校费，而旅费和工资等从中分离出来，各自变成不同款项，每年修订，有时被缩减，直到现在。”
“另一方面，昭和24年以来，尽管新制大学是以旧制的高等学校、专门学校和师范学校等为母体创设的，但是由于旧制的学校中没有研究费这项预算，因而也就没有应承继的做法，而是作为学科目制并按照讲座研究费的基数重新给教授、副教授、助教分别配置教师研究费。此后，学科目制研究费并没有按照讲座研究费的单价修订的比例增长，……出现了两者的差距。”“另外，旧讲座研究费明细中的工资……伴随着人事行政体系建设而作为工资费用进入另外的体系，管理费分别按教师与行政管理人员的人均计算，旅费也作为研究旅费另项设立。”
这种难说经过充分研究的二战以后的大学财政制度，究竟产生了什么样的问题？天城勋有以下的看法。
“为了实现大学的目的，大学经费根据功能以管理费、研究费和教育费的形式出现。预算既考虑到这三种费别的大致区分，也在具体方面根据经费性质按不同科目予以估算。但是，管理、科研和教学的这三大功能，无论在观念上还是在实际上都难以明确划出界限。比如，即使能够将行政办公室与研究室的光电水费分为管理费和研究费，但是教室、实验室的光电水费就很难区分为管理、科研和教学的不同费用，研究室的光电水费如果做非常严密的区分，则应该包含在管理费的费别。特别是，现在在管理费方面，由于没有像研究费那样的综合性预算，大学本部、学部行政管理和教室管理的各项经费，在作为广义的科研和教学一环的意义上，是包括研究费和学生经费在内的整个大学的校费，也就是说由管理费来提供。”
据昭和29年（1954年）会计年度的“国立大学财政实际状况调查”，这种预算估算与实际支出的关系是，“在校费方面，预算估算是科研与教学经费占67.8%、管理费占8.8%、设备费占12.5%，而从实际支出来看，则表现为科研与教学费占29.4%、管理费占24.4%、设备费占31.4%，显示出科研与教学费被挪作管理费和设备费的结果。”由此可以看出这样的实际情况，即预算分配是根据难说是“客观的、科学的”标准进行分配的，而支出是根据需要自由支出的（此后也基本不变）。
六、特别会计制度的建立
在昭和38年（1963年）中央教育审议会发表被认为已充分包含上述文部省当局问题意识的咨询报告时，文部省与大藏省便围绕向特别会计制度过渡的问题进行了协商。
（一）文部省的犹豫
文部省在昭和38年（1963年）起草的文件《关于把国立学校会计改为特别会计时存在的问题》中，表达了当时文部省对这个问题的复杂态度。这份文件列举了特别会计以下几个方面的积极面：
1.国立学校财政运作的自主性在制度上可以得到保证，在学校运行方面也可期待预算执行上的若干弹性。
2.用于附属医院、委托研究等有特定岁入财源事业的经费，在特别会计下，由于与岁入相称，比较容易被认可列入岁出预算，因而被认为预算易于增加。
3.像以前的帝国大学特别会计法那样，在政府支出金固定的情况下，能够制定适应教学科研计划的长期事业计划，并在考虑其轻重缓急下实施数年度的事业（但是，政府支出金法定化在国立大学处于扩充建设过程的现阶段下未必合适）。
与此同时，文件也列举了以下几个方面的消极面：
1.以教学科研为目的的国立学校会计制度正如过去所经历的那样，不适合使用以独立核算为目的的事业特别会计。
2.在国立学校的规模内涵稳定、长期的财政可预见的阶段下，过渡到特别会计尚不可知，在今天这样的发展扩张时期下，反而在一般会计范围内谋求充实完善更合适。
3.构成国立学校大宗收入的是学费、入学注册费以及报考费等，但是这些收入占国立学校收入的比例与旧学校特别会计当时不同，是极其小的。即使在现阶段过渡到特别会计，也无法期待经济独立，反而有可能使预算规模缩小。
4.拥有特定岁入财源（演习林等）的事业，尽管预算内容充裕，事业会扩大，但是可以预想到与其他事业之间会产生预算上的差距，而且还由于国有财产保有量的多少、有无社会捐赠等情况，学校相互之间也会产生预算上的不均衡。
5.在特别会计下，积极致力于确保收入和增收，反而会流于企业式的经营方式，并因此可能产生与本来的教学科研事业不相称的事态。
由此可以看到，文部省对于定额法的引入以及伴随着向独立核算制过渡（与二战结束前接近）而带来的向特别会计过渡，是持消极和警戒态度的。
（在这份文件中，）文部省的结论是，“如果特别会计制度能够确保国立学校管理运行所需的预算，并谋求预算有弹性的执行”就赞成；“如果改为特别会计制度的目的是谋求独立核算这种经济独立，这不仅不可能，而且从教学科研的本来形态看也是不合适的”就不赞成。
（二）大藏省的态度
大藏省昭和38年（1963年）末以大幅度采纳文部省见解的形式，提出了《关于国立学校特别会计制度》的要点，并就以下内容回应文部省方面的担忧： 1.特别会计以谋求国立学校内涵的充实，并促进今后扩充与完善为宗旨。
2.国立学校会计不以独立核算制为目的，因而不会以谋求减轻一般会计负担为目的来企图提高学费。
3.设计贷款制度，引入财政投融资资金以利于促进设施（附属医院）的建设。
4.现在国立学校管理的国有财产原则上作为特别会计的财产投资，今后即使在其财产不能供作为国立学校的使用目的的情况下，变现的价款不作为一般行政的财源，而是作为特别会计的岁入用于充实国立学校的内涵。
5.研究费及其他国立学校的运行费，只要符合特别会计，可以根据实际情况使用。
国立学校特别会计议案通过两部委的这种协商后，提交给昭和39年（1964年）春召开的国会表决，同年度的预算便按照这项制度施行。
获得国会批准的国立学校特别会计法的第一条强调“为了有助于充实国立学校，明确其经营管理，设置特别会计，与一般会计分开管理”。第三条规定“本会计以一般会计转入金、学费、入学注册费、报考费、附属医院收入、公积金提取款、贷款、财产处置收入、社会捐赠以及附属杂项收入作为其岁入，以国立学校的运作费、设施费、小额拨款、贷款的偿还金及利息、临时贷款的利息以及其他各项费用为岁出”。
比较新的国立学校特别会计法与二战结束以前的旧学校特别会计法，主要有以下几点不同：
1.旧特别会计法设立资金制度，以资金产生的收入等支付支出，谋求学校财政的独立，而新特别会计法的设置是为了有助于充实国立学校，明确其运营管理。
2.旧特别会计法把帝国大学、官立大学以及直属学校分开，并按每个学校处理，而新特别会计法是将所有国立大学统一化。
3.新特别会计法可从决算后的剩余金中把一定额作为公积金储备起来，但该公积金应统一处理，以备必要时充作设施建设的经费，不像旧特别会计法的资金那样按每个学校分类管理。
4.新特别会计法认可贷款制度，谋求附属医院充实和完善设施。
七、国立大学的设置形态与财政制度
由此可见，政府是在搁置国立大学财政自立问题的情况下，颁布并实施新的特别会计法的，但是进入昭和40年代（1965年以后），国立大学的法人化与财政自立的问题再次浮出水面。
（一）中教审咨询报告与法人化构想
昭和46年（1971年），中央教育审议会在咨询报告《关于今后学校教育综合扩充完善的基本对策》中，在高等教育改革方面专门分出一大部分针对国立大学，建议“改变现行的设置形态，使其成为接受一定财政支持、自主运行管理、直接承担责任的具有公共性质的新形态的法人”。
咨询报告认为，“关于大学的管理运行，由国家……担负管理方面的一切责任，实际上是困难的，而且，把大学作为一种行政机构，使用一般官厅在人事、会计等方面的准则，不仅会妨碍教学与科研的有效运行，而且会有不少弊端，如安于制度保障，自主运行的热情与责任感变淡，等等。……从目的和性质来看，既然把大学作为适切的新型的具有公共性质的法人，使其接受一定的财政支持，那么，使其担负管理运行方面的一切责任并自主运行，反而有助于大学的发展”。关于对“新型的具有公共性质的法人”给予财政拨款的问题，咨询报告建议“在根据大学的目的和性质把经合理估算的标准教育经费的一定比例作为资助金拨付给大学的同时，认可大学可以有弹性地、有效率地使用”；“大学在接受根据定额公式计算出的定额资助后，可以在其事业计划、工资水平和收入金方面有相当大幅度的弹性，并通过自己努力的运作来发挥独自的特色”。
咨询报告的建议还附带了一些条件，诸如“对学费等受益者的负担应考虑恰当程度的金额”；“财政资助必须保持国家的主体立场，并以资助效果要经常接受严格的评估为条件”，等等。
尽管咨询报告所提出的法人化构想没有具体化就结束，但是不言而喻，它已经包含了与现在国立大学法人共同的内容。
（二）临教审咨询报告与法人化议论
关于与财政自立有关的法人化问题，昭和59年（1984年）设立的临时教育审议会，也把它作为一个重要的研究课题。在昭和62年（1987年）的第三次咨询报告中，临教审认为，“国立大学在广义上被定位为国家行政组织，这使得其常常表现得僵硬，其应有形态很容易整齐划一，大学的主动性受到抑制”；“虽然大学财政的基本部分由国家供给，是不得已的事情，但是各大学在大学的组织计划、预算编制及执行、资产管理和职员人事等方面的自由度和自主性被限制，其结果是大学的个性被剥夺，主动性被削弱”。基于这样的认识，咨询报告阐述了“今后在各大学责任确立的基础上，有必要推进规制的弹性化”。
这里虽然只是强调了强化各大学财政自主性的必要性，但是在涉及国立大学设置形态的部分，咨询报告认为，“由于在此之前就被指出国立大学在组织和运行方面有不少地方需要改革或改善，尤其是要确立各大学的自主和自立，要开展面向社会开放的活动，并从各方面提出必须改变现行国立大学设置形态的议案，因此我们接受这些议案，对国立大学给予具有公共性质的法人资格，并定位为特殊法人的可能性进行了多次研究。我们得出的一个结论是，在国家干预的应有形态、（国立大学）管理与运行的制度、教职员的身份、待遇上的处理办法、从现行设置形态过渡的措施等诸多方面，有许多事项应该从理论和实际操作两个方面予以考虑，为了解决这些问题，有必要展开更广泛的真正的调查研究。”
由此，大学财政自立的问题便与激活教学科研的活力连接起来，并逐渐展开了对国立大学法人化问题的讨论。
（三）估算校费制的废止
明治以来，对国立大学之间以及国立大学内部的预算分配发挥重要作用的、以讲座制和学科目制的区别为基础的“估算校费制”，在完全没有正式讨论的情况下，于平成12年（2000年）突然被废止。
同年的预算参照文件阐述了以下理由：“近年来，由于随着学术领域的发展，分化融合或跨学科领域越来越多，单纯地按照实验及非实验分类已缺乏妥当性，因此平成12年（2000年）度，经费的性质及用途不做变更，（预算）估算在废止以往的组织等细化分类的基础上，采用以根据教师数及学生数进行估算的校费，加上以各大学等为单位进行估算的校费这样的办法，即把以往的“教师人均估算校费”和“学生人均估算校费”整合起来，在新规则中新列入以教师数预算估算部分、学生数预算估算部分及大学部分为明细内容的“教学科研基础校费”。由此可知，这个长期持续下来的以讲座（及学科目）为基础单位的预算估算方式，就是在极其技术性的理由、在没有经过充分讨论的情况下，被简单地废除了。 但是，作为伏笔，必须指出的是，从昭和50年（1975年）代开始，在国立大学预算中，就出现了与教师人均估算校费不同的“特别教学科研经费”这样的项目，在估算校费的增长受到严格抑制过程中，年年都有增加金额。这个额度在平成2年（1990年）已经达到教师人均估算校费的约1/3，此后还在继续增加。从名称我们可以知道，这项“特别教学科研经费”的目的是，为了使研究活动更加活跃，完善其基础等各项条件，发挥作为对特定的大学、学部、研究科和学术领域给予重点投入手段的作用。也就是说，以讲座或学科目为基础的估算校费制，实质上已经走向崩溃的过程。
总之，估算校费制被废止后，校费的名称改为“教学科研基础校费”，以学生数和教师数为基础计算的校费加上“大学部分”，以不低于上一年度的分配额之预算，被分配到各大学。这意味着，不仅改变了大学之间的分配标准，而且各大学内部的预算分配的办法也显著地增加了自由度。这是因为，在以往的估算校费制下，教师人均估算校费被“理解”为本来应该按讲座或学科目单位分配给教师，其中一部分为弥补一般管理费的不足而被本部和学部抽走，但是，这种“理解”的制度基础已经失效了。在以往预算中的一般管理费、教师研究费、学生经费这种虚拟的区分消失后，（校费）以什么样的标准分配给学部、学科、讲座和教师，管理、科研、教学各自如何分配，都是必须重新加以研究的课题。
实际上，不少大学重新研究了分配标准，各个大学的教师拿到手的研究费的金额也已经发生了很大的变化。可以认为，这直截了当地表明，与文部省极力推进的抑制教师研究费形成鲜明对照的、伴随着科研经费的大幅度增加，研究费政策正在向竞争性的、重点配置的方向转变。
八、国立大学的独立行政法人化——代结束语
正如上面所述的那样，与财政制度密切关系的、明治以来常常被提起的国立大学法人化问题，因在平成12年（2000年），作为国家行政机构一部分的“独立行政法人化”构想也波及到国立大学，文部科学省内部设置了调查研究会议，而开始快速展开。
这个被认为模仿英国“民营化”的特别行政法人制度，其构想原本不是以国立大学为直接对象的，从政治经纬看，其起始与过去围绕国立大学的法人化的议论也没有直接的关系。现在，尽管以平成14年（2002年）3月发表的调查研究会议的报告书为基础，谋求以考虑了大学特性的《国立大学法人法》的形式加以应对，但是在研讨过程中，关于法人化后的大学财政自立性如何保证的问题，几乎没有参考过去议论的痕迹。
据新的《国立大学法人法》，法人化后的国立大学以国家拨付的“运行费拨款”和“自己创收收入”为财源，进行自立的大学运营。具体内容如下：
1.运行费拨款由两部分构成：一是根据学生数等客观指标，按照各大学共同的计算公式计算出的标准收入与支出的差额（标准运行费拨款）；二是难以根据客观指标计算的、承担特定教学科研设施运营和事业实施所需的经费额（特定运行费拨款）。在估算拨款时，“基于各大学、学部等的理念、目标、特色、条件等，应考虑弹性的……计算方法的可能性”，还有在估算时，“要恰当地反映第三者评价的结果”。
2.自己创收收入分两部分：一是伴随通常业务的完成必然可预见的收入（学生缴费、附属医院收入等），二是除此以外的收入（社会捐赠等）。前者用于运行费拨款的计算，后者原则上与运行费拨款做不同处理，不反映到运行费拨款的计算上。
由于期待大学运营能够自立与自律，因而废止了国立学校特别会计制度。一方面，政府积极鼓励大学谋求自己创收收入的增加，另一方面，把包括运行费拨款在内的预算的分配与使用全面下放给各大学，这样，大学就有了自主的裁量权。但是，各大学必须设定中期目标、制定中期计划并得到文部科学大臣的批准，6年后的达标程度还要接受“国立大学评价委员会”的第三者评估。正如上面所见的那样，评估结果将反映到运行费拨款的计算上。
始于明治初期的帝国大学特别会计制度的我国（日本）国立大学财政制度，在经历了一个多世纪的今天，通过国立大学的独立行政法人化，正在走进全新的时代。它将给国立大学的管理运行系统和教学科研活动带来什么样的变化？大学的自主性和自律性在多大程度上受到保障？运行费拨款的计算标准能否“客观、科学”？等等许多问题都留待今后。我国（日本）国立大学财政史上最大的制度改革的走向，值得我们密切关注。
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Financial System of National University in Japan： Historical Outlook
AMANO Ikuo Translated by CHEN Wu-yuan
Abstract： For National University of Japan， how to ensure financial self-reliance and self-discipline is a major issue that related to the protection of its university autonomy and academic freedom， even realization of university mission. Since the creation of National University in the early Meiji， the Japanese government has introduced fund system， the special accounting system， chair system， school fee system and so on， which are designed to build the self-reliance of fiscal system of National University. In this process， there are successful experiences and lessons of failure. Now， whether the implementation of the National University Corporation can resolve this problem since the Meiji， it is causing great concern.
Key words： Japan； national university； financial system
（责任编辑 陈剑光）