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摘 要：“非羁码”作为非羁押数字监控系统的初步成果，用于管控可能判处10年以下有期徒刑的犯罪嫌疑人、被告人，它依托城市大脑数据管理平台，以定位打卡、划定电子围栏等方式开展监管，量化积分形成监管码以评估被监管对象的风险，增强了非羁押强制措施的约束力，显著节约了司法资源，有效降低羁押率。但该系统高度依赖大数据平台，且存在“人机分离”等问题，应根据各地数字技术发展水平逐步推广，并与电子手环等搭配适用形成立体式的数字监控体系。同时还要细化管理规范，明确各部门职责分工，最终实现以数字监控的方式践行“科技强检”和“少捕慎诉”的检察工作精神。
关键词：非羁押数字监控 少捕慎诉 取保候审 动态管控 人机分离
一、“非羁码”数字监控的基本架构
非羁押人员数字监控系统又称为“非羁码”，主要适用于取保候审、监视居住等非羁押犯罪嫌疑人的监督管理，是新时代检察机关打造智慧检务、落实科技强检的又一有力创新和探索。该非羁押监控系统的使用大幅度降低了羁押率，契合最高人民检察院“少捕慎诉”的刑事办案指导精神，对社会主义民主法治现代化建设起到了积极的推动作用。该系统实现了公安网、政务网、互联网三网联通，一贯式地实现了对被监管对象定时打卡检查、随机打卡抽查、人员轨迹查询、在线申报审批、定时定点传唤、电子围栏标定预警以及禁入场所标定预警等全方位监督。非羁押系统构架严格按照业务数据分离原则，所有业务数据储存在公安内网环境中，利用区块链技术对数据进行实时加密，上链认证，实现数据访问和操作日志可追溯、防篡改。同时“非羁码”数据库在公安网集群中的多台服务器上分别建立多个副本，防止某一台服务器故障导致整个“非羁码”系统失灵。该系统的公安网业务集群大数据囊括公安机关警务操作系统、公安机关执法办案平台、检察机关统一业务系统、法院办案系统数据、杭州城市大脑数据、组织机构数据等信息，民警、检察官、法官在后台管理系统通过各自内网登录后台系统开展轨迹查询、积分管理、异常预警、审批管理以及用户管理等业务工作。
二、“非羁码”数字监控的适用及管理情况分析
（一）适用对象范围
根据杭州市公、检、法、司四家联合出台的《对刑事诉讼非羁押人员开展数字监控的规定》（以下简称《数字监控规定》），“非羁码”数字监控措施适用于可能判处10年以下有期徒刑的犯罪嫌疑人、被告人，并依据犯罪嫌疑人、被告人可能承担的法律后果，划定不同的适用范围。适用对象主要分为两类：一是可能判处3年以下有期徒刑、拘役、管制或单处附加刑的犯罪嫌疑人、被告人，无羁押必要即可适用;二是可能判处3年以上10年以下有期徒刑的犯罪嫌疑人、被告人，具有下列情形之一的，经人民检察院不批准逮捕或人民法院取保候审后可以适用：（1）有法定从轻、减轻处罚情节，确有悔罪表现的或自愿认罪认罚的;（2）60周岁以上老年人或盲人、聋哑人等身体不适合羁押的残疾人;（3）具有一定规模的民营企业的负责人或技术骨干，犯罪事实已经基本查清，并认罪认罰、积极退赃退赔的。但是对于再犯概率大、社会危害性强、可能妨害诉讼，确有羁押必要的犯罪嫌疑人、被告人不得适用。
（二）“非羁码”数字监控的模式及功能
1.根据被监管对象执行地域的不同，形成了办案机关和执行机关共同管控的双列管模式，以及由办案机关单独管控的单列管模式。双列管监控模式下，执行地域位于杭州市范围内，主办民警或承办检察官可指定执行地派出所，执行地派出所民警依据法律文书接收绑定被监管对象并承担主要管理职责，无论案件办理到何种阶段，执行机关权限不变。单列管监控模式下，执行地域位于杭州市范围外，主办民警或承办检察官无法指定杭州市范围外的派出所成为执行机关，由其单独承担管理职责，监控权限伴随案件进程流转至下一阶段的办案机关。
2.“非羁码”数字监控系统的功能模块主要分为监督管理模块和量化考核模块两部分，前者包括定位打卡、行踪申报和传讯考察，后者为积分量化部分，各个环节环环相扣，实现有效管控。
（1）监督管理模块。监管人员根据被监管对象打卡报告的位置信息了解其活动轨迹和日常表现，被监管对象确有正当理由需要离开所居住的市、县，应事先申报，经批准后方可离开。若擅自离开限定区域或未按规定打卡报告，预警系统可在第一时间将异常状态、被监管对象乘坐公共交通出行记录等信息反馈至监管人员处。监管人员还可通过“非羁码”下达传讯任务，明确传讯时间并指定传讯派出所，要求被监管对象在规定的时间内到达指定地点接受传讯。
（2）量化考核模块。“非羁码”数字监控系统后台根据被监管对象的日常表现评分考核并形成分值，该分值与监管码颜色挂钩，起始60分，60分及以上为绿码，30分至60分为黄码，30分以下为红码。在系统自动测评的同时，辅助以人工动态管理，构建双重评价机制。在自动评分的基础上，若被监管对象自首、退赃、赔偿或取得谅解，监管人员可在10分至30分幅度内加分;若被监管对象擅自离开活动范围、干扰证人、进入特定场所、毁灭或伪造证据、串供，监管人员可在10分至70分幅度内扣分。当被监管对象拒不服从数字监控，情节严重或有脱逃风险，执行机关可以没收保证金、依法责令具结悔过、罚款，情节严重影响案件正常诉讼的，可以予以拘留甚至逮捕。
（三）“非羁码”数字监控的适用成效
1.扩大了非羁押措施适用范围。“非羁码”数字监控系统以智能手机作为载体，适用成本更低，适用规模更大。2020年3月，西湖区检察院会同杭州市公安局西湖区分局探索电子手铐对被取保候审人实施电子监管，但电子手铐每人每月的运营成本约人民币50元，且设备数量有限，难以大范围使用。“非羁码”数字监控系统通过捕捉手机位置信息，在实现电子手环定位功能的同时弥补了电子手环数量有限、运营成本偏高的不足。2020年7月至2021年2月，杭州市范围内共使用“非羁码”监控10565人，其中双列管监控5908人，单列管监控4657人，该系统作为取保候审强制措施的“第二道保险”在实践中被广泛运用。 2.实现了取保候审的刚性管理。“非羁码”数字监控系统的运用，完善了监督管控方式，量化了风险评估标准，形成了持续性监管状态，赋予取保候审更强的约束力。长期以来，执行机关在执行取保候审时无法持续联系被取保候审人，预防上做不到动态有效，惩罚上缺乏强力震慑，导致“防不住、罚无力”，[1]不仅无法发现其离开指定市、县或进入特定场所等轻微违规行为，甚至无法防止其脱保、失联。“非羁码”数字监控系统一方面通过定位追踪、设置电子围栏、定期打卡等方式，在执行机关和被监管对象之间建立起持续性的联系，执行机关可运用系统及时发现被取保候审人未经批准离开居住地、擅自进入特定场所等违规情形，在一定程度上填补了执行机关缺乏有效监管手段的空白。同时，“非羁码”积分状态及监管码颜色变化情况可反映被取保候审人是否具有脱逃、串供等風险，便于执行机关及时采取应对措施。
3.节约司法资源，有效降低羁押率。“非羁码”数字监控系统充分运用大数据、云计算、人工智能等现代科技手段，在非羁押监管领域实现数据化、网络化、智能化，监管人员可实现“以一管多”。2020年7月至2021年2月，杭州市范围内1008名执行民警使用“非羁码”管控5908人，平均1名执行民警可管控5.86人，有的民警甚至同时管控十余名犯罪嫌疑人，有效节约了警力资源。同时，该系统重塑了非羁押监管措施的监控模式和理念机制，成为破除“以捕代侦、以押促侦、以押便诉”这一顽疾的良方，确保不应逮捕的坚决不捕，羁押率明显下降。以杭州市西湖区检察院为例，2020年7月至2021年1月，该院使用“非羁码”监控犯罪嫌疑人共计258人。在此期间，该院共受理报捕案件245件，共计322人，因运用数字监控采取非羁押强制措施而不批准逮捕共计128人，不捕率为39.75%，与2019年7月至2020年1月同期相比，羁押率同比下降14.58%，不捕率同比上升14.59%。
三、“非羁码”数字监控措施适用中存在的问题
（一）单列管模式监控效果需优化提高
《数字监控规定》中“非羁码”的适用对象为可能判处10年以下刑期的犯罪嫌疑人、被告人，经办案数据统计，杭州地区2020年使用“非羁码”监控的非杭州籍犯罪嫌疑人、被告人占比近五成，由此产生一个紧迫的现实问题，即单列管模式下外地犯罪嫌疑人、被告人被取保候审后，返回户籍所在地接受监督管理时，该系统的监控效果将大打折扣。“非羁码”数字监控系统在杭州地区能够良好运行，其中一个重要原因是杭州具有完善的城市大脑网格化数据管理系统。城市大脑的智能分析系统通过对被取保候审人在杭州市范围内的出行、住宿甚至购物等信息进行反馈和分析，实现实时追踪与定位。但是目前国内并非所有城市都拥有像杭州城市大脑一样的强大网格化数据库资源，尤其是中西部偏远落后地区数字化建设水平低，上述地区人员被取保候审后，返回户籍地接受监管时因所在地区信息网络不健全，各政务平台各自独立，缺乏完整、全面的智能化数据库，导致“非羁码”数字监控系统的作用受到限制。
（二）存在被监管对象“人机分离”的监管时间真空
“非羁码”采用定时打卡和随机即时打卡相结合的方式来确保人机一体，从而进行有效管控。但该措施不能确保犯罪嫌疑人随时随地随身携带手机，定时打卡完全可以由他人代为完成，AI换脸等技术对人脸识别的准确性构成威胁。且伴随数字监控系统的运行，被监管对象人数日益累积，监管人员无法时时查看被监管对象的状态，更无力对所有被监管对象逐个抽查。时间真空给了犯罪嫌疑人可乘之机，其在完成打卡任务后可以将绑定“非羁码”的手机置于居住地，利用打卡时间间隔离开管控区域或实施串供、伪造或毁灭证据等行为，甚至实施新犯罪。此外，监管人员使用即时打卡功能抽查被监管对象的概率在实务中占比较低，即使要求对被监管对象实施视频检查，也无法避免被监管对象的亲属朋友谎称其未听到相关视频电话并通风报信，待被监管对象返回后以提交“未听到电话铃声的情况说明”等形式蒙混过关。在当前缺乏法律条文和规定加以规制的情况下，实务操作中具有一定的监控漏洞风险。
（三）未明确“非羁码”由绿变黄甚至变红的后果责任
目前，后台管理系统显示大量被监管对象未按规定打卡或拒不打卡，导致监管码变成黄色甚至变成红色。2020年7月至2021年2月，在杭州市使用“非羁码”监管的10565人中，监管码为红色的有1307人，占12.37%;监管码为黄色的有2752人，占26.05%;仅6506人处于正常管控状态，占61.58%。仅违反打卡义务，是不符合没收保证金、刑事拘留或逮捕法定条件的，《数字监控规定》规定办案民警可根据红、黄、绿码，采用变更打卡频率、上门巡视、抓捕收押、上网追逃等处置措施，但对于被监管对象未按时打卡导致监管码变黄甚至变红的违规情形如何进行处罚缺乏明确规定，民警只能采取电话提醒、责令具结悔过等柔性措施进行处置，随意性较大，对被监管对象缺乏明显的约束力。并且上述不按时打卡或抗拒打卡的行为将直接影响“非羁码”APP管理效果，加剧被监管对象脱管、失管的风险。
（四）各部门责任分工不明晰致司法资源浪费
研发非羁押数字监控系统的一个重要出发点是运用科技手段节约司法资源，探索解决案多人少的顽疾，然而“非羁码”数字监控系统在司法实践中却出现了管理人员“混乱”的情况。数字监控系统是取保候审的配套管控措施，刑事诉讼法第67条第2款明确规定，取保候审由公安机关执行，执行地派出所民警作为取保候审的实际执行人同样也应当成为数字监控的主要执行人。但该数字监控系统上线以来，执行民警未切实履行好管控职责，甚至怠于管控，督促被监管对象打卡、调整打卡频率等工作更多由检察院、法院工作人员完成。主办民警、承办检察官、承办法官、执行民警“多头监管”，不仅造成管理人员混乱，更增加了检察院、法院办案人员额外的工作内容，与节约司法资源、减轻办案人员工作压力的研发初衷相背离。 四、“非羁码”数字监控完善与发展的进路分析
（一）全国范围内分区域逐步推进，分阶段全面覆盖
数字监控系统依赖于城市大脑，需要以强大的云服务器作为支撑打通多个市政平台的网络环境，融入活体检测和动态人脸对比功能，同时还要将公安违法犯罪信息、宾馆住宿信息、出行票务信息等数据进行提取汇总，理论上可在全国范围内构建一体化的数据平台，分步分阶段逐步推广。东部沿海地区具有信息技术上的优势，大数据资源整合的优势条件明显，可在东部发达省份城市率先推广;对于中西部数字技术发展滞后的地区，可先推动落实“佩戴式”电子监控措施，即电子手环（电子手铐），该设备在“非羁码”系统上线前已经杭州市西湖区检察院司法实践，可远程贴身监控犯罪嫌疑人，手环脱离人体即刻报警。电子手环作为数字监控系统的“初级成果”，对大数据平台需求相对较低，前期试点表明亦可实现有效监控。因此分区域分手段逐步落实，推动訴讼保障由“被动应付”向“主动覆盖”发展，[2]稳步推进数字监控系统是行之有效的不二选择。
（二）优化动态管控，构建层次分明的监控体系
监管的个体在社会危险性、脱逃可能性方面存在差异，因此监管方式应根据监管力度设置呈阶梯状分布，而非“一刀切”。[3]以安装“非羁码”数字监控系统为基础，以佩戴人机分离难度较大、强制力略高的电子手环为补充，根据被监管对象的社会危险性和逃脱风险，将各类强制力不同的监控手段高低搭配，分级使用，形成层级分明的监管体系，从而有效避免人机分离的监管真空，实现对被监管对象的全天候时时管理。如对管理相对薄弱的单列管监控人员和可能被判处较重刑期的犯罪嫌疑人，取保候审期间内违法违规概率较高，对此类群体采用“非羁码”监控的同时可搭配电子手环形成双重管控，防止人机分离，确保数字监控措施的监管刚性。同时，尽快出台相应的技术标准和安全标准体系，不断提高人工智能的可控性和抗干扰性，逐步形成人工智能安全评估体系。[4]探索合理的抽查频率以优化动态管控，运用人工智能技术实现自动预估风险，依托声纹、人脸识别技术确保精确验明身份，形成系统AI自动抽查和人工抽查相结合的动态管理机制。
（三）明确监管码由绿变黄甚至变红的责任后果
监管码分为红黄绿三种不同颜色的初衷在于区分被监管对象服从数字监控的情况，以便于区别对待。百分制的动态积分管理机制与监管码的颜色相呼应，高分对应的绿码表明被监管对象遵守监控规则，脱管、失联风险小。黄码表明被监管对象已出现违规情形但情节轻微，需加强管控。低分对应的红码表明被监管对象多次违规，怠于接受管控，情节严重，脱逃风险高，但是目前并没有明确的配套法律条文对于黄码和红码如何处置进行规定。笔者认为，为提高数字监管的有效性，办案人员可以统一处置标准，在当前百分制动态积分管理模式下，对于较长时间处于黄码和红码的人员可以采取相应措施，如对监管码连续一周为黄色且无加分情形的被监管对象考虑加配电子手环;对监管码连续一周为红色且无加分情形的被监管对象进行警告、传讯谈话，经告知后仍不思悔改的，可以依法给予罚款、拘留等治安管理处罚，[5]甚至在量刑时考虑降低从轻、减轻幅度，提高数字监控措施对被监管对象的监管威慑力和有效性。
（四）明确各部门责任分工，提高司法办案质效
被取保候审人的监管执行主要是由其居住地派出所民警负责，“非羁码”数字监控系统的上线使用并没有改变取保候审的性质，仅是融入科技元素使监管方式发生了变化。《数字监控规定》中应当明确对被取保候审人员的管理主要由属地派出所民警负责，同时司法机关可以协助做好社区管理，因此该套司法办案系统至少应当有4个不同的账号参与后台管理，即公安机关、检察机关、人民法院、司法行政机关均配备后台管理账号并在权限配备方面有所区别。由于对被取保候审人的管控和违规后采取的措施主要由公安机关完成，因此公安机关的后台管理账号权限配备应当最高;检察机关和人民法院仅拥有取保候审的决定权，故权限应略低于公安机关，主要负责监督执行机关的执行管控情况，防止其怠于履职;司法行政机关主要负责协助参与管理，发现问题及时向有关部门反映，因此权限配备相对较低，只要满足查询查看相关信息即可。四机关在各自权限内分工合作、互相配合，建立司法、公安联合网上追查、联动执法制度，对违反管理规定的刑事被执行人依法给予治安管理处罚、收监执行，打破司法、执法机关各自为战、分头保护的部门壁垒。[6]此外，建议公安机关将该项管理工作纳入日常考评，提高管控的规范性和刚性。
五、结语
2020年9月3日，在杭州市人民检察院组织召开的“杭州市人民检察院、杭州市公安局关于杭州非羁押人员电子监管方式专家研讨会”上，最高人民检察院检察研究所所长谢鹏程认为，“非羁码”这一工作创新具有独创性，符合国际司法文明进步方向，具有合法性和正当性，强化了对非羁押人员的管理，保障了人权，降低了羁押监管成本，还可以大幅度降低羁押率，该创新非常有意义。中国法学会刑事诉讼法学会会长卞建林认为，该措施与国家司改大方向相契合，除正当性、合法性之外更具有有效性，可以防止继续犯罪，防止脱逃，可以避免毁坏证据，当然这一创新也是检察机关履行监督职能的重要方式。中国法学会刑事诉讼法学会副会长王敏远认为，使用数字监控手段实现对非羁押人员的有效管理，是一个重大举措，这一技术的运用对于非羁押措施的适用具有革命性，我们要适时地进行观念变革和制度创新。国内理论界和实务界专家代表对“非羁码”数字监控措施给予高度肯定和评价，刚刚召开的2021年全国两会中也将其作为检察机关特色工作进行了汇报，希望该项措施能够在全国有序全面铺开，助力检察工作的创新发展和国家的法治进程。
注释：
[1]参见许全勇、陈星亮：《构建非羁押诉讼的智能支持体系》，《人民检察》2016年第23期。
[2] 同前注[1]。
[3]参见王汀：《电子环监控技术在非羁押性强制措施中的应用—基于现状调研的SWOT分析》，《四川警察学院学报》2018年第5期。
[4]参见卞建林：《人工智能时代我国刑事诉讼制度的机遇与挑战》，《江淮论坛》2020年第4期。
[5]治安管理处罚法第60条规定：“有下列行为之一的，处五日以上十日以下拘留，并处二百元以上五百元以下罚款：……（四）被依法执行管制、剥夺政治权利或者在缓刑、保外就医等监外执行中的罪犯或者被依法采取刑事强制措施的人，有违反法律、行政法规和国务院公安部门有关监督管理规定的行为。”
[6]参见陈星亮、张春燕：《非羁押诉讼的智能化监督》，载黄河主编：《深化依法治国实践背景下的检察权运行——第十四届国家高级检察官论坛论文集》，中国检察出版社2018年版，第624页。
关键词：非羁押数字监控 少捕慎诉 取保候审 动态管控 人机分离
一、“非羁码”数字监控的基本架构
非羁押人员数字监控系统又称为“非羁码”，主要适用于取保候审、监视居住等非羁押犯罪嫌疑人的监督管理，是新时代检察机关打造智慧检务、落实科技强检的又一有力创新和探索。该非羁押监控系统的使用大幅度降低了羁押率，契合最高人民检察院“少捕慎诉”的刑事办案指导精神，对社会主义民主法治现代化建设起到了积极的推动作用。该系统实现了公安网、政务网、互联网三网联通，一贯式地实现了对被监管对象定时打卡检查、随机打卡抽查、人员轨迹查询、在线申报审批、定时定点传唤、电子围栏标定预警以及禁入场所标定预警等全方位监督。非羁押系统构架严格按照业务数据分离原则，所有业务数据储存在公安内网环境中，利用区块链技术对数据进行实时加密，上链认证，实现数据访问和操作日志可追溯、防篡改。同时“非羁码”数据库在公安网集群中的多台服务器上分别建立多个副本，防止某一台服务器故障导致整个“非羁码”系统失灵。该系统的公安网业务集群大数据囊括公安机关警务操作系统、公安机关执法办案平台、检察机关统一业务系统、法院办案系统数据、杭州城市大脑数据、组织机构数据等信息，民警、检察官、法官在后台管理系统通过各自内网登录后台系统开展轨迹查询、积分管理、异常预警、审批管理以及用户管理等业务工作。
二、“非羁码”数字监控的适用及管理情况分析
（一）适用对象范围
根据杭州市公、检、法、司四家联合出台的《对刑事诉讼非羁押人员开展数字监控的规定》（以下简称《数字监控规定》），“非羁码”数字监控措施适用于可能判处10年以下有期徒刑的犯罪嫌疑人、被告人，并依据犯罪嫌疑人、被告人可能承担的法律后果，划定不同的适用范围。适用对象主要分为两类：一是可能判处3年以下有期徒刑、拘役、管制或单处附加刑的犯罪嫌疑人、被告人，无羁押必要即可适用;二是可能判处3年以上10年以下有期徒刑的犯罪嫌疑人、被告人，具有下列情形之一的，经人民检察院不批准逮捕或人民法院取保候审后可以适用：（1）有法定从轻、减轻处罚情节，确有悔罪表现的或自愿认罪认罚的;（2）60周岁以上老年人或盲人、聋哑人等身体不适合羁押的残疾人;（3）具有一定规模的民营企业的负责人或技术骨干，犯罪事实已经基本查清，并认罪认罰、积极退赃退赔的。但是对于再犯概率大、社会危害性强、可能妨害诉讼，确有羁押必要的犯罪嫌疑人、被告人不得适用。
（二）“非羁码”数字监控的模式及功能
1.根据被监管对象执行地域的不同，形成了办案机关和执行机关共同管控的双列管模式，以及由办案机关单独管控的单列管模式。双列管监控模式下，执行地域位于杭州市范围内，主办民警或承办检察官可指定执行地派出所，执行地派出所民警依据法律文书接收绑定被监管对象并承担主要管理职责，无论案件办理到何种阶段，执行机关权限不变。单列管监控模式下，执行地域位于杭州市范围外，主办民警或承办检察官无法指定杭州市范围外的派出所成为执行机关，由其单独承担管理职责，监控权限伴随案件进程流转至下一阶段的办案机关。
2.“非羁码”数字监控系统的功能模块主要分为监督管理模块和量化考核模块两部分，前者包括定位打卡、行踪申报和传讯考察，后者为积分量化部分，各个环节环环相扣，实现有效管控。
（1）监督管理模块。监管人员根据被监管对象打卡报告的位置信息了解其活动轨迹和日常表现，被监管对象确有正当理由需要离开所居住的市、县，应事先申报，经批准后方可离开。若擅自离开限定区域或未按规定打卡报告，预警系统可在第一时间将异常状态、被监管对象乘坐公共交通出行记录等信息反馈至监管人员处。监管人员还可通过“非羁码”下达传讯任务，明确传讯时间并指定传讯派出所，要求被监管对象在规定的时间内到达指定地点接受传讯。
（2）量化考核模块。“非羁码”数字监控系统后台根据被监管对象的日常表现评分考核并形成分值，该分值与监管码颜色挂钩，起始60分，60分及以上为绿码，30分至60分为黄码，30分以下为红码。在系统自动测评的同时，辅助以人工动态管理，构建双重评价机制。在自动评分的基础上，若被监管对象自首、退赃、赔偿或取得谅解，监管人员可在10分至30分幅度内加分;若被监管对象擅自离开活动范围、干扰证人、进入特定场所、毁灭或伪造证据、串供，监管人员可在10分至70分幅度内扣分。当被监管对象拒不服从数字监控，情节严重或有脱逃风险，执行机关可以没收保证金、依法责令具结悔过、罚款，情节严重影响案件正常诉讼的，可以予以拘留甚至逮捕。
（三）“非羁码”数字监控的适用成效
1.扩大了非羁押措施适用范围。“非羁码”数字监控系统以智能手机作为载体，适用成本更低，适用规模更大。2020年3月，西湖区检察院会同杭州市公安局西湖区分局探索电子手铐对被取保候审人实施电子监管，但电子手铐每人每月的运营成本约人民币50元，且设备数量有限，难以大范围使用。“非羁码”数字监控系统通过捕捉手机位置信息，在实现电子手环定位功能的同时弥补了电子手环数量有限、运营成本偏高的不足。2020年7月至2021年2月，杭州市范围内共使用“非羁码”监控10565人，其中双列管监控5908人，单列管监控4657人，该系统作为取保候审强制措施的“第二道保险”在实践中被广泛运用。 2.实现了取保候审的刚性管理。“非羁码”数字监控系统的运用，完善了监督管控方式，量化了风险评估标准，形成了持续性监管状态，赋予取保候审更强的约束力。长期以来，执行机关在执行取保候审时无法持续联系被取保候审人，预防上做不到动态有效，惩罚上缺乏强力震慑，导致“防不住、罚无力”，[1]不仅无法发现其离开指定市、县或进入特定场所等轻微违规行为，甚至无法防止其脱保、失联。“非羁码”数字监控系统一方面通过定位追踪、设置电子围栏、定期打卡等方式，在执行机关和被监管对象之间建立起持续性的联系，执行机关可运用系统及时发现被取保候审人未经批准离开居住地、擅自进入特定场所等违规情形，在一定程度上填补了执行机关缺乏有效监管手段的空白。同时，“非羁码”积分状态及监管码颜色变化情况可反映被取保候审人是否具有脱逃、串供等風险，便于执行机关及时采取应对措施。
3.节约司法资源，有效降低羁押率。“非羁码”数字监控系统充分运用大数据、云计算、人工智能等现代科技手段，在非羁押监管领域实现数据化、网络化、智能化，监管人员可实现“以一管多”。2020年7月至2021年2月，杭州市范围内1008名执行民警使用“非羁码”管控5908人，平均1名执行民警可管控5.86人，有的民警甚至同时管控十余名犯罪嫌疑人，有效节约了警力资源。同时，该系统重塑了非羁押监管措施的监控模式和理念机制，成为破除“以捕代侦、以押促侦、以押便诉”这一顽疾的良方，确保不应逮捕的坚决不捕，羁押率明显下降。以杭州市西湖区检察院为例，2020年7月至2021年1月，该院使用“非羁码”监控犯罪嫌疑人共计258人。在此期间，该院共受理报捕案件245件，共计322人，因运用数字监控采取非羁押强制措施而不批准逮捕共计128人，不捕率为39.75%，与2019年7月至2020年1月同期相比，羁押率同比下降14.58%，不捕率同比上升14.59%。
三、“非羁码”数字监控措施适用中存在的问题
（一）单列管模式监控效果需优化提高
《数字监控规定》中“非羁码”的适用对象为可能判处10年以下刑期的犯罪嫌疑人、被告人，经办案数据统计，杭州地区2020年使用“非羁码”监控的非杭州籍犯罪嫌疑人、被告人占比近五成，由此产生一个紧迫的现实问题，即单列管模式下外地犯罪嫌疑人、被告人被取保候审后，返回户籍所在地接受监督管理时，该系统的监控效果将大打折扣。“非羁码”数字监控系统在杭州地区能够良好运行，其中一个重要原因是杭州具有完善的城市大脑网格化数据管理系统。城市大脑的智能分析系统通过对被取保候审人在杭州市范围内的出行、住宿甚至购物等信息进行反馈和分析，实现实时追踪与定位。但是目前国内并非所有城市都拥有像杭州城市大脑一样的强大网格化数据库资源，尤其是中西部偏远落后地区数字化建设水平低，上述地区人员被取保候审后，返回户籍地接受监管时因所在地区信息网络不健全，各政务平台各自独立，缺乏完整、全面的智能化数据库，导致“非羁码”数字监控系统的作用受到限制。
（二）存在被监管对象“人机分离”的监管时间真空
“非羁码”采用定时打卡和随机即时打卡相结合的方式来确保人机一体，从而进行有效管控。但该措施不能确保犯罪嫌疑人随时随地随身携带手机，定时打卡完全可以由他人代为完成，AI换脸等技术对人脸识别的准确性构成威胁。且伴随数字监控系统的运行，被监管对象人数日益累积，监管人员无法时时查看被监管对象的状态，更无力对所有被监管对象逐个抽查。时间真空给了犯罪嫌疑人可乘之机，其在完成打卡任务后可以将绑定“非羁码”的手机置于居住地，利用打卡时间间隔离开管控区域或实施串供、伪造或毁灭证据等行为，甚至实施新犯罪。此外，监管人员使用即时打卡功能抽查被监管对象的概率在实务中占比较低，即使要求对被监管对象实施视频检查，也无法避免被监管对象的亲属朋友谎称其未听到相关视频电话并通风报信，待被监管对象返回后以提交“未听到电话铃声的情况说明”等形式蒙混过关。在当前缺乏法律条文和规定加以规制的情况下，实务操作中具有一定的监控漏洞风险。
（三）未明确“非羁码”由绿变黄甚至变红的后果责任
目前，后台管理系统显示大量被监管对象未按规定打卡或拒不打卡，导致监管码变成黄色甚至变成红色。2020年7月至2021年2月，在杭州市使用“非羁码”监管的10565人中，监管码为红色的有1307人，占12.37%;监管码为黄色的有2752人，占26.05%;仅6506人处于正常管控状态，占61.58%。仅违反打卡义务，是不符合没收保证金、刑事拘留或逮捕法定条件的，《数字监控规定》规定办案民警可根据红、黄、绿码，采用变更打卡频率、上门巡视、抓捕收押、上网追逃等处置措施，但对于被监管对象未按时打卡导致监管码变黄甚至变红的违规情形如何进行处罚缺乏明确规定，民警只能采取电话提醒、责令具结悔过等柔性措施进行处置，随意性较大，对被监管对象缺乏明显的约束力。并且上述不按时打卡或抗拒打卡的行为将直接影响“非羁码”APP管理效果，加剧被监管对象脱管、失管的风险。
（四）各部门责任分工不明晰致司法资源浪费
研发非羁押数字监控系统的一个重要出发点是运用科技手段节约司法资源，探索解决案多人少的顽疾，然而“非羁码”数字监控系统在司法实践中却出现了管理人员“混乱”的情况。数字监控系统是取保候审的配套管控措施，刑事诉讼法第67条第2款明确规定，取保候审由公安机关执行，执行地派出所民警作为取保候审的实际执行人同样也应当成为数字监控的主要执行人。但该数字监控系统上线以来，执行民警未切实履行好管控职责，甚至怠于管控，督促被监管对象打卡、调整打卡频率等工作更多由检察院、法院工作人员完成。主办民警、承办检察官、承办法官、执行民警“多头监管”，不仅造成管理人员混乱，更增加了检察院、法院办案人员额外的工作内容，与节约司法资源、减轻办案人员工作压力的研发初衷相背离。 四、“非羁码”数字监控完善与发展的进路分析
（一）全国范围内分区域逐步推进，分阶段全面覆盖
数字监控系统依赖于城市大脑，需要以强大的云服务器作为支撑打通多个市政平台的网络环境，融入活体检测和动态人脸对比功能，同时还要将公安违法犯罪信息、宾馆住宿信息、出行票务信息等数据进行提取汇总，理论上可在全国范围内构建一体化的数据平台，分步分阶段逐步推广。东部沿海地区具有信息技术上的优势，大数据资源整合的优势条件明显，可在东部发达省份城市率先推广;对于中西部数字技术发展滞后的地区，可先推动落实“佩戴式”电子监控措施，即电子手环（电子手铐），该设备在“非羁码”系统上线前已经杭州市西湖区检察院司法实践，可远程贴身监控犯罪嫌疑人，手环脱离人体即刻报警。电子手环作为数字监控系统的“初级成果”，对大数据平台需求相对较低，前期试点表明亦可实现有效监控。因此分区域分手段逐步落实，推动訴讼保障由“被动应付”向“主动覆盖”发展，[2]稳步推进数字监控系统是行之有效的不二选择。
（二）优化动态管控，构建层次分明的监控体系
监管的个体在社会危险性、脱逃可能性方面存在差异，因此监管方式应根据监管力度设置呈阶梯状分布，而非“一刀切”。[3]以安装“非羁码”数字监控系统为基础，以佩戴人机分离难度较大、强制力略高的电子手环为补充，根据被监管对象的社会危险性和逃脱风险，将各类强制力不同的监控手段高低搭配，分级使用，形成层级分明的监管体系，从而有效避免人机分离的监管真空，实现对被监管对象的全天候时时管理。如对管理相对薄弱的单列管监控人员和可能被判处较重刑期的犯罪嫌疑人，取保候审期间内违法违规概率较高，对此类群体采用“非羁码”监控的同时可搭配电子手环形成双重管控，防止人机分离，确保数字监控措施的监管刚性。同时，尽快出台相应的技术标准和安全标准体系，不断提高人工智能的可控性和抗干扰性，逐步形成人工智能安全评估体系。[4]探索合理的抽查频率以优化动态管控，运用人工智能技术实现自动预估风险，依托声纹、人脸识别技术确保精确验明身份，形成系统AI自动抽查和人工抽查相结合的动态管理机制。
（三）明确监管码由绿变黄甚至变红的责任后果
监管码分为红黄绿三种不同颜色的初衷在于区分被监管对象服从数字监控的情况，以便于区别对待。百分制的动态积分管理机制与监管码的颜色相呼应，高分对应的绿码表明被监管对象遵守监控规则，脱管、失联风险小。黄码表明被监管对象已出现违规情形但情节轻微，需加强管控。低分对应的红码表明被监管对象多次违规，怠于接受管控，情节严重，脱逃风险高，但是目前并没有明确的配套法律条文对于黄码和红码如何处置进行规定。笔者认为，为提高数字监管的有效性，办案人员可以统一处置标准，在当前百分制动态积分管理模式下，对于较长时间处于黄码和红码的人员可以采取相应措施，如对监管码连续一周为黄色且无加分情形的被监管对象考虑加配电子手环;对监管码连续一周为红色且无加分情形的被监管对象进行警告、传讯谈话，经告知后仍不思悔改的，可以依法给予罚款、拘留等治安管理处罚，[5]甚至在量刑时考虑降低从轻、减轻幅度，提高数字监控措施对被监管对象的监管威慑力和有效性。
（四）明确各部门责任分工，提高司法办案质效
被取保候审人的监管执行主要是由其居住地派出所民警负责，“非羁码”数字监控系统的上线使用并没有改变取保候审的性质，仅是融入科技元素使监管方式发生了变化。《数字监控规定》中应当明确对被取保候审人员的管理主要由属地派出所民警负责，同时司法机关可以协助做好社区管理，因此该套司法办案系统至少应当有4个不同的账号参与后台管理，即公安机关、检察机关、人民法院、司法行政机关均配备后台管理账号并在权限配备方面有所区别。由于对被取保候审人的管控和违规后采取的措施主要由公安机关完成，因此公安机关的后台管理账号权限配备应当最高;检察机关和人民法院仅拥有取保候审的决定权，故权限应略低于公安机关，主要负责监督执行机关的执行管控情况，防止其怠于履职;司法行政机关主要负责协助参与管理，发现问题及时向有关部门反映，因此权限配备相对较低，只要满足查询查看相关信息即可。四机关在各自权限内分工合作、互相配合，建立司法、公安联合网上追查、联动执法制度，对违反管理规定的刑事被执行人依法给予治安管理处罚、收监执行，打破司法、执法机关各自为战、分头保护的部门壁垒。[6]此外，建议公安机关将该项管理工作纳入日常考评，提高管控的规范性和刚性。
五、结语
2020年9月3日，在杭州市人民检察院组织召开的“杭州市人民检察院、杭州市公安局关于杭州非羁押人员电子监管方式专家研讨会”上，最高人民检察院检察研究所所长谢鹏程认为，“非羁码”这一工作创新具有独创性，符合国际司法文明进步方向，具有合法性和正当性，强化了对非羁押人员的管理，保障了人权，降低了羁押监管成本，还可以大幅度降低羁押率，该创新非常有意义。中国法学会刑事诉讼法学会会长卞建林认为，该措施与国家司改大方向相契合，除正当性、合法性之外更具有有效性，可以防止继续犯罪，防止脱逃，可以避免毁坏证据，当然这一创新也是检察机关履行监督职能的重要方式。中国法学会刑事诉讼法学会副会长王敏远认为，使用数字监控手段实现对非羁押人员的有效管理，是一个重大举措，这一技术的运用对于非羁押措施的适用具有革命性，我们要适时地进行观念变革和制度创新。国内理论界和实务界专家代表对“非羁码”数字监控措施给予高度肯定和评价，刚刚召开的2021年全国两会中也将其作为检察机关特色工作进行了汇报，希望该项措施能够在全国有序全面铺开，助力检察工作的创新发展和国家的法治进程。
注释：
[1]参见许全勇、陈星亮：《构建非羁押诉讼的智能支持体系》，《人民检察》2016年第23期。
[2] 同前注[1]。
[3]参见王汀：《电子环监控技术在非羁押性强制措施中的应用—基于现状调研的SWOT分析》，《四川警察学院学报》2018年第5期。
[4]参见卞建林：《人工智能时代我国刑事诉讼制度的机遇与挑战》，《江淮论坛》2020年第4期。
[5]治安管理处罚法第60条规定：“有下列行为之一的，处五日以上十日以下拘留，并处二百元以上五百元以下罚款：……（四）被依法执行管制、剥夺政治权利或者在缓刑、保外就医等监外执行中的罪犯或者被依法采取刑事强制措施的人，有违反法律、行政法规和国务院公安部门有关监督管理规定的行为。”
[6]参见陈星亮、张春燕：《非羁押诉讼的智能化监督》，载黄河主编：《深化依法治国实践背景下的检察权运行——第十四届国家高级检察官论坛论文集》，中国检察出版社2018年版，第624页。