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一、绩效评估的内涵与外延
从单纯语义学的角度看,“绩效”表示成绩,成效。“成绩”指工作或学习的收获,强调工作或学习结果的主观评价。“成效”指功效或效果,强调工作或学习所造成的客观后果及影响。“绩效”则是对二者的综合[1]。从管理学的角度讲,绩效的英文为Performance,即组织成员在履行岗位职责过程中的全部表现。需要明确的是,绩效绝对不是我们平常理解的考核的结果,因为绩效作为组织成员履行岗位职责过程的全部表现,不管是否考核,它都是客观存在的,管理者只是对这种表现如何系统、全面、准确地进行评价和估量,通过制定纠正和预防措施,以实现组织的持续改进。
绩效评估是针对组织中每个成员所承担的工作,用定量定性相结合的科学方法,对成员行为的实际效果及其对组织的贡献、价值进行系统、全面、客观的考核和评价,在强调人的特殊性的同时,配合对成员个体的管理、监督、指导、教育、激励和帮助等人事活动,以提高组织绩效,达成组织目标的人力资源管理方法。[2]从内涵上说,就是对人与事的评价;从外延上说,就是有目的、有组织地对日常工作中的人进行观察、记录、分析和评价,有三层含义:一是从组织经营目标出发进行评价,并使评价以及评价的人事管理有助于组织目标的实现;二是作为人力资源管理系统的组成部分,运用一套系统的一贯制的规范、程序和方法进行评价;三是对组织成员在日常工作中所显示出来的工作能力、工作态度和工作成绩,进行以事实为依据的评价。[3]
二、基层人民检察院引入绩效评估的必要性分析
基层人民检察院的传统管理中主要存在以下三方面的问题:一是基础管理仍较薄弱,管理的“链条”主要靠经验判断来维系,管理的好坏主要依靠领导的水平和责任心,管理模式仍停留在凭经验管理的层面上,主观随意性较大。二是在检察业务管理方面,部门之间、岗位之间职责不清,权限不明,工作透明度不高,缺乏必要的监督制约;执法行为不够规范、严格,有重实体轻程序、工作环节随意跳跃的现象;另外案件质量意识不够强,案件质量监督以事后监督为主,案件质量缺乏统一、科学的评价标准。三是在考评机制方面,各地检察院的做法各不一致。现行的考核制度没有抓住检察机关考评的本质,无法做到对组织管理的完善和个人绩效的激励。
各地基层人民检察院为解决上述问题都纷纷进行了尝试,例如广州市黄埔区人民检察院导入ISO9000质量管理标准,运用过程控制、预防为主、持续改进、制度化管理、自我管理等核心理念,建立了规范全部检察工作流程的质量管理体系,较好地解决了第一个问题。实现检察工作的流程控制后,为了进一步规范检察机关具体适用法律的过程,该院又对现行法律法规、司法解释、法学理论成果以及成功司法经验进行识别、筛选、整合、细化,形成了一套将指引、规范、监督融入检察机关具体适用法律工作过程的检察业务标准,较好地解决了第二个问题。工作流程和业务标准并行的质量管理方式得到了上级检察机关的肯定,目前已分两批共63个基层人民检察院在全国试点,并逐渐推广。
三、基层人民检察院引入绩效评估的可行性分析
经过研究,我们发现,绩效评估具备科学性,也有引入检察机关的必要。
(一)绩效评估与检察工作特性并无冲突
检察工作的运作过程和标准都不同于企业,具有自身特性,但这些特性与绩效评估并无矛盾。
1.管理目标相对稳定。绩效评估要求管理目标保持稳定,并能够根据考核结果及各种因素作出调整,以实现持续改进,而公平与正义是检察机关永恒的工作主题,但随着社会环境的不断变化,公平正义被赋予了不同的内涵,检察机关的管理目标在社会治安形势和人民群众的不同需求下,同样也会做出不断地调整。可见,在管理目标上,绩效评估的要求与检察工作的特性是不矛盾的。
2.产品形态特殊。绩效评估要求被考核对象可以通过定量或者定性的方法进行评价。检察机关提供的法律监督服务虽然是无形的,但作为其载体的具体业务工作卻是可以考量的,尽管其提供的法律监督服务不具终端性,但却可以通过下一环节的终局结论或者被服务对象的满意度反馈结果来评价其质量。
3.产品标准法定。绩效评估要求被提供作为评估基础的产品或者服务的质量有明确的评价标准,并且结果是可信的。而检察机关的法律监督工作源于法律的明文规定,所有检察工作均受控于法律规定,其正确与否无需借助于其他辅助手段予以检验,容易识别和控制。从这个意义上讲,检察机关产品标准的法定性,不仅符合绩效评估的要求,而且具有企业乃至其他公共服务部门不可比拟的优势。
4.成本效益弱化。成本是企业不得不关注的重点。而检察机关担负的是维护公平和正义的社会责任,其开展绩效评估的动力更多的是来源于人民群众的诉求。这一根本区别决定了检察机关对成本效益关注的弱化,转而更关注检察工作的质量、工作的效率。因此,检察机关的绩效应该是通过检察工作的具体质量、数量、效率以及人民群众的满意度来衡量的。从这个意义上说,成本效益弱化并不影响检察机关引入绩效评估。
(二)检察机关引入绩效评估的外部环境已经满足
经过30多年的改革开放,我国开展绩效评估的经济环境、政治环境、法治环境已经基本形成。目前,绩效评估在我国部分地方政府部门中正如火如荼地开展。如在国内最早开展效能监察的福建省、委托兰州大学中国地方公共部门绩效评价中心进行第三方专业评估的甘肃省政府、在研究欧盟成员国使用的多种绩效评估模型的基础上构建中国通用绩效评估框架CAF的国家行政学院,都对提高政府效能、改善公共管理和服务起到了一定的促进作用,也为检察机关引入绩效评估提供了借鉴和参考。
(三)检察机关引入绩效评估的内部认同已经形成
1.绩效评估符合高检院确定的基层人民检察院建设的方向。《人民检察院基层建设纲要》提出了“积极推进管理机制建设,依靠改革创新推动规范发展”的目标,并且明确做出“以考核干警的能力、绩效为核心,探索建立能级管理机制。在明确内设机构和工作岗位职责的基础上,分类分级明确工作目标,以动态考核为主、定性与定量相结合,实行全员能力和绩效考核,奖优罚劣”的工作部署。这实际上对检察机关探索绩效评估提出了总体要求并指明了方向。
2.各地基层人民检察院纷纷积极探索建立绩效评估体系。如上海市闵行区检察院探索建立的目标量化考核机制、四川省什邡市检察院开展的以过程为主,结果为辅的绩效评价体系。这些基层院对绩效评估的探索尽管可能还存在一些不足,但其实践中取得的积极效果也使得绩效评估在基层人民检察院建设中获得了广泛的认同。
3.绩效评估能够得到检察人员的认同。自2002年《人民检察院基层建设纲要》颁布施行以来,检察人员的规范意识、质量意识已经明显增强,正逐步实现从“要我规范”到“我要规范”的转变。一方面,建立一种新型的、适合检察机关管理特点、体现检察人员工作特性的规范的考评体系成为越来越多的检察人员的共识;另一方面,各地检察机关尝试建立的与绩效评估类似的考评体系已经显现出一定的优越性。在这种背景下,基层人民检察院结合本单位实际,科学、合理地引入绩效评估是基层人民检察院规范化建设进一步深入开展的趋势,是能够获得检察人员普遍认同的。
四、基层人民检察院如何引入绩效评估
基层人民检察院的绩效评估,就是指建立科学与综合的评估指标体系,运用严格的程序和科学方法,对部门履行职能、检察人员履行岗位职责的情况进行全面、客观和公正的测量,肯定成绩、弥补不足,以实现检察机关的持续改进和发展的活动。由此可见,基层人民检察院的绩效评估应当关注(1)做了什么,即检察业绩;(2)怎么做的,即是否规范、高效;(3)社会影响和公众的反应,即人民群众对检察工作的满意度;(4)发展潜力如何,即是否有充足的动力,能否实现可持续发展。
(一)开展绩效评估的常见方法
常见的绩效评估方法主要有:交替排序法、配对比较法、强制分布法、行为锚定等级评价法、360度评价、关键绩效指标法、目标管理法、平衡计分卡等。一般认为,关键绩效指标法、目标管理法、平衡计分卡属于系统的绩效评估方法,而其余的则属于非系统的评估方法。从发展历程来看,关键绩效指标法、目标管理法、平衡计分卡又是一个连续发展和改进的过程,后者是前者的进化和提升。
(二)基层人民检察院的绩效评估应当引入平衡计分卡
1.平衡计分卡的核心理念是均衡发展。平衡计分卡将组织的绩效目标分为四个维度,强调四个维度的均衡、全面发展,其核心理念就是将关系到组织绩效的各个侧面作为一个整体加以考量,从而促成企业全面绩效的提高。[4]基层人民检察院作为国家法律监督机关的基层单位,关注的绩效也是复杂的、多方面的。首先,基层人民检察院必须关注自身的工作业绩,这直接关系到检察机关法律监督法定职能的履行情况;其次,基层人民检察院必须关注自身内部机制的运营,其程序运转是否正义、流程控制是否科学直接关系到基层人民检察院法律监督服务的质量;第三,基层人民检察院必须关注服务对象的满意度,人民的利益既是我们检察工作根本的出发点,也是我们检察工作的归宿;最后,基层人民检察院必须关注学习发展,基层人民检察院的进步,其根本动力是检察人员素质的提高,只有打造专业化的队伍,才能造就一流的工作业绩。可见,基层人民检察院同样要求全面的、均衡的发展,这与平衡计分卡的核心理念不谋而合。
2.平衡计分卡的独特功效是目标融合。平衡计分卡所提出的各级指标,是从组织的整体战略目标中分解而来的,通过指标分解,让员工参与指标设立,实际上是让员工参与到管理的过程中,让员工了解到组织的战略,让员工认识到自身工作对企业战略及整体业绩的作用,加强了员工对组织战略的认同感。平衡计分卡通过关注员工自身的学习发展,给予了员工自身发展进步的目标和动力,最终使员工的个人目标和组织的战略目标得以有机融合。基层人民检察院也是如此,它的发展需要各个部门、所有员工的共同参与和努力,其法律监督水平的提高,归根结底来源于干警个人法律监督能力的提升。通过引入平衡计分卡,把对干警能力的培养作为检察机关的战略目標之一,使干警明确自身在实现检察机关大发展这个总体战略目标下的作为,有利于促进团队合作和凝聚力,增强干警提高自我、参与管理的热情,有利于战略的更好执行。这种个人目标和组织目标的融合,本身就是基层人民检察院不断发展的最好动力。因此,基层人民检察院既重业务、又重队伍的管理特点需要借助平衡计分卡目标融合的独特功效。
3.平衡计分卡的推进发展的方式是权重设计和调整。平衡计分卡的四个维度之间关系是依次保障和促进的关系。学习发展维度作为长期基础型指标,保障和促进了检察机关的内部机制运营;内部运营作为过程监控型指标,保障和促进了服务对象的满意;服务对象满意度作为直观速效型指标,保障和促进了检察工作业绩的提升。因此,在平衡计分卡指标设置的权重上,四个维度的指标应该尽量体现均衡,不能出现过分的倾斜。平衡计分卡是长期的战略评估,所以必须要协调发展,使四个维度的指标构成一个整体的循环,促使基层人民检察院全面、协调发展。但是,应当看到均衡并不是没有重点,平衡计分卡正是通过四个维度间指标权重的动态调整,体现基层人民检察院某一阶段的工作重心,并随着这种调整的持续开展体现基层人民检察院长期目标与短期目标的平衡,最终实现基层人民检察院的战略性发展。
以平衡计分卡为核心的绩效评估体系的建立,将标志着基层人民检察院规范化管理体系的雏形基本形成,有利于形成竞争、融洽、团结的团队合力,铸就良好的检察文化,有利于基层人民检察院实现战略性发展。我们坚信,以平衡计分卡为基础的绩效评估的引入,必将为检察工作注入新的活力,成为基层人民检察院持续发展的动力源泉。
注释:
[1]卓越主编:《政府绩效管理概论》,清华大学出版社2007年版,第5页。
[2]许宁:《检察官绩效考评体系研究》,大连理工大学工商管理硕士学位论文。
[3]张建国、徐伟:《绩效体系设计》,北京工业大学出版社2003年版,第61页。
[4]张东风、陈登平、张东红:《卓越绩效管理范式研究——核心理论、技法与典型案例》,人民出版社2008年版,第238页。
从单纯语义学的角度看,“绩效”表示成绩,成效。“成绩”指工作或学习的收获,强调工作或学习结果的主观评价。“成效”指功效或效果,强调工作或学习所造成的客观后果及影响。“绩效”则是对二者的综合[1]。从管理学的角度讲,绩效的英文为Performance,即组织成员在履行岗位职责过程中的全部表现。需要明确的是,绩效绝对不是我们平常理解的考核的结果,因为绩效作为组织成员履行岗位职责过程的全部表现,不管是否考核,它都是客观存在的,管理者只是对这种表现如何系统、全面、准确地进行评价和估量,通过制定纠正和预防措施,以实现组织的持续改进。
绩效评估是针对组织中每个成员所承担的工作,用定量定性相结合的科学方法,对成员行为的实际效果及其对组织的贡献、价值进行系统、全面、客观的考核和评价,在强调人的特殊性的同时,配合对成员个体的管理、监督、指导、教育、激励和帮助等人事活动,以提高组织绩效,达成组织目标的人力资源管理方法。[2]从内涵上说,就是对人与事的评价;从外延上说,就是有目的、有组织地对日常工作中的人进行观察、记录、分析和评价,有三层含义:一是从组织经营目标出发进行评价,并使评价以及评价的人事管理有助于组织目标的实现;二是作为人力资源管理系统的组成部分,运用一套系统的一贯制的规范、程序和方法进行评价;三是对组织成员在日常工作中所显示出来的工作能力、工作态度和工作成绩,进行以事实为依据的评价。[3]
二、基层人民检察院引入绩效评估的必要性分析
基层人民检察院的传统管理中主要存在以下三方面的问题:一是基础管理仍较薄弱,管理的“链条”主要靠经验判断来维系,管理的好坏主要依靠领导的水平和责任心,管理模式仍停留在凭经验管理的层面上,主观随意性较大。二是在检察业务管理方面,部门之间、岗位之间职责不清,权限不明,工作透明度不高,缺乏必要的监督制约;执法行为不够规范、严格,有重实体轻程序、工作环节随意跳跃的现象;另外案件质量意识不够强,案件质量监督以事后监督为主,案件质量缺乏统一、科学的评价标准。三是在考评机制方面,各地检察院的做法各不一致。现行的考核制度没有抓住检察机关考评的本质,无法做到对组织管理的完善和个人绩效的激励。
各地基层人民检察院为解决上述问题都纷纷进行了尝试,例如广州市黄埔区人民检察院导入ISO9000质量管理标准,运用过程控制、预防为主、持续改进、制度化管理、自我管理等核心理念,建立了规范全部检察工作流程的质量管理体系,较好地解决了第一个问题。实现检察工作的流程控制后,为了进一步规范检察机关具体适用法律的过程,该院又对现行法律法规、司法解释、法学理论成果以及成功司法经验进行识别、筛选、整合、细化,形成了一套将指引、规范、监督融入检察机关具体适用法律工作过程的检察业务标准,较好地解决了第二个问题。工作流程和业务标准并行的质量管理方式得到了上级检察机关的肯定,目前已分两批共63个基层人民检察院在全国试点,并逐渐推广。
三、基层人民检察院引入绩效评估的可行性分析
经过研究,我们发现,绩效评估具备科学性,也有引入检察机关的必要。
(一)绩效评估与检察工作特性并无冲突
检察工作的运作过程和标准都不同于企业,具有自身特性,但这些特性与绩效评估并无矛盾。
1.管理目标相对稳定。绩效评估要求管理目标保持稳定,并能够根据考核结果及各种因素作出调整,以实现持续改进,而公平与正义是检察机关永恒的工作主题,但随着社会环境的不断变化,公平正义被赋予了不同的内涵,检察机关的管理目标在社会治安形势和人民群众的不同需求下,同样也会做出不断地调整。可见,在管理目标上,绩效评估的要求与检察工作的特性是不矛盾的。
2.产品形态特殊。绩效评估要求被考核对象可以通过定量或者定性的方法进行评价。检察机关提供的法律监督服务虽然是无形的,但作为其载体的具体业务工作卻是可以考量的,尽管其提供的法律监督服务不具终端性,但却可以通过下一环节的终局结论或者被服务对象的满意度反馈结果来评价其质量。
3.产品标准法定。绩效评估要求被提供作为评估基础的产品或者服务的质量有明确的评价标准,并且结果是可信的。而检察机关的法律监督工作源于法律的明文规定,所有检察工作均受控于法律规定,其正确与否无需借助于其他辅助手段予以检验,容易识别和控制。从这个意义上讲,检察机关产品标准的法定性,不仅符合绩效评估的要求,而且具有企业乃至其他公共服务部门不可比拟的优势。
4.成本效益弱化。成本是企业不得不关注的重点。而检察机关担负的是维护公平和正义的社会责任,其开展绩效评估的动力更多的是来源于人民群众的诉求。这一根本区别决定了检察机关对成本效益关注的弱化,转而更关注检察工作的质量、工作的效率。因此,检察机关的绩效应该是通过检察工作的具体质量、数量、效率以及人民群众的满意度来衡量的。从这个意义上说,成本效益弱化并不影响检察机关引入绩效评估。
(二)检察机关引入绩效评估的外部环境已经满足
经过30多年的改革开放,我国开展绩效评估的经济环境、政治环境、法治环境已经基本形成。目前,绩效评估在我国部分地方政府部门中正如火如荼地开展。如在国内最早开展效能监察的福建省、委托兰州大学中国地方公共部门绩效评价中心进行第三方专业评估的甘肃省政府、在研究欧盟成员国使用的多种绩效评估模型的基础上构建中国通用绩效评估框架CAF的国家行政学院,都对提高政府效能、改善公共管理和服务起到了一定的促进作用,也为检察机关引入绩效评估提供了借鉴和参考。
(三)检察机关引入绩效评估的内部认同已经形成
1.绩效评估符合高检院确定的基层人民检察院建设的方向。《人民检察院基层建设纲要》提出了“积极推进管理机制建设,依靠改革创新推动规范发展”的目标,并且明确做出“以考核干警的能力、绩效为核心,探索建立能级管理机制。在明确内设机构和工作岗位职责的基础上,分类分级明确工作目标,以动态考核为主、定性与定量相结合,实行全员能力和绩效考核,奖优罚劣”的工作部署。这实际上对检察机关探索绩效评估提出了总体要求并指明了方向。
2.各地基层人民检察院纷纷积极探索建立绩效评估体系。如上海市闵行区检察院探索建立的目标量化考核机制、四川省什邡市检察院开展的以过程为主,结果为辅的绩效评价体系。这些基层院对绩效评估的探索尽管可能还存在一些不足,但其实践中取得的积极效果也使得绩效评估在基层人民检察院建设中获得了广泛的认同。
3.绩效评估能够得到检察人员的认同。自2002年《人民检察院基层建设纲要》颁布施行以来,检察人员的规范意识、质量意识已经明显增强,正逐步实现从“要我规范”到“我要规范”的转变。一方面,建立一种新型的、适合检察机关管理特点、体现检察人员工作特性的规范的考评体系成为越来越多的检察人员的共识;另一方面,各地检察机关尝试建立的与绩效评估类似的考评体系已经显现出一定的优越性。在这种背景下,基层人民检察院结合本单位实际,科学、合理地引入绩效评估是基层人民检察院规范化建设进一步深入开展的趋势,是能够获得检察人员普遍认同的。
四、基层人民检察院如何引入绩效评估
基层人民检察院的绩效评估,就是指建立科学与综合的评估指标体系,运用严格的程序和科学方法,对部门履行职能、检察人员履行岗位职责的情况进行全面、客观和公正的测量,肯定成绩、弥补不足,以实现检察机关的持续改进和发展的活动。由此可见,基层人民检察院的绩效评估应当关注(1)做了什么,即检察业绩;(2)怎么做的,即是否规范、高效;(3)社会影响和公众的反应,即人民群众对检察工作的满意度;(4)发展潜力如何,即是否有充足的动力,能否实现可持续发展。
(一)开展绩效评估的常见方法
常见的绩效评估方法主要有:交替排序法、配对比较法、强制分布法、行为锚定等级评价法、360度评价、关键绩效指标法、目标管理法、平衡计分卡等。一般认为,关键绩效指标法、目标管理法、平衡计分卡属于系统的绩效评估方法,而其余的则属于非系统的评估方法。从发展历程来看,关键绩效指标法、目标管理法、平衡计分卡又是一个连续发展和改进的过程,后者是前者的进化和提升。
(二)基层人民检察院的绩效评估应当引入平衡计分卡
1.平衡计分卡的核心理念是均衡发展。平衡计分卡将组织的绩效目标分为四个维度,强调四个维度的均衡、全面发展,其核心理念就是将关系到组织绩效的各个侧面作为一个整体加以考量,从而促成企业全面绩效的提高。[4]基层人民检察院作为国家法律监督机关的基层单位,关注的绩效也是复杂的、多方面的。首先,基层人民检察院必须关注自身的工作业绩,这直接关系到检察机关法律监督法定职能的履行情况;其次,基层人民检察院必须关注自身内部机制的运营,其程序运转是否正义、流程控制是否科学直接关系到基层人民检察院法律监督服务的质量;第三,基层人民检察院必须关注服务对象的满意度,人民的利益既是我们检察工作根本的出发点,也是我们检察工作的归宿;最后,基层人民检察院必须关注学习发展,基层人民检察院的进步,其根本动力是检察人员素质的提高,只有打造专业化的队伍,才能造就一流的工作业绩。可见,基层人民检察院同样要求全面的、均衡的发展,这与平衡计分卡的核心理念不谋而合。
2.平衡计分卡的独特功效是目标融合。平衡计分卡所提出的各级指标,是从组织的整体战略目标中分解而来的,通过指标分解,让员工参与指标设立,实际上是让员工参与到管理的过程中,让员工了解到组织的战略,让员工认识到自身工作对企业战略及整体业绩的作用,加强了员工对组织战略的认同感。平衡计分卡通过关注员工自身的学习发展,给予了员工自身发展进步的目标和动力,最终使员工的个人目标和组织的战略目标得以有机融合。基层人民检察院也是如此,它的发展需要各个部门、所有员工的共同参与和努力,其法律监督水平的提高,归根结底来源于干警个人法律监督能力的提升。通过引入平衡计分卡,把对干警能力的培养作为检察机关的战略目標之一,使干警明确自身在实现检察机关大发展这个总体战略目标下的作为,有利于促进团队合作和凝聚力,增强干警提高自我、参与管理的热情,有利于战略的更好执行。这种个人目标和组织目标的融合,本身就是基层人民检察院不断发展的最好动力。因此,基层人民检察院既重业务、又重队伍的管理特点需要借助平衡计分卡目标融合的独特功效。
3.平衡计分卡的推进发展的方式是权重设计和调整。平衡计分卡的四个维度之间关系是依次保障和促进的关系。学习发展维度作为长期基础型指标,保障和促进了检察机关的内部机制运营;内部运营作为过程监控型指标,保障和促进了服务对象的满意;服务对象满意度作为直观速效型指标,保障和促进了检察工作业绩的提升。因此,在平衡计分卡指标设置的权重上,四个维度的指标应该尽量体现均衡,不能出现过分的倾斜。平衡计分卡是长期的战略评估,所以必须要协调发展,使四个维度的指标构成一个整体的循环,促使基层人民检察院全面、协调发展。但是,应当看到均衡并不是没有重点,平衡计分卡正是通过四个维度间指标权重的动态调整,体现基层人民检察院某一阶段的工作重心,并随着这种调整的持续开展体现基层人民检察院长期目标与短期目标的平衡,最终实现基层人民检察院的战略性发展。
以平衡计分卡为核心的绩效评估体系的建立,将标志着基层人民检察院规范化管理体系的雏形基本形成,有利于形成竞争、融洽、团结的团队合力,铸就良好的检察文化,有利于基层人民检察院实现战略性发展。我们坚信,以平衡计分卡为基础的绩效评估的引入,必将为检察工作注入新的活力,成为基层人民检察院持续发展的动力源泉。
注释:
[1]卓越主编:《政府绩效管理概论》,清华大学出版社2007年版,第5页。
[2]许宁:《检察官绩效考评体系研究》,大连理工大学工商管理硕士学位论文。
[3]张建国、徐伟:《绩效体系设计》,北京工业大学出版社2003年版,第61页。
[4]张东风、陈登平、张东红:《卓越绩效管理范式研究——核心理论、技法与典型案例》,人民出版社2008年版,第238页。