摘 要：生态补偿制度作为生态文明建设的重要抓手被提高到了新的高度。在取得积极进展的同时，秦岭地区生态补偿制度仍然存在一些问题，诸如，生态礼偿标准设计欠科学、补偿力度偏低;资源确权并未完全建立，生态补偿主体尚不十分明确;政策法规体系呕待完善。通过文献梳理发现，国外生态补偿典型模式包括政府作为唯一补偿主体模式和政府主导模式。在识别问题并加强域外比较研究的基础上，本文提出的体制机制创新包括：明确生态补偿的主体，丰富生态补偿的方式，科学量化生态补偿标准。
　　关键词：秦岭;生态补偿;机制创新
　　1秦岭地区生态补偿制度现状及问题
　　1.1生态补偿标准设计欠科学，补偿力度偏低
　　生态补偿作为一种经济上的补偿，本质上说是将生态价值货币化。目前，秦岭地区生态补偿机制中一个最大的技术障碍就是补偿标准的确定和补偿费用的核算。由于生态补偿制度在中国实施的时间较短，量化方面更是处于初始研究阶段，加之环境经济学定价等相关科学基础不够扎实，理论依据不足，评估机构缺失，加大了测算生态环境外部效应的难度，造成在补偿方和受偿方之间，无法达成补偿标准的统一。
　　1.2自然资源确权程度低，生态补偿的主體模糊
　　自然资源确权程度低的结果在于，生态补偿实践中缺乏充分界定和考量各方利益相关者的权利与义务关系，对于各方当事人的权利与责任界定十分模糊，同时，对于生态补偿的具体内容、采取何种补偿方式和何种程度的补偿标准，相关制度规定的并不明确。生态补偿的利益相关者在生态补偿的过程中实际上是一种权、责再平衡的关系。生态补偿的顺利实施，必须以明确相关各方的角色，以及由此角色产生的权利、义务和责任为基础。然而，现行制度，尤其是与自然资源资产产权相关的制度体系并未详细规定利益相关者的权利、义务和责任，主要以强制性规定补偿标准为主。由此导致的问题在于，各方当事人之间在生态补偿方面存在权、责混乱的问题。
　　1.3政策法规体系亟待完善
　　以秦岭地区水生态补偿为例，秦岭是南水北调中线地区重要水源地，秦岭生态环境质量的高低不仅事关其所处的长江流域，更是作为国家级战略性生态屏障而在国家生态、粮食、防洪等方面的国家安全领域具有举足轻重的地位。尤其是秦岭作为汉江、丹江的发源地，决定着南水北调的水质，属于生态补偿应当重点考虑的区域。然而，现在的问题是，生态补偿机制领域政策多而法律少，政策过多带来的后果在于降低了生态补偿政策法律体系的稳定性，使得整个体系随机性提高。
　　2 国外生态补偿典型模式
　　2.1政府作为唯一补偿主体模式
　　政府作为唯一补偿主体模式，是指政府财政作为生态补偿唯一的来源。以德国为例，德国根据其独特的历史经验率先实施以充裕的资金、公平的核算、横向的运转为主要特征的生态补偿制度，在欧美各国中享有较多的生态补偿制度经验，构建起了充分的制度优势。所谓横向的运转，就是享受优质环境服务的富裕地区按照平衡不同区域利益格局以及公共服务水平的思路、固定的标准向因提供良好环境服务而牺牲经济发展的贫穷地区支付一定的资金。横向生态补偿运转所支付的资金分为两部分：一部分是扣除了划归各州的销售税的25%后，余下的根据各州居民人数分配;另一部分是财政比较富裕的州，按照一定标准计算后，拨给穷州的补助金。此类横向支付属于区域转移支付制度。
　　2.2政府主导模式
　　政府主导模式，即政府在生态补偿支付中居于主要地位的一种生态补偿模式，以美国《食品安全法》于1986年设立的全国性的针对农业领域实施的生态补偿项目“土地休耕保护计划”为代表。该计划以农民自愿参与为前提，实施周期为10年至20年的退耕还林、退耕还草活动。该计划的目标在于，将适应能力较弱以及因受到化学污染物侵蚀的耕地识别出来，由政府实施生态补偿的情况，农民放弃这些土地上的农业耕种，在10至20年的时间内以自然恢复为主，逐步改善这些土地上被污染的水质，控制土壤被化学产品侵蚀的程度，从而实现改善野生动物栖息和野生植物繁茂的目的。美国实施的以政府为主导而非政府作为唯一补偿主体的模式的前提在于，对于政府与公民之间在包括土地在内的自然资源领域的权限清晰和明确的划分。这一模式的优势在于，美国政府主导的生态补偿模式在生态环境保护的过程中能够充分考虑到如何在实现环境保护目标的过程中（土地或者其他资源的征收）如何避免或者最小程度的侵犯公民的利益。通过明确产权制度，一方面促进了自然生态资源价值良好运转，另一方面激发公民投入生态保护活动中的积极性。
　　3秦岭生态补偿机制的系统设计
　　3.1明确生态补偿主体
　　中央政府、地方各级政府作为补偿主体的范围分别包括全国性、地方性保护意义的自然资源、跨行政区域范围的自然资源，如全国性自然保护区、风景名胜区、自然遗产、森林公园等，跨省域范围江河、湖泊水体、湿地、山脉、沙漠等自然资源。
　　3.2丰富生态补偿方式
　　秦岭地区实施的全面依靠政府进行生态补偿的模式亟需得到改变。在这一模式中，政府既是裁判员，又是运动员;既在生态补偿中发挥主导地位，又是生态补偿的实施者。因此，继续丰富生态补偿的方式。具体而言，应当在坚持政府主导的前提下，尽量多的引入市场主体，以市场经济为前提，以法治手段为方法解决生态补偿制度中过于注重政府地位的问题。可以积极借鉴美国或者德国丰富的生态补偿方式。
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　　作者简介：
　　王涛，法学博士，西北工业大学法学系助理教授，研究方向：环境法。
　　基金项目：2020年度陕西省社科界重大理论与现实问题研究项目“陕西省秦岭地区生态补偿制度的问题识别与机制创新研究”（20ST-159）阶段性成果。