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[摘要]在社会主义新农村建设中，物权法在目前农村宅基地使用权流转制度中存在了一些弊端，本文通过分析问题存在的根源所在，有针对性的提出了完善农村宅基地使用权流转制度的建议。
[关键词]社会主义新农村；物权法；宅基地使用权；流转制度
宅基地使用权是农民的一项最基本的财产权利。作为一种具有中国特色的用益物权，宅基地使用权在我国物权体系中的法律地位应得到充分肯定。长期以来，我国法律一直限制宅基地使用权直接进入市场流转，以致形成典型的城乡建设用地双轨制。国有建设用地使用权可以堂而皇之地入市场流转；而宅基地使用权只能通过“隐形市场”自发流转，社会主义新农村建设的不断发展迫切要求解决宅基地使用权能否流转以及如何流转的问题。
1 农村宅基地使用权流转制度的概念
土地使用权的流转，从本质上来说，是土地使用权的拥有者将土地使用权作为一种商品来让渡。按照权利源泉的不同，即以权利转出是否是所有人为标准，土地使用权的流转可划分为土地使用权的初次流转和土地使用权的再次流转，即我们通常所说的土地“一级市场”和“二级市场”。所谓土地使用权的初次流转是指土地所有人根据“土地所有权与使用权相分离”的原则，将土地使用权通过划拨、出让、出租等法定形式与所有权相脱离，有偿或无偿地转移或让渡给其他单位或个人。土地使用权初次流转的双方当事人是土地所有者和土地使用者。所谓土地使用权的再次流转，则是指通过初次流转已获得上地使用权的单位或个人，再以一定的法定形式，将该土地使用权再次转移给其他单位或个人。这一流转是在土地使用者之间进行的。“农村宅基地使用权流转”的确切含义在目前的法律法规中没有明确的表述，理论界也没有一个比较统一的提法。根据土地使用权流转的相关理论，结合《农村土地承包法》中“农民的土地承包经营权可以采用转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”的规定，可以将“农村宅基地使用权的流转”界定为：法定主体依法取得宅基地使用权后将该使用权以一定的方式处分，使其主体发生变化。这里的流转主要在“土地二级市场”进行，其实质是宅基地使用权主体的变动。
2 我国农村宅基地使用权流转制度的现状
2.1 宅基地使用权流转的现行法律规定。国土资源部于2004年11月2日发布的《关于加强农村宅基地管理的意见》规定了“严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证”的规定。《中华人民共和国物权法》(以下简称物权法)虽然删除了物权法草案禁止宅基地使用权流转的相关规定，但也并未开禁宅基地使用权的流转。在第153条规定：“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。”《土地管理法》第63条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或出租用于非農业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”《担保法》第37条明确规定耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押。因而，在我国现行法律体制下，法律禁止农村宅基地使用权单独转让和抵押。虽然国家禁止宅基地不得单独转让有两个目的：一是为使农民“居者有其屋”，二是为保证农民不要成为流入城市的无业游民，加快两极分化。但事实上这种禁止性规定是建立在人不流动的自然经济基础之上，带有浓厚的计划经济色形，政府过于强调由国家配置土地资源。同时，割裂了统一的土地市场，形成了具有双轨制特征的国有、集体两个市场。既有违民法物权的基本原理，也在事实上造成了宅基地的严重闲置。
2.2 宅基地使用权流转的现实状况。近年来，随着我国新农村建设的扎实稳步推进，市场经济体制发展和城市化进程的加快，用地的需求迅速增加，在经济利益的驱动下，宅基地使用权流转的实践已突破法律和政策的限制，全国性的宅基地使用权流转已相当普遍，并且愈演愈烈。无论是经济发达地区还是经济欠发达地区，宅基地使用权流转都已大量存在，特别是城乡结合部是宅基地使用权流转的主要区域。而且，这种流转主要通过非正常的宅基地隐形市场来实现的。主要表现形式有：①买卖住宅连同宅基地使用权一同买卖，地租包含在房价中；②单独买卖宅基地使用权；③出租住宅连同宅基地使用权一同出租。地租包含在房价中；④单独出租宅基地使用权；⑤以地易物，以地易房而转让宅基地使用权等等。
以上各种流转形式均带有不同程度经营土地的性质，形成了隐形的土地市场。农民宅基地使用权自发流转，究其原因，主要表现有：①农民宅基地的无偿使用，造成土地资源的不合理配置。这是产生农民宅基地使用权自发流转，形成隐形市场的根本原因。随着市场经济的发展。农民逐渐认识到土地的价值。加之20世纪90年代实行的农民宅基地有偿使用，作为减轻农民负担被取消，使得对农民宅基地的管理失去了强有力的经济制约。②法律的不完备。集体土地所有权主体的模糊性、我国对集体土地使用权的转移、变更和登记缺乏明确规定、现行法律不允许农民宅基地使用权流转等，这些都是产生农民宅基地使用权自发流转的原因。
3 完善农村宅基地使用权流转制度的建议
《物权法》仅在第13章宅基地使用权中用四个条文的形式简要概括了农村宅基地使用、转让等方面问题，事实证明已经不能满足实践发展的需要和新农村建设的需求，即不能解决现行法律规定与现实状况之间的矛盾。因此，笔者认为，应将物权法关于宅基地的规定更具体化，使之更具有可操作性，并制定农民宅基地使用权流转的配套法律、法规，促进农民宅基地使用权依法有序流转，并坚持市场调节和宏观调控相结合的原则，具体可参考城市房地产交易的政策和做法，完善重点在以下几个方面：
3.1 流转条件。与农用地相比，宅基地存在较大的比较效益，如果不对其流转的条件加以必要的限制，无疑会导致宅基地规模人为的扩张和农用地的减少。因此，纳入流转的宅基地必须具备以下条件：首先，流转的农村宅基地使用权要符合土地利用总体规划和村镇建设规划，不能改变其用于建设住宅的用途；其次，农村宅基地使用权必须权属合法，依法办理了土地登记，有合法的土地权属证书，以保证交易的安全；再次，必须经村农民集体同意，并报县级以上地方人民政府的土地行政管理部门批准或备案，有利于国家对农村宅基地转让情况的宏观把握和程序保障；最后，为防止土地交易双方虚报流转价格，应由有资质的评估机构根据所转让的宅基地的自然状况、区位条件等实际情况确定流转宅基地的价格。
3.2 流转的形式和范围。宅基地使用权流转的方式可以采用转让、租赁、作价出资(入股)和抵押等方式，同时为了推进农村土地整理和农民一向小城镇集中。还可以采用土地置换的方式。宅基地使用权既可以单独流转，也可以随着房屋所有权的转让或租赁而流转。对于宅基地使用权的抵押，我国《担保 法》是严格禁止的。根据在于“基于农村政策的考虑”和保护农村土地资源的需要。所谓农村政策，不过是宅基地使用权承载一定的社会保障功能。笔者认为，农民在取得宅基地使用权后，宅基地使用权制度的社会保障功能即已得到实现，而通过土地利用规划制度和土地用途管制制度完全可以保护好农村的土地资源，所以不应该禁止宅基地使用权作为抵押物。宅基地使用权不能抵押，意味着农民丧失了一条重要的融资渠道，实质上是对宅基地使用权价值的否定和浪费，不利于宅基地资源的充分利用。所以笔者认为，应该允许宅基地使用权成为抵押权的标的。
同时，流转的对象和范围可以是城镇居民，不能局限于本集体经济组织成员。理由在于城镇居民在许多方面占有优势，可以为农村带来急需的资金、技术和先进的知识、观念，对改变农村面貌发挥积极的作用，宅基地使用权应当与国有建设用地使用权一样可以自由流转，不允许农民利用宅基地使用权抵押、出资和进行商业化利用，将严重限制农村经济发展和农村城市化进程，也不符合市场经济的基本原则，因此，必须向农民开放其宅基地商业化利用途径和规则。
3.3 收益分配。允许农村宅基地使用权进入市场进行交易，必须严格分配其收益，处理好国家、集体、个人三者的关系。宅基地使用权流转的收益应当以“谁所有，谁使用，谁投入，谁受益”为原则，分为集体土地所有者收益、宅基地使用者收益、国家税收收益三部分。宅基地是农村集体经济组织所有的财产，宅基地流转收益的分配必须以宅基地所有者为根本，保护农民集体作为所有者应有的地位及应得的利益，壮大农村集体经济实力。同时，集体收取的宅基地使用权流转收入应当纳入村庄公共建设基金，专项用于本村道路、水、电、通讯、环境绿化等公共设施建设。而宅基地使用权人作为权利人，对宅基地进行了投入，放弃其权利也应该得到相应的补偿，获得相应部分收益，增加农民收入。同时，考虑到国家在农村进行基础设施建设，使宅基地获得了增值、升值，因此，也应当获取税收收益，一方面便于其将获得的收入继续投入农村的基础设施建设，另一方面便于国家利用税收杠杆来调节宅基地使用权流转市场。目前农村宅基地流转多由村民自行决定，农民出租房屋所含的土地收益，全部为个人所得，在房屋出租市场活跃的地方，有的农民通过大量建房出租获取巨额收益，而土地所有权人基本上不参与收益的再分配。宅基地流转市场要想发展好，培育好，必须要有一个合理的利益机制做支撑，其中应包括完善农村宅基地流转收益的收取、分配、管理及支出各个环节的管理，确保其取之于地，用之于地。
3.4 流转登记。农村宅基地使用权以买卖、赠与和继承方式流转的，双方当事人应当及时办理宅基地使用权变更登记，加强农民宅基地登记工作，明晰宅基地使用权。产权明晰是流转的前提。应加强农民宅基地的登记下作，依法确定宅基地的权属范围，明晰宅基地使用权的主体，保障交易的交全性。具体说，要加强登记的规范化建设。特别是对“一户多宅”和超标准面积的处理上，要依法进行，针对不同情况，可以分别采取标准以内登记发证，对超标准部分，要求缴纳资源占用费，采取限期拆除等措施。同时，还要强化农民宅基地变更登记工作。依法改变宅基地权属关系或用途的，应凭有关批准文件及申请资料，及时办理宅基地使用权变更登记手续，以加强对宅基地使用权流转的监督管理，及时发现和制止违法行为，切实保障宅基地使用权人的合法权益。
允许宅基地使用权流转，从经济学角度而言，是尊重市場经济规律，提高资源配置效率，统筹城乡协调发展的必然要求；从法学角度而言，是实现集体土地所有权与国有土地所有权平等，顺应物权法发展趋势，贯彻宪法精神的重要途径。可见，我们应站在市场化、工业化和城市化的时代背景下，对于实践中早已存在的农村宅基地的继承、转让和抵押问题，既不能回避，更不能片面地限制，而应该深究其存在的合理性和必然性，进行科学的疏导和规范，因势利导，将之公开化、规范法和合法化，这才是解决我国宅基地使用权流转问题的治本之策。
[关键词]社会主义新农村；物权法；宅基地使用权；流转制度
宅基地使用权是农民的一项最基本的财产权利。作为一种具有中国特色的用益物权，宅基地使用权在我国物权体系中的法律地位应得到充分肯定。长期以来，我国法律一直限制宅基地使用权直接进入市场流转，以致形成典型的城乡建设用地双轨制。国有建设用地使用权可以堂而皇之地入市场流转；而宅基地使用权只能通过“隐形市场”自发流转，社会主义新农村建设的不断发展迫切要求解决宅基地使用权能否流转以及如何流转的问题。
1 农村宅基地使用权流转制度的概念
土地使用权的流转，从本质上来说，是土地使用权的拥有者将土地使用权作为一种商品来让渡。按照权利源泉的不同，即以权利转出是否是所有人为标准，土地使用权的流转可划分为土地使用权的初次流转和土地使用权的再次流转，即我们通常所说的土地“一级市场”和“二级市场”。所谓土地使用权的初次流转是指土地所有人根据“土地所有权与使用权相分离”的原则，将土地使用权通过划拨、出让、出租等法定形式与所有权相脱离，有偿或无偿地转移或让渡给其他单位或个人。土地使用权初次流转的双方当事人是土地所有者和土地使用者。所谓土地使用权的再次流转，则是指通过初次流转已获得上地使用权的单位或个人，再以一定的法定形式，将该土地使用权再次转移给其他单位或个人。这一流转是在土地使用者之间进行的。“农村宅基地使用权流转”的确切含义在目前的法律法规中没有明确的表述，理论界也没有一个比较统一的提法。根据土地使用权流转的相关理论，结合《农村土地承包法》中“农民的土地承包经营权可以采用转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”的规定，可以将“农村宅基地使用权的流转”界定为：法定主体依法取得宅基地使用权后将该使用权以一定的方式处分，使其主体发生变化。这里的流转主要在“土地二级市场”进行，其实质是宅基地使用权主体的变动。
2 我国农村宅基地使用权流转制度的现状
2.1 宅基地使用权流转的现行法律规定。国土资源部于2004年11月2日发布的《关于加强农村宅基地管理的意见》规定了“严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证”的规定。《中华人民共和国物权法》(以下简称物权法)虽然删除了物权法草案禁止宅基地使用权流转的相关规定，但也并未开禁宅基地使用权的流转。在第153条规定：“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。”《土地管理法》第63条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或出租用于非農业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”《担保法》第37条明确规定耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押。因而，在我国现行法律体制下，法律禁止农村宅基地使用权单独转让和抵押。虽然国家禁止宅基地不得单独转让有两个目的：一是为使农民“居者有其屋”，二是为保证农民不要成为流入城市的无业游民，加快两极分化。但事实上这种禁止性规定是建立在人不流动的自然经济基础之上，带有浓厚的计划经济色形，政府过于强调由国家配置土地资源。同时，割裂了统一的土地市场，形成了具有双轨制特征的国有、集体两个市场。既有违民法物权的基本原理，也在事实上造成了宅基地的严重闲置。
2.2 宅基地使用权流转的现实状况。近年来，随着我国新农村建设的扎实稳步推进，市场经济体制发展和城市化进程的加快，用地的需求迅速增加，在经济利益的驱动下，宅基地使用权流转的实践已突破法律和政策的限制，全国性的宅基地使用权流转已相当普遍，并且愈演愈烈。无论是经济发达地区还是经济欠发达地区，宅基地使用权流转都已大量存在，特别是城乡结合部是宅基地使用权流转的主要区域。而且，这种流转主要通过非正常的宅基地隐形市场来实现的。主要表现形式有：①买卖住宅连同宅基地使用权一同买卖，地租包含在房价中；②单独买卖宅基地使用权；③出租住宅连同宅基地使用权一同出租。地租包含在房价中；④单独出租宅基地使用权；⑤以地易物，以地易房而转让宅基地使用权等等。
以上各种流转形式均带有不同程度经营土地的性质，形成了隐形的土地市场。农民宅基地使用权自发流转，究其原因，主要表现有：①农民宅基地的无偿使用，造成土地资源的不合理配置。这是产生农民宅基地使用权自发流转，形成隐形市场的根本原因。随着市场经济的发展。农民逐渐认识到土地的价值。加之20世纪90年代实行的农民宅基地有偿使用，作为减轻农民负担被取消，使得对农民宅基地的管理失去了强有力的经济制约。②法律的不完备。集体土地所有权主体的模糊性、我国对集体土地使用权的转移、变更和登记缺乏明确规定、现行法律不允许农民宅基地使用权流转等，这些都是产生农民宅基地使用权自发流转的原因。
3 完善农村宅基地使用权流转制度的建议
《物权法》仅在第13章宅基地使用权中用四个条文的形式简要概括了农村宅基地使用、转让等方面问题，事实证明已经不能满足实践发展的需要和新农村建设的需求，即不能解决现行法律规定与现实状况之间的矛盾。因此，笔者认为，应将物权法关于宅基地的规定更具体化，使之更具有可操作性，并制定农民宅基地使用权流转的配套法律、法规，促进农民宅基地使用权依法有序流转，并坚持市场调节和宏观调控相结合的原则，具体可参考城市房地产交易的政策和做法，完善重点在以下几个方面：
3.1 流转条件。与农用地相比，宅基地存在较大的比较效益，如果不对其流转的条件加以必要的限制，无疑会导致宅基地规模人为的扩张和农用地的减少。因此，纳入流转的宅基地必须具备以下条件：首先，流转的农村宅基地使用权要符合土地利用总体规划和村镇建设规划，不能改变其用于建设住宅的用途；其次，农村宅基地使用权必须权属合法，依法办理了土地登记，有合法的土地权属证书，以保证交易的安全；再次，必须经村农民集体同意，并报县级以上地方人民政府的土地行政管理部门批准或备案，有利于国家对农村宅基地转让情况的宏观把握和程序保障；最后，为防止土地交易双方虚报流转价格，应由有资质的评估机构根据所转让的宅基地的自然状况、区位条件等实际情况确定流转宅基地的价格。
3.2 流转的形式和范围。宅基地使用权流转的方式可以采用转让、租赁、作价出资(入股)和抵押等方式，同时为了推进农村土地整理和农民一向小城镇集中。还可以采用土地置换的方式。宅基地使用权既可以单独流转，也可以随着房屋所有权的转让或租赁而流转。对于宅基地使用权的抵押，我国《担保 法》是严格禁止的。根据在于“基于农村政策的考虑”和保护农村土地资源的需要。所谓农村政策，不过是宅基地使用权承载一定的社会保障功能。笔者认为，农民在取得宅基地使用权后，宅基地使用权制度的社会保障功能即已得到实现，而通过土地利用规划制度和土地用途管制制度完全可以保护好农村的土地资源，所以不应该禁止宅基地使用权作为抵押物。宅基地使用权不能抵押，意味着农民丧失了一条重要的融资渠道，实质上是对宅基地使用权价值的否定和浪费，不利于宅基地资源的充分利用。所以笔者认为，应该允许宅基地使用权成为抵押权的标的。
同时，流转的对象和范围可以是城镇居民，不能局限于本集体经济组织成员。理由在于城镇居民在许多方面占有优势，可以为农村带来急需的资金、技术和先进的知识、观念，对改变农村面貌发挥积极的作用，宅基地使用权应当与国有建设用地使用权一样可以自由流转，不允许农民利用宅基地使用权抵押、出资和进行商业化利用，将严重限制农村经济发展和农村城市化进程，也不符合市场经济的基本原则，因此，必须向农民开放其宅基地商业化利用途径和规则。
3.3 收益分配。允许农村宅基地使用权进入市场进行交易，必须严格分配其收益，处理好国家、集体、个人三者的关系。宅基地使用权流转的收益应当以“谁所有，谁使用，谁投入，谁受益”为原则，分为集体土地所有者收益、宅基地使用者收益、国家税收收益三部分。宅基地是农村集体经济组织所有的财产，宅基地流转收益的分配必须以宅基地所有者为根本，保护农民集体作为所有者应有的地位及应得的利益，壮大农村集体经济实力。同时，集体收取的宅基地使用权流转收入应当纳入村庄公共建设基金，专项用于本村道路、水、电、通讯、环境绿化等公共设施建设。而宅基地使用权人作为权利人，对宅基地进行了投入，放弃其权利也应该得到相应的补偿，获得相应部分收益，增加农民收入。同时，考虑到国家在农村进行基础设施建设，使宅基地获得了增值、升值，因此，也应当获取税收收益，一方面便于其将获得的收入继续投入农村的基础设施建设，另一方面便于国家利用税收杠杆来调节宅基地使用权流转市场。目前农村宅基地流转多由村民自行决定，农民出租房屋所含的土地收益，全部为个人所得，在房屋出租市场活跃的地方，有的农民通过大量建房出租获取巨额收益，而土地所有权人基本上不参与收益的再分配。宅基地流转市场要想发展好，培育好，必须要有一个合理的利益机制做支撑，其中应包括完善农村宅基地流转收益的收取、分配、管理及支出各个环节的管理，确保其取之于地，用之于地。
3.4 流转登记。农村宅基地使用权以买卖、赠与和继承方式流转的，双方当事人应当及时办理宅基地使用权变更登记，加强农民宅基地登记工作，明晰宅基地使用权。产权明晰是流转的前提。应加强农民宅基地的登记下作，依法确定宅基地的权属范围，明晰宅基地使用权的主体，保障交易的交全性。具体说，要加强登记的规范化建设。特别是对“一户多宅”和超标准面积的处理上，要依法进行，针对不同情况，可以分别采取标准以内登记发证，对超标准部分，要求缴纳资源占用费，采取限期拆除等措施。同时，还要强化农民宅基地变更登记工作。依法改变宅基地权属关系或用途的，应凭有关批准文件及申请资料，及时办理宅基地使用权变更登记手续，以加强对宅基地使用权流转的监督管理，及时发现和制止违法行为，切实保障宅基地使用权人的合法权益。
允许宅基地使用权流转，从经济学角度而言，是尊重市場经济规律，提高资源配置效率，统筹城乡协调发展的必然要求；从法学角度而言，是实现集体土地所有权与国有土地所有权平等，顺应物权法发展趋势，贯彻宪法精神的重要途径。可见，我们应站在市场化、工业化和城市化的时代背景下，对于实践中早已存在的农村宅基地的继承、转让和抵押问题，既不能回避，更不能片面地限制，而应该深究其存在的合理性和必然性，进行科学的疏导和规范，因势利导，将之公开化、规范法和合法化，这才是解决我国宅基地使用权流转问题的治本之策。