随着社会的快速发展，改革创新的不断推进，人民群众的民主意识不断增强，人民群众对政府行政提出了新的更高的要求，进一步转变行政理念，改革行政方式，提高行政效率是经济社会发展的迫切需要。徐州市贾汪区自2004年开始实施“公众全程监督政务”制度以来，通过民意咨询、代表听政、民众质询、民调评价四个环节，让群众全过程参与政务决策和监督工作落实。收到了政府减少失误、群众得到实惠、社会更加和谐的实效，受到广大群众的热烈欢迎和积极拥护。在实践中，此项制度显示出极强的创新性和生命力，在第三届中国地方政府创新奖评选中，荣获提名奖和入围奖。
　　
　　制度运作要件：给百姓说话机会，让百姓说话管用
　　
　　实施“公众全程监督政务”制度，真心实意地倾听民意，集中民智，凝聚民心，为政府决策提供服务，为政府施政寻找动力，是实现为民执政、科学理政、民主行政的重要举措。
　　一是实行民意咨询，为民主化决策提供新抓手。在政府重要决策出台之前，相关部门拿出初步建议，然后召开民意咨询会，充分听取正反两方面意见，发挥群众在政府决策中的重要作用，提高决策的科学性，减少决策失误。近年来，我区城市面貌变化很大，每一次拆旧建新，都牵动着千家万户。为了最大限度地把群众的实事办成群众最需要、最满意的事，我们把拟定的实事项目交给班子成员分头带到群众中去，与群众面对面的交流，给群众优先发言权，真正做到给百姓说话机会，让百姓说话管用，受到了群众的一致拥护。针对矛盾比较突出的大寨河改造和柴窝水库除险加固工程问题，有关部门先后召开5次民意咨询会，征求到120余条意见和建议，修改完善相关方案12次，最终达到了政府满意、群众赞成的良好效果。
　　二是实行代表听政，为群众参政议政提供新载体。过去，区政府常务会议只能是规定的人员才能参加或列席。按照“公众全程监督政务”制度要求，政府工作凡涉及群众利益的重大决策议题，均邀请20名人大代表、政协委员、群众代表或有关专家列席会议，并参与讨论，发表意见，从而使民众代表的意见直接影响决策。在研究督公湖除险加固工程方案时，有的群众代表建议能否缩小库容面积，尽量少占用或不占用耕地。政府在最终决策时采纳了群众代表的建议，工程涉及400多户群众的利益，没有引发一户上访，老百姓十分赞成。这种关口前移、矛盾提前化解的做法，无疑是健全决策程序的一个有效手段。
　　三是实行民众质询，为修正政务偏差拓展新渠道。我们把事关全区发展、事关民生疾苦和群众利益的政策、政务执行情况，通过召开群众质询会的方式，组织政府领导、职能部门负责人与群众直接沟通，面对面接受民众质询。被质询人对群众提出的一般性问题，现场必须答复解决；现场不能答复或解决的，列出计划、明确到人、限期解决。该项制度实施以来，我区召开5次民众质询会，围绕软环境建设、房屋拆迁、环境治理、网吧整治、医疗市场整顿、社会治安等130余个议题，民众代表向30家责任单位进行了面对面质询，责任单位主要负责人现场答复，并对责任单位承诺办理情况进行督查，群众质询的大部分问题有效解决，群众满意率达98％以上。
　　四是实行民调评价，为提升执政能力提供新平台。在重大决策执行前，广泛引入民意调查机制，为政府科学决策提供参考。重大决策执行后，在上级验收或专家验收的基础上，邀请社会独立的民意调查机构和群众代表参与决策执行结果验收，对政府决策的落实情况进行评价。同时，积极发挥新闻媒体的作用，在《贾汪新闻》报上设立“回音壁”栏目，在政府公众信息网上开辟网页，开通政风热线，把群众反映的问题、解决的措施、办理的结果予以公开，接受群众的意见和投诉，接受群众监督，扩大影响范围。开展民调评价以来，广大群众有了充分的知情权、监督权，使原来带有疑虑、容易引发矛盾的问题得到及时有效解决，共受理投诉和征求意见、建议150余条，并全部给予答复、解决和处理。
　　
　　制度实施成效：政府减少失误，群众得到实惠，社会更加和谐
　　
　　“公众全程监督政务”制度的实施，提高了公民的政治参与度，增加了政治透明度，取得了明显的社会效益。
　　一是民主氛围更加浓厚，政府少了失误。由于政府开门行政，民主理政，增强了工作的透明度和开放度，政府决策的失误和偏差大幅减少，大大降低了政务运行成本，提高了办事效率，群众对政府的信任程度明显提高。群众反映的问题提前办结率从制度实施前的56％提高到现在的86％，有86.6％的群众认为机关工作人员服务态度好，96.3％的群众表示没有遇到机关工作人员推诿刁难、吃拿卡要等现象。
　　二是发展势头更加迅猛，群众得了实惠。“公众全程监督政务”制度的实施，使全区干部普遍感到思想有震动，工作有压力，责任意识明显增强，工作活力进一步激发，经济发展步入快车道。去年，全区财政收入是最后完成关井的2002年的2.6倍，年均增长30％：工业投入是2002年的5.9倍。年均增长59.9％，各项主要经济指标均大大超过“煤矿经济”时期的最好水平。同时，群众直接受益也非常明显，诸如拆迁补偿、市政建设、环境整治等群众比较关心的热点问题，通过民意咨询、民众质询等环节最大限度的满足了群众的要求，并增加公教人员工资，救助孤儿和90岁以上老人，让群众充分享受发展的成果。
　　三是发展局面更加稳固，社会多了和谐。“公众全程监督政务”制度扩大了群众参政议政的权利，促进了政府与群众的互动交流，保证了党员干部与群众共同“当家理政”，干群双方的“鱼水关系”更加紧密，成为社会矛盾的“减压阀”和“缓冲器”。“公众全程监督政务”制度实施以来，仅在民众质询环节就累计受理群众反映的问题526个，使“政务梗阻”得到及时疏通，党内信访和社会信访分别同比下降38％和32％。
　　
　　制度实现创新：执政理念由行政推动向自我完善转变
　　
　　“公众全程监督政务”制度是政府转变职能、自我完善的实质性举措，有效促进了政府由管理型向服务型转变，改善了政府与公众、政府与社会的关系，体现了渐进、共赢、和谐的创新特点。
　　一是构建了一个自主运行机制。这项制度一方面在监督上，明确监督政务的方式方法、范围和职责，促进了各级干部在行使权力的过程中充分尊重民意、顺应民意、集中民智，促进了民主决策和民主施政；另一方面积极鼓励群众广泛参与政务管理和决策，充分行使权利，全过程监督政务。两个方面相互配套，加上专门机构监督制度的执行和落实，形成了一个比较完善的政务自主运行的闭合系统。
　　二是构建了一个监管分离的权力制衡机制。实施此项制度的主要目的是把政务的管理权和监督权分离，形成权力相互制衡机制，实现由同体监督向异体监督转变，由垂直监督向水平监督转变，由事后监督向全程监督转变，从而改善政治生态环境。 　　三是构建了一个自我化解矛盾机制。基层的一些社会矛盾，往往由于群众反映问题的渠道不畅，得不到及时有效的解决，造成简单的矛盾演变成复杂的矛盾，单一的矛盾演变成复合型的矛盾，对事的处理演变成人与人之间的矛盾，解决起来难度加大，引发上访甚至群体性事件。实施“公众全程监督政务”制度，一方面群众可以全程监督政务，及时发现差错和启动纠错程序，减少干部腐败的机会：另一方面对群众反映的问题解疑释惑，消除误解。提高透明度，成为政府与群众之间沟通的桥梁，大量矛盾和问题解决在基层，化解在萌芽状态，提高了政府的公信力。
　　“公众全程监督政务”制度实施以来，我们致力于抓完善、抓深化、抓延伸、抓提高，不断规范操作程序。完善制度措施，进一步提高了制度的可操作性和生命力。
　　一是增强制度在群众中的渗透力。这项制度实施的目的是让群众参与、监督、评价政府工作。离开了群众参与，就失去了根基和生命力。群众参与，有一个非常必要的前提，就是群众要知晓这项制度的存在，知道如何参与。推进“公众全程监督政务”制度，必须进一步提高公众的认知度，最大范围让公众了解、支持、参与，使其认识到这项制度的内容以及自己的权利，从而激发群众参与和监督政务的积极性和主动性，推进制度在更大范围、更广领域被认知、普及、推广。
　　二是引入第三方开展民意评估。民调评价是制度实施的一个重要环节，评价结果对工作绩效的最终认定起着决定性作用。在民意调查中，不能由谁执行也由谁去开展调查，自己评估自己或由一个职能部门评估另一个职能部门难免产生曲解民意的弊端。引入第三方，即独立的社会调查机构去调查民意，用社会调查的结果去评价政府及职能部门的绩效，这样才能使评价更具真实性和说服力。
　　三是纳入法制化工作范畴。这项制度产生于政府，操作于政府，但是监督要超越政府。政府必须定期向人大、政协报告和通报工作开展情况，将制度本身的监管纳入人大的法律监督和政协的民主监督。人大、政协应将这项制度的执行情况纳入日常工作监管范畴，除定期听取情况报告和通报外，还要不定期的就某项事务或某个部门的工作开展情况进行监督。
　　四是提高部门参与积极性。这项制度是政府部门的自身革命，少数部门和干部还处于被动应付状态，推行制度积极性不高，担心制约自己的权力，一定程度上影响了制度的全面推行。必须切实提高各级各部门对推行这项制度重要性、必要性的认识，变被动为主动，自觉接受监督，主动开展工作。
　　五是增强制度的规范化。目前，这项制度尚处于政府主持操作的层面，为确保制度实施的实效性，要重心下移，在各级各部门全面推行这项制度，促进部门结合自身职能，有的放矢地针对服务对象开展行之有效的绩效管理，把政府的主要精力转移到解决职能部门交叉、涉及广泛、影响重大的一些重点、难点事务上来，实现政府和部门之间联动、互为补充、相得益彰，使这项制度在探索中完善，在完善中前进。
　　(作者系中共徐州市贾汪区委书记)
　　责任编辑：李克海