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2014年国务院《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》明确提出：“推广使用政府与社会资本合作PPP模式；鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营”。为此，人行玉溪中支以地方经济发展实际需求为切入点，围绕PPP模式，在分析国内外模式实践的基础上，用案例的方式对辖区运作情况进行剖析，进而对运作障碍提出了相关政策建议。
一、我国PPP模式类型及运作程序
PPP模式即Public—Private—Partnership的字母缩写，是指政府与私人组织之间，为了合作建设城市基础设施项目，或是为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。从各国和国际组织对PPP的理解来看，PPP有广义和狭义之分。广义的PPP泛指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系，而狭义的PPP可以理解为一系列项目融资模式的总称，包含BOT、TOT、DBFO等多种模式。狭义的PPP更加强调合作过程中的风险分担机制和项目的衡工量值（Value For Money）原则。
（一）我国PPP模式的类型
依照国内各类基础设施项目的实际运作情况，可以将PPP模式分为三类，分别是外包类、特许经营类和民营化私有化。
1.外包类PPP项目。在这类项目中，私人企业通过签订合同的方式负责整个项目中的部分职能，比如基础工程建设，项目的日常管理维护或运营项目设施为居民提供服务，依靠政府支付实现收益。项目的所有权自始至终均归政府所有。外包类PPP项目通常分为部分外包与全部外包。其中部分外包又可分为服务外包和管理外包两种。在外包类PPP项目中，私人部门承担相对较小的风险。
2.特许经营类的PPP项目。公共部门授予民间企业一定的特许经营权限，由民间企业提供全部或者部分资金开发并运营基础设施项目。民间企业依照建设与运营的收益情况.从政府部门获得补偿或向政府部门上缴一定的利润。特许经营合同到期后，项目一般要移交给公共部门，包括项目的所有权与使用权。政府与民间企业共担风险，共享收益。这一合作机制能够最优地发挥政府与私人部门的优势，节约经营成本，提升基础设施的运营效率。
3.私有化PPP项目。这种模式是指在政府部门的特许与监督下，私人部门完全依靠自身力量负责项目的建设，并永远拥有项目的所有权与经营权，私人部门依靠向使用者收取费用，收回投资获得利润。在这类项目中，风险一般由私人部门完全承担。目前以这种模式运作的基础设施比较多，比如我国的多条高速公路就是依靠自筹资金投资建设，收取车辆过路费，自我经营，自负盈亏。
（二）PPP项目运作程序
PPP项目按照运作过程大致可以划分为以下几个部分：立项与可行性研究阶段，选择民间参与者阶段，订立合同阶段，项目开工建设阶段，工程管理运营阶段，项目移交阶段。需要说明的是，上述各个阶段不是在所有的PPP模式中都存在。
1.立项与可行性研究。基础设施项目通常由政府部门提出，项目的规划、设计、建设与营运都要受政府部门控制，项目的可行性研究涵盖社会需求、技术、管理、成本收益等方面。若要引入民间资本，采用PPP模式，还要对采用这一模式的可行性进行分析，包括民间资本进入后的盈利预测、民间资本的项目实施能力和承受风险能力等方面。只有在这些因素分析都符合要求时，政府才能引入民间资本，开始实施项目。
2.选择私人投资机构及签订特许权协议。决定PPP项目运作成败的一个重要环节就是选择合适的私人合作伙伴。实力雄厚、运作经验丰富、具有投资意愿的私人投资机构一般会被政府部门选中。政府选定合作机构后，与之签订特许权协议，确定好合作关系以及合作各方的权利义务。
3.成立项目公司。特许权协议的公司根据政府部门和私营公司签订的协议，成立承担合同规定责任与义务的项目公司。
4.项目建设。项目公司建立后，根据合同开始项目的建设。首先，项目的各参与方按照约定投入资金，项目公司开始工程的设计、施工，确保工程完工的时间与质量的监督。项目的建设可以由项目公司自己开展，也可以承包给外部合作者。
5.项目运营。项目工程建造完成后，相关机构负责验收，符合要求后，项目投入运营。项目的运营可以由政府部门亲自进行，也可以交由专门的企业负责。无论是公共部门运营还是民间企业运营，都需要足够的专业人才，需要有丰富的运作经验。如果交由民间企业运营还要考察该合作者过去的业务记录，确定其是否依约运营。在项目的运营过程中，公共机构要严格监督，确保运作的规范，及时掌握项目的成本收益信息与公众的满意程度。
6.项目移交。很多特许经营企业都规定了合约的年限，到期后，公共机构可以收回项目的资产，也可以继续与民间合作方续约。若政府部门收回项目工程，要依据特许经营合约决定是无偿回收还是向私人合作者支付约定的补偿。项目运营公司在移交经营资产给公共机构时也必须依照协议确保项目资产质量与状态的完好程度，以便项目能够继续运营，向公共持续提供服务。项目移交阶段会涉及项目资产的评估、项目公司债务与剩余利润的分配、项目的折旧与维护基金等。公私双方在项目初期对后期事物的约定越明确，越细致，越全面，对移交的顺利进行越有利，可以减少纠纷，防范矛盾。
二、国际上具有典型意义的PPP模式介绍
（一）英国PPP模式的运用
英国是首先提出PPP模式的国家。英国在保障性住房中成熟地运用了PPP模式。英国应用于保障性住房的PPP模式主要有三种：一是大尺度转移（Large Scale Voluntary Transfer，LSVT），地方政府将原有的大量公租房转移到房协，由房协通过私人贷款或者自有资金进行修缮，达到安居房标准；二是附属管理机构（Arm Length Management Organization，ALMO），设立地方政府附属的管理机构，专职建造和管理住房，主要提供维修、收租，利用政府授权管理，收入主要依赖政府拨款和租金收入；三是私人主动融资（The Private Finance Imitative，PFI），由政府部门和私人部门合作成立项目公司，由政府财政向私人部门提供融资贷款，用于保障房建设和维护，其中，中央政府主要承担项目的建设和融资，项目公司负责支付修缮管理成本。 （二）澳大利亚PPP模式的运用
澳大利亚20世纪80代为了解决加快基础设施建设而带来的资金不足问题，开始在基础设施建设领域运用PPP模式。其最普遍的PPP模式是，投资者成立一个专门的项目公司（Special Project Vehicle，通常简称SPV），由SPV与政府就项目融资、建设和运营签订项目协议，协议期限一般为20年至30年。SPV再与另外一些公司签订执行项目各项任务的协议；为了保证这些公司能够按时按质地履约，确保项目进展顺利，政府也和这些公司签订协议，一旦这些公司出现不能履行合约的状况，政府可以随时跟进。政府通过赋予SPV长期的特许经营权和收益权来换取基础设施的快速建设和高效运营；一旦合同到期，项目资产无偿转交给政府。澳大利亚政府运行PPP模式并非一帆风顺，1980年代在刚开始运行PPP模式时，政府主要是为了减少财政支出，但较少向企业转嫁项目的建设和运营风险，当时运行PPP模式取得了显著的效益，以至于1990年代开始，澳大利亚政府为了促进经济增长和提高效率，开始更多地引入私人资本，并将项目建设和运营的风险更多地交由企业承担，以至于私人公司由于风险负担过重，导致不少项目资金难以为继，以失败告终。2000年以来，在澳大利亚财政较20世纪80年代90年代大有改善的基础上，政府也总结了以前的教训，为了本国的重大工程项目顺利实施，采取对现行法律进行合理地修正，甚至制定一项特别法律的措施，以便充分利用政府和私人公司各自的优势，较为理性地把政府的社会责任、远景规划、协调能力和私人公司的资金、技术、管理效率结合起来，通过公私双方共同合作，取得运用PPP模式的“双赢”结果。
（三）香港特别行政区PPP模式的运用
我国香港特别行政区有着较丰富的PPP模式运用历史，从红磡海底隧道到大榄隧道，再到大陆人所熟悉的香港迪斯尼公园都是香港运用PPP模式的项目。其PPP模式通常是特别行政区的某个公共部门以政府采购的形式进行招标，由中标的单位联合组建专门项目公司SPV，双方签订10年至30年的特许合同。SPV与投资人、贷款人、保险公司、设计及施工承包商、营运商签订相应的协议，负责项目的全过程运作，从项目的融资、设计、建设和营运直至项目的移交。香港特区政府为了鼓励私营机构参与到PPP模式中来，专门制定了相应的政策：一是当工程项目由政府公营部门转移至私营机构时，政府向服务项目的所有利益相关者做出咨询；二是财务安排上，PPP模式项目中涉及政府财政支持的部分，须经所属政策局、政策委员会或行政会议和立法会的批准；三是成立专门的业主委托人小组（Intelligent Client Team，简称ICT），并详细制定了小组的责任。该小组负责对实行PPP模式的项目运营进行监督，其成员通常包括政府机构人员、建筑师、各相关的专业工程师、律师、财务顾问等，且小组成员可以根据项目的进展阶段做出相应的变动，确保实行PPP模式项目的运营质量。
（四）菲律宾PPP模式的运用
1987年，菲律宾政府开始在基础设施建设中对PPP模式的运用进行探索，在宪法中承认私人部门的重要性进行国企私有制改革的同时，开始关注公私合作，以期在本国经济发展中能够发挥出私人部门在资金、技术、管理上的优势，提升国家资源和私人资源的经济效率。此后，为了促使政府与私营机构的合作更加顺畅，先后出台了1990年的第6957号国家法令和1994年的第7718号法令，奠定了菲律宾推行PPP模式的法律框架，并形成相对完善的配套法规。菲律宾PPP项目主要集中在能源领域和交通领域、环境、信息技术领域。能源类的项目最早产生效益，在这些项目投入运营后，能够基本满足当时菲律宾国内对电力的需求。
三、PPP模式的现状、前景及作用：以玉溪为例
（一）玉溪运用PPP模式的现状
2014年以来，玉溪市将公私合营模式（PPP）引入公共服务领域，打开了投融资体制“创新发展”新局面。2015年，玉溪市政府提出将继续以PPP模式为突破口，创新投融资机制，引导更多社会资本进入公共领域，加快推进保障性住房、生态环保、农田水利、市政基础设施、交通基础设施、能源、信息和民用空间基础设施、园区基础设施、社会事业等PPP合作项目，从而优化多元投资环境，提升玉溪的公共设施服务水平，更好地惠及民生。玉溪市发改委数据显示，全市2015年PPP计划56项，总投资290.69亿元，其中社会资本投资235.44亿元，政府多年想建而又力不从心的许多大型基础设施项目开始启动。
（二）PPP模式在玉溪市的未来前景
亚洲开发银行以及世界银行均对PPP项目应用的范围进行了界定。亚洲开发银行列举了13大领域，分别是：发电和电力配送、供水和卫生、圾垃处理、地下管道、医院、校舍和教学设施、体育场馆、航空管制、监狱、铁路、公路、计费和其他信息技术系统、住房；世界银行列举了4大类15大领域：一是交通运输，包括公路、铁路、地铁、桥梁、大众运输系统、机场港口；二是供水及垃圾处理，包括供水、供水及污水处理系统、固体垃圾处理服务；三是能源，包括发电设施、供电系统；四是社会基础设施，包括学校设施以及教育服务、医院以及医疗服务设施与服务、监狱、城市改造社会保障房工程。
依据世界银行以及亚洲开发银行关于PPP项目应用范围的界定，玉溪市地方政府保障性住房、生态环保、农田水利、市政基础设施、交通基础设施、能源等项目均可实施PPP项目。玉溪市规划的2016～2020年PPP项目达106项，总投资1482.82亿元，其中社会资本投资1105.8亿元。PPP项目在玉溪市的应用潜力巨大。
（三）PPP模式的作用
1.有效缓解了地方政府财政压力。PPP模式将民间资金通过私营企业投资的方式注入到了基础项目的建设中来，极大地缓解了政府的财政压力和债务负担。如玉溪市规划的2016～2020年的PPP项目中，有75%的资金由民间资本注入，能有效增强基础设施建设的融资能力，降低地方政府的债务压力。 2.合理分散了建设运营风险。PPP模式使公共部门和私营部门间形成了具有法律效力的协议关系，其中也包括了风险的分配问题。PPP模式下的风险分配方式由政府部门和企业商讨决定，最大限度地保证了双方的利益。风险分担机制也是PPP模式中的重点内容之一，是实现政府和企业互赢互惠的重要保障。PPP模式根据分析协议双方的特点优势以及风险的类型，将风险分配给最易于解决这一问题的部门。如参与玉溪市元江县滨江片区棚户区改造项目的云南省建工集团是从事基建的专业公司，对城市建设存在的风险点有较多认识，能够有效降低项目建设风险。
3.有效推动了政府职能转变。PPP模式将政府部门与私营部门通过协议的方式联系到了一起，使公私双方形成了权力的相互制约，并形成了相互的监管。这种模式有利于打破政府垄断的形势，使基础设施建设趋向于规范化和透明化，并有效推动政府职能转变。如玉溪市元江县滨江片区棚户区改造项目通过PPP模式引入社会资金，在政府只提供少量资金的情况下，顺利地发展了起来，有效地加快了城建步伐，并且在PPP模式运行过程中，地方政府必须按照市场原则在法律框架下开展工作，有利于政府职能转变。
4.有利于提高企业的知名度和公信力。对于民营企业来说，通过政府给予的政策扶持、资金支持，获得相应的投资回报的同时，更重要的是通过参与社会管理和公共服务，能大幅扩大知名度和公信力，有利于政企公平合作，创新社会管理，扩大公共服务，达到“双赢”甚至“多赢”的目的。
四、案例分析：玉溪市元江县滨江片区棚户区改造项目的BOT模式
（一）项目概况
元江县滨江片区棚户区改造作为云南省两个棚户区建设试点之一，于2014年5月启动，建设年限为2015～2016年，涉及住房安置2468户，计划总投资15.35亿元。合作内容分为两块：拆迁与土地整理、安置小区建设。项目地点有两个：拆迁地块区位为东至元江西岸，南至清水河，西至红旗路延至人民巷至红河街，红河街延至风凰路（包括汽车客运站），北至南溪河，拆迁整理面积约47.65万平方米；安置小区建设位于元江县城连接线与淇水路交叉口，建筑面积43.69万平方米，主要建设内容为住宅、幼儿园、中心广场、商铺、道路、水景观、绿化等。
元江滨江片区棚户区改造项目开发结构图如下：
（二）资金构成及运作
该项目由云南省建工集团作为融资、建设主体，元江县政府与其共同筹集项目资本金。项目资本金由中央及省级补助资金、回收再贷资金、双方自筹资金三部分组成。自筹资金由元江县政府以土地、实物等形式出资30%，云南省建工集团以贷款等形式出资70%。在融资方面，国开行为云南建工集团提供了一次性授信、长期使用，且授信额度高、利率低、年限长、设置宽限期的优惠政策，为企业开展项目建设提供了坚实后盾。在还款方面，双方约定用土地出让收入、项目配套商业租售收入、安置房销售收入、各级政府补助收入、财政资金作为融资还款来源，并设立偿债资金共管专户，由县政府负责按时按计划偿债。在项目实施过程中，县政府负责项目政策、审批、协调相关事宜，云南建工集团负责技术、融资、项目施工建设，完工后将项目整体移交县政府按有关约定进行安置及租售，并按协议分享收益，承担责任。
投融资是PPP项目成败的关键之一。就是说，PPP项目除了做好施工企业的日常进度、安全质量管理外，还要完成规范化的投融资目标。元江滨江片区棚户区改造项目投融资结构示意图如下：
（三）采取的措施
元江县政府制定出台了《征收补偿安置方案》，成立了由县政府、国土资源局、住建局、财政局、发改局等多个部门组成的工作领导小组及办事机构，并专设了滨江片区棚户区建设工程指挥部，明确了各部门职责，统筹部署、协调安排有关工作。同时，与云南省建工集团规范签订了合作开发、融资、还款等协议，明确了权责，按照“整体规划、综合开发、优先安置、统借统还、分期实施”的模式，结合政府与社会资本合力，保障项目顺利推进。对于拆迁人员分两步进行安置：对滨江路70米规划控制线内346户先拆迁，使用2012年部分公租房采取过渡安置办法解决；其余2000多户待安置小区建设好后与滨江路70米规划控制线内346户进行统一集中安置。
（四）取得的成效
截至目前，在拆迁协调方面，已完成入户测绘2280户，占总数的92.8%；在土地整理与安置小区建设方面，已完成茉莉花茶厂、电力、通讯搬迁，施工方已进场平整土地，地勘工作大部分已完成，施工图部分完成，现正在进行23、25幢基础土方施工；在资金方面，中央到位资金399万元，县政府出资3646万元，企业自筹出资93100万元。其中云南建工集团指定其下属全资子公司已于2014年末向国开行贷款8亿元，期限15年。
（五）存在的主要困难与问题
1.民间资本介入的主观能动性不强，观望态度明显。目前，政府在整个项目中同时身兼投资者、运营者和监督者三重身份，很容易在具体工作中产主混淆，从项目运作来看，政府在项目建设中仍处于主导地位，民间资本介入的主观能动性不强。尤其是在中西部城市，本地民营企业普遍实力较弱，在当前宏观经济下行压力较大的情况下，对投资周期长、效益不明显的PPP项目观望态度明显。
2.地方政府缺乏精通经济金融法律等的高层次复合型人才。PPP模式专业性较强，组织形式非常复杂，同时还要经过较长的项目筛选、评估过程和漫长的合同谈判过程，它还要做到利益和风险的合理分担，事后的有效监督。它广泛采用项目特许经营权的方式进行结构融资，这都需要比较复杂的法律、金融和财务等方面的知识，对于政府部门的能力建设提出了更高的要求，而在经济落后地区这类高级别人才显得十分稀缺。
3.缺乏制度与政策规范以及详细的指引。目前，虽然2014年国务院、发改委、财政部先后出台了一系列文件，如《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发[2014]60号）、《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》、《关于政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》、《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》等，但由于我市现阶段还处于探索和学习阶段，目前暂没有出台契合本市实际的市级政策文件，这些缺失无疑会给PPP项目实施带来诸多不便甚至埋下隐患。
五、政策建议
（一）转变政府职能，建立协调推进机制
建议各地方政府对PPP项目全程实行联审制。由市政府牵头发改、城建、财政、土地、规划、环保、质监、住房、安监、消防支队等部门成立PPP项目联审小组，联审小组负责PPP项目的审查。联审小组定期召开联席会议，同时建立由各咨询中介机构组成的专家咨询组。联审小组通过召开联席会议，并根据专家和各部门意见最终确定各阶段方案。“联审制”的建立，将便于各部门在同一问题上的沟通协调，有利于PPP项目的顺利推进。
（二）建立项目全程公开、公示制度
积极发挥现有的公共资源交易平台的作用，对具有可行性且建设条件成熟的公私合作项目全部进入市公共资源交易平台，进行项目信息公开，并进行各阶段公开招投标。同时，将整个项目从合作方的选择到项目建设过程再到项目竣工后运营的全程信息对社会公开，使PPP项目更加公开、透明，便于社会监督，减少“权力寻租”。
（三）加强专业中介机构培育和人才培养
在PPP模式中，政府必须作为一个具有市场经济头脑和企业意识的专业机构来参与合同制定、合同的实施，来保证项目实施的公平公正，保证多方利益，达到合作共赢。现有的政府部门不可能有足够的时间、精力和经验去完成这一工作，因此需要组建专门的组织机构来更好地实施PPP项目，并着重与高校和科研院所合作培育精通工程管理、经济、法律、合同管理等各方面知识的复合型项目管理人才。
（四）积极推进投融资方式创新
国际上PPP应用比较成熟的国家里，公共产品采用的比例仅占15%～25%，PPP模式并不适用于所有公共产品，在规范地方政府债务的基础上，除了充分发挥PPP的作用外，还要同时加大投融资方式创新的力度。
（五）加强制度建设
政府当前应尽快出台相应的指导规范，对PPP项目的政策目标、私营部门的资质、PPP项目招标、PPP项目实施以及运营和维护等流程进行详细的规范与指导。而在长期，应加强PPP项目的立法，加强PPP项目在法律制度上的规范，以法律方式对PPP项目进行定位，并为PPP项目的实施提供法律支持。
一、我国PPP模式类型及运作程序
PPP模式即Public—Private—Partnership的字母缩写，是指政府与私人组织之间，为了合作建设城市基础设施项目，或是为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。从各国和国际组织对PPP的理解来看，PPP有广义和狭义之分。广义的PPP泛指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系，而狭义的PPP可以理解为一系列项目融资模式的总称，包含BOT、TOT、DBFO等多种模式。狭义的PPP更加强调合作过程中的风险分担机制和项目的衡工量值（Value For Money）原则。
（一）我国PPP模式的类型
依照国内各类基础设施项目的实际运作情况，可以将PPP模式分为三类，分别是外包类、特许经营类和民营化私有化。
1.外包类PPP项目。在这类项目中，私人企业通过签订合同的方式负责整个项目中的部分职能，比如基础工程建设，项目的日常管理维护或运营项目设施为居民提供服务，依靠政府支付实现收益。项目的所有权自始至终均归政府所有。外包类PPP项目通常分为部分外包与全部外包。其中部分外包又可分为服务外包和管理外包两种。在外包类PPP项目中，私人部门承担相对较小的风险。
2.特许经营类的PPP项目。公共部门授予民间企业一定的特许经营权限，由民间企业提供全部或者部分资金开发并运营基础设施项目。民间企业依照建设与运营的收益情况.从政府部门获得补偿或向政府部门上缴一定的利润。特许经营合同到期后，项目一般要移交给公共部门，包括项目的所有权与使用权。政府与民间企业共担风险，共享收益。这一合作机制能够最优地发挥政府与私人部门的优势，节约经营成本，提升基础设施的运营效率。
3.私有化PPP项目。这种模式是指在政府部门的特许与监督下，私人部门完全依靠自身力量负责项目的建设，并永远拥有项目的所有权与经营权，私人部门依靠向使用者收取费用，收回投资获得利润。在这类项目中，风险一般由私人部门完全承担。目前以这种模式运作的基础设施比较多，比如我国的多条高速公路就是依靠自筹资金投资建设，收取车辆过路费，自我经营，自负盈亏。
（二）PPP项目运作程序
PPP项目按照运作过程大致可以划分为以下几个部分：立项与可行性研究阶段，选择民间参与者阶段，订立合同阶段，项目开工建设阶段，工程管理运营阶段，项目移交阶段。需要说明的是，上述各个阶段不是在所有的PPP模式中都存在。
1.立项与可行性研究。基础设施项目通常由政府部门提出，项目的规划、设计、建设与营运都要受政府部门控制，项目的可行性研究涵盖社会需求、技术、管理、成本收益等方面。若要引入民间资本，采用PPP模式，还要对采用这一模式的可行性进行分析，包括民间资本进入后的盈利预测、民间资本的项目实施能力和承受风险能力等方面。只有在这些因素分析都符合要求时，政府才能引入民间资本，开始实施项目。
2.选择私人投资机构及签订特许权协议。决定PPP项目运作成败的一个重要环节就是选择合适的私人合作伙伴。实力雄厚、运作经验丰富、具有投资意愿的私人投资机构一般会被政府部门选中。政府选定合作机构后，与之签订特许权协议，确定好合作关系以及合作各方的权利义务。
3.成立项目公司。特许权协议的公司根据政府部门和私营公司签订的协议，成立承担合同规定责任与义务的项目公司。
4.项目建设。项目公司建立后，根据合同开始项目的建设。首先，项目的各参与方按照约定投入资金，项目公司开始工程的设计、施工，确保工程完工的时间与质量的监督。项目的建设可以由项目公司自己开展，也可以承包给外部合作者。
5.项目运营。项目工程建造完成后，相关机构负责验收，符合要求后，项目投入运营。项目的运营可以由政府部门亲自进行，也可以交由专门的企业负责。无论是公共部门运营还是民间企业运营，都需要足够的专业人才，需要有丰富的运作经验。如果交由民间企业运营还要考察该合作者过去的业务记录，确定其是否依约运营。在项目的运营过程中，公共机构要严格监督，确保运作的规范，及时掌握项目的成本收益信息与公众的满意程度。
6.项目移交。很多特许经营企业都规定了合约的年限，到期后，公共机构可以收回项目的资产，也可以继续与民间合作方续约。若政府部门收回项目工程，要依据特许经营合约决定是无偿回收还是向私人合作者支付约定的补偿。项目运营公司在移交经营资产给公共机构时也必须依照协议确保项目资产质量与状态的完好程度，以便项目能够继续运营，向公共持续提供服务。项目移交阶段会涉及项目资产的评估、项目公司债务与剩余利润的分配、项目的折旧与维护基金等。公私双方在项目初期对后期事物的约定越明确，越细致，越全面，对移交的顺利进行越有利，可以减少纠纷，防范矛盾。
二、国际上具有典型意义的PPP模式介绍
（一）英国PPP模式的运用
英国是首先提出PPP模式的国家。英国在保障性住房中成熟地运用了PPP模式。英国应用于保障性住房的PPP模式主要有三种：一是大尺度转移（Large Scale Voluntary Transfer，LSVT），地方政府将原有的大量公租房转移到房协，由房协通过私人贷款或者自有资金进行修缮，达到安居房标准；二是附属管理机构（Arm Length Management Organization，ALMO），设立地方政府附属的管理机构，专职建造和管理住房，主要提供维修、收租，利用政府授权管理，收入主要依赖政府拨款和租金收入；三是私人主动融资（The Private Finance Imitative，PFI），由政府部门和私人部门合作成立项目公司，由政府财政向私人部门提供融资贷款，用于保障房建设和维护，其中，中央政府主要承担项目的建设和融资，项目公司负责支付修缮管理成本。 （二）澳大利亚PPP模式的运用
澳大利亚20世纪80代为了解决加快基础设施建设而带来的资金不足问题，开始在基础设施建设领域运用PPP模式。其最普遍的PPP模式是，投资者成立一个专门的项目公司（Special Project Vehicle，通常简称SPV），由SPV与政府就项目融资、建设和运营签订项目协议，协议期限一般为20年至30年。SPV再与另外一些公司签订执行项目各项任务的协议；为了保证这些公司能够按时按质地履约，确保项目进展顺利，政府也和这些公司签订协议，一旦这些公司出现不能履行合约的状况，政府可以随时跟进。政府通过赋予SPV长期的特许经营权和收益权来换取基础设施的快速建设和高效运营；一旦合同到期，项目资产无偿转交给政府。澳大利亚政府运行PPP模式并非一帆风顺，1980年代在刚开始运行PPP模式时，政府主要是为了减少财政支出，但较少向企业转嫁项目的建设和运营风险，当时运行PPP模式取得了显著的效益，以至于1990年代开始，澳大利亚政府为了促进经济增长和提高效率，开始更多地引入私人资本，并将项目建设和运营的风险更多地交由企业承担，以至于私人公司由于风险负担过重，导致不少项目资金难以为继，以失败告终。2000年以来，在澳大利亚财政较20世纪80年代90年代大有改善的基础上，政府也总结了以前的教训，为了本国的重大工程项目顺利实施，采取对现行法律进行合理地修正，甚至制定一项特别法律的措施，以便充分利用政府和私人公司各自的优势，较为理性地把政府的社会责任、远景规划、协调能力和私人公司的资金、技术、管理效率结合起来，通过公私双方共同合作，取得运用PPP模式的“双赢”结果。
（三）香港特别行政区PPP模式的运用
我国香港特别行政区有着较丰富的PPP模式运用历史，从红磡海底隧道到大榄隧道，再到大陆人所熟悉的香港迪斯尼公园都是香港运用PPP模式的项目。其PPP模式通常是特别行政区的某个公共部门以政府采购的形式进行招标，由中标的单位联合组建专门项目公司SPV，双方签订10年至30年的特许合同。SPV与投资人、贷款人、保险公司、设计及施工承包商、营运商签订相应的协议，负责项目的全过程运作，从项目的融资、设计、建设和营运直至项目的移交。香港特区政府为了鼓励私营机构参与到PPP模式中来，专门制定了相应的政策：一是当工程项目由政府公营部门转移至私营机构时，政府向服务项目的所有利益相关者做出咨询；二是财务安排上，PPP模式项目中涉及政府财政支持的部分，须经所属政策局、政策委员会或行政会议和立法会的批准；三是成立专门的业主委托人小组（Intelligent Client Team，简称ICT），并详细制定了小组的责任。该小组负责对实行PPP模式的项目运营进行监督，其成员通常包括政府机构人员、建筑师、各相关的专业工程师、律师、财务顾问等，且小组成员可以根据项目的进展阶段做出相应的变动，确保实行PPP模式项目的运营质量。
（四）菲律宾PPP模式的运用
1987年，菲律宾政府开始在基础设施建设中对PPP模式的运用进行探索，在宪法中承认私人部门的重要性进行国企私有制改革的同时，开始关注公私合作，以期在本国经济发展中能够发挥出私人部门在资金、技术、管理上的优势，提升国家资源和私人资源的经济效率。此后，为了促使政府与私营机构的合作更加顺畅，先后出台了1990年的第6957号国家法令和1994年的第7718号法令，奠定了菲律宾推行PPP模式的法律框架，并形成相对完善的配套法规。菲律宾PPP项目主要集中在能源领域和交通领域、环境、信息技术领域。能源类的项目最早产生效益，在这些项目投入运营后，能够基本满足当时菲律宾国内对电力的需求。
三、PPP模式的现状、前景及作用：以玉溪为例
（一）玉溪运用PPP模式的现状
2014年以来，玉溪市将公私合营模式（PPP）引入公共服务领域，打开了投融资体制“创新发展”新局面。2015年，玉溪市政府提出将继续以PPP模式为突破口，创新投融资机制，引导更多社会资本进入公共领域，加快推进保障性住房、生态环保、农田水利、市政基础设施、交通基础设施、能源、信息和民用空间基础设施、园区基础设施、社会事业等PPP合作项目，从而优化多元投资环境，提升玉溪的公共设施服务水平，更好地惠及民生。玉溪市发改委数据显示，全市2015年PPP计划56项，总投资290.69亿元，其中社会资本投资235.44亿元，政府多年想建而又力不从心的许多大型基础设施项目开始启动。
（二）PPP模式在玉溪市的未来前景
亚洲开发银行以及世界银行均对PPP项目应用的范围进行了界定。亚洲开发银行列举了13大领域，分别是：发电和电力配送、供水和卫生、圾垃处理、地下管道、医院、校舍和教学设施、体育场馆、航空管制、监狱、铁路、公路、计费和其他信息技术系统、住房；世界银行列举了4大类15大领域：一是交通运输，包括公路、铁路、地铁、桥梁、大众运输系统、机场港口；二是供水及垃圾处理，包括供水、供水及污水处理系统、固体垃圾处理服务；三是能源，包括发电设施、供电系统；四是社会基础设施，包括学校设施以及教育服务、医院以及医疗服务设施与服务、监狱、城市改造社会保障房工程。
依据世界银行以及亚洲开发银行关于PPP项目应用范围的界定，玉溪市地方政府保障性住房、生态环保、农田水利、市政基础设施、交通基础设施、能源等项目均可实施PPP项目。玉溪市规划的2016～2020年PPP项目达106项，总投资1482.82亿元，其中社会资本投资1105.8亿元。PPP项目在玉溪市的应用潜力巨大。
（三）PPP模式的作用
1.有效缓解了地方政府财政压力。PPP模式将民间资金通过私营企业投资的方式注入到了基础项目的建设中来，极大地缓解了政府的财政压力和债务负担。如玉溪市规划的2016～2020年的PPP项目中，有75%的资金由民间资本注入，能有效增强基础设施建设的融资能力，降低地方政府的债务压力。 2.合理分散了建设运营风险。PPP模式使公共部门和私营部门间形成了具有法律效力的协议关系，其中也包括了风险的分配问题。PPP模式下的风险分配方式由政府部门和企业商讨决定，最大限度地保证了双方的利益。风险分担机制也是PPP模式中的重点内容之一，是实现政府和企业互赢互惠的重要保障。PPP模式根据分析协议双方的特点优势以及风险的类型，将风险分配给最易于解决这一问题的部门。如参与玉溪市元江县滨江片区棚户区改造项目的云南省建工集团是从事基建的专业公司，对城市建设存在的风险点有较多认识，能够有效降低项目建设风险。
3.有效推动了政府职能转变。PPP模式将政府部门与私营部门通过协议的方式联系到了一起，使公私双方形成了权力的相互制约，并形成了相互的监管。这种模式有利于打破政府垄断的形势，使基础设施建设趋向于规范化和透明化，并有效推动政府职能转变。如玉溪市元江县滨江片区棚户区改造项目通过PPP模式引入社会资金，在政府只提供少量资金的情况下，顺利地发展了起来，有效地加快了城建步伐，并且在PPP模式运行过程中，地方政府必须按照市场原则在法律框架下开展工作，有利于政府职能转变。
4.有利于提高企业的知名度和公信力。对于民营企业来说，通过政府给予的政策扶持、资金支持，获得相应的投资回报的同时，更重要的是通过参与社会管理和公共服务，能大幅扩大知名度和公信力，有利于政企公平合作，创新社会管理，扩大公共服务，达到“双赢”甚至“多赢”的目的。
四、案例分析：玉溪市元江县滨江片区棚户区改造项目的BOT模式
（一）项目概况
元江县滨江片区棚户区改造作为云南省两个棚户区建设试点之一，于2014年5月启动，建设年限为2015～2016年，涉及住房安置2468户，计划总投资15.35亿元。合作内容分为两块：拆迁与土地整理、安置小区建设。项目地点有两个：拆迁地块区位为东至元江西岸，南至清水河，西至红旗路延至人民巷至红河街，红河街延至风凰路（包括汽车客运站），北至南溪河，拆迁整理面积约47.65万平方米；安置小区建设位于元江县城连接线与淇水路交叉口，建筑面积43.69万平方米，主要建设内容为住宅、幼儿园、中心广场、商铺、道路、水景观、绿化等。
元江滨江片区棚户区改造项目开发结构图如下：
（二）资金构成及运作
该项目由云南省建工集团作为融资、建设主体，元江县政府与其共同筹集项目资本金。项目资本金由中央及省级补助资金、回收再贷资金、双方自筹资金三部分组成。自筹资金由元江县政府以土地、实物等形式出资30%，云南省建工集团以贷款等形式出资70%。在融资方面，国开行为云南建工集团提供了一次性授信、长期使用，且授信额度高、利率低、年限长、设置宽限期的优惠政策，为企业开展项目建设提供了坚实后盾。在还款方面，双方约定用土地出让收入、项目配套商业租售收入、安置房销售收入、各级政府补助收入、财政资金作为融资还款来源，并设立偿债资金共管专户，由县政府负责按时按计划偿债。在项目实施过程中，县政府负责项目政策、审批、协调相关事宜，云南建工集团负责技术、融资、项目施工建设，完工后将项目整体移交县政府按有关约定进行安置及租售，并按协议分享收益，承担责任。
投融资是PPP项目成败的关键之一。就是说，PPP项目除了做好施工企业的日常进度、安全质量管理外，还要完成规范化的投融资目标。元江滨江片区棚户区改造项目投融资结构示意图如下：
（三）采取的措施
元江县政府制定出台了《征收补偿安置方案》，成立了由县政府、国土资源局、住建局、财政局、发改局等多个部门组成的工作领导小组及办事机构，并专设了滨江片区棚户区建设工程指挥部，明确了各部门职责，统筹部署、协调安排有关工作。同时，与云南省建工集团规范签订了合作开发、融资、还款等协议，明确了权责，按照“整体规划、综合开发、优先安置、统借统还、分期实施”的模式，结合政府与社会资本合力，保障项目顺利推进。对于拆迁人员分两步进行安置：对滨江路70米规划控制线内346户先拆迁，使用2012年部分公租房采取过渡安置办法解决；其余2000多户待安置小区建设好后与滨江路70米规划控制线内346户进行统一集中安置。
（四）取得的成效
截至目前，在拆迁协调方面，已完成入户测绘2280户，占总数的92.8%；在土地整理与安置小区建设方面，已完成茉莉花茶厂、电力、通讯搬迁，施工方已进场平整土地，地勘工作大部分已完成，施工图部分完成，现正在进行23、25幢基础土方施工；在资金方面，中央到位资金399万元，县政府出资3646万元，企业自筹出资93100万元。其中云南建工集团指定其下属全资子公司已于2014年末向国开行贷款8亿元，期限15年。
（五）存在的主要困难与问题
1.民间资本介入的主观能动性不强，观望态度明显。目前，政府在整个项目中同时身兼投资者、运营者和监督者三重身份，很容易在具体工作中产主混淆，从项目运作来看，政府在项目建设中仍处于主导地位，民间资本介入的主观能动性不强。尤其是在中西部城市，本地民营企业普遍实力较弱，在当前宏观经济下行压力较大的情况下，对投资周期长、效益不明显的PPP项目观望态度明显。
2.地方政府缺乏精通经济金融法律等的高层次复合型人才。PPP模式专业性较强，组织形式非常复杂，同时还要经过较长的项目筛选、评估过程和漫长的合同谈判过程，它还要做到利益和风险的合理分担，事后的有效监督。它广泛采用项目特许经营权的方式进行结构融资，这都需要比较复杂的法律、金融和财务等方面的知识，对于政府部门的能力建设提出了更高的要求，而在经济落后地区这类高级别人才显得十分稀缺。
3.缺乏制度与政策规范以及详细的指引。目前，虽然2014年国务院、发改委、财政部先后出台了一系列文件，如《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发[2014]60号）、《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》、《关于政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》、《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》等，但由于我市现阶段还处于探索和学习阶段，目前暂没有出台契合本市实际的市级政策文件，这些缺失无疑会给PPP项目实施带来诸多不便甚至埋下隐患。
五、政策建议
（一）转变政府职能，建立协调推进机制
建议各地方政府对PPP项目全程实行联审制。由市政府牵头发改、城建、财政、土地、规划、环保、质监、住房、安监、消防支队等部门成立PPP项目联审小组，联审小组负责PPP项目的审查。联审小组定期召开联席会议，同时建立由各咨询中介机构组成的专家咨询组。联审小组通过召开联席会议，并根据专家和各部门意见最终确定各阶段方案。“联审制”的建立，将便于各部门在同一问题上的沟通协调，有利于PPP项目的顺利推进。
（二）建立项目全程公开、公示制度
积极发挥现有的公共资源交易平台的作用，对具有可行性且建设条件成熟的公私合作项目全部进入市公共资源交易平台，进行项目信息公开，并进行各阶段公开招投标。同时，将整个项目从合作方的选择到项目建设过程再到项目竣工后运营的全程信息对社会公开，使PPP项目更加公开、透明，便于社会监督，减少“权力寻租”。
（三）加强专业中介机构培育和人才培养
在PPP模式中，政府必须作为一个具有市场经济头脑和企业意识的专业机构来参与合同制定、合同的实施，来保证项目实施的公平公正，保证多方利益，达到合作共赢。现有的政府部门不可能有足够的时间、精力和经验去完成这一工作，因此需要组建专门的组织机构来更好地实施PPP项目，并着重与高校和科研院所合作培育精通工程管理、经济、法律、合同管理等各方面知识的复合型项目管理人才。
（四）积极推进投融资方式创新
国际上PPP应用比较成熟的国家里，公共产品采用的比例仅占15%～25%，PPP模式并不适用于所有公共产品，在规范地方政府债务的基础上，除了充分发挥PPP的作用外，还要同时加大投融资方式创新的力度。
（五）加强制度建设
政府当前应尽快出台相应的指导规范，对PPP项目的政策目标、私营部门的资质、PPP项目招标、PPP项目实施以及运营和维护等流程进行详细的规范与指导。而在长期，应加强PPP项目的立法，加强PPP项目在法律制度上的规范，以法律方式对PPP项目进行定位，并为PPP项目的实施提供法律支持。