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引言
"人居"是一个世界性话题，无论是发达国家还是发展中国家，都面临着如何解决贫困人口的居住问题。现代意义上的住房保障政策开始于19世纪末20世纪初，特别是二战以后，随着经济的发展，城市作为经济效益的聚集地，工业和人口在大中型城市高度集中，产生了对城市土地和住房供给的巨大需求，迫使各国政府不得不对住房市场进行干预，纷纷开始进行住房保障方面的立法并采取相应保障措施，逐渐形成各国特色的保障性住房立法体系和法律制度。中国作为一个发展中的人口大国，面临的居民住房问题同样非常严峻，而我国目前在社会保障性住房的供应上可以说是杯水车薪，虽然经济适用房制度和廉租房制度已经启动了十余年，但是在实施过程中出现了许多问题，最终的效果也是微乎其微，并不能满足广大低收入家庭的基本住房需求。我国到目前为止还没有出台一部比较完整的关于住房保障方面的法律，更谈不上建立自己的住房保障制度的法律体系。经过三十多年的高速发展，我国的房地产市场取得了辉煌的成就（尤其是商品房住宅市场），这有效地推动了经济的增长，使得房地产业成为我国国民经济的支柱产业之一，然而应当与商品房同步发展的保障性住房却没有与经济增长同步发展。面对不断上涨的房价，大批中低收入家庭根本无力解决自己的住房问题。近年来中央政府也逐渐认识到这一问题的严重性，中央规划未来五年，全国计划新建保障性住房3600万套，大约是过去10年建设规模的两倍，2011年全国就将开工建设保障性住房和棚户区改造住房1000万套，比上年增长70%以上，创历年之最。然而不断发展的保障性住房在实际执行过程中也出现了许多问题。
我国政府大力推进保障性住房建设既有人权的要义，更是满足我国人民经济、社会、文化权利的应有内涵。然而在多年的实践中，我国保障性住房在分配管理方面也存在许多问题，这其中既有法律缺位的因素，更多的是制度建设落后的原因所致，所以本文针对我国保障性住房存在的问题，特别是分配、管理方面存在的问题，结合调研得到的相关数据和资料，认为我国应该采取相应的对策，特别是在法律制度的构建和保障方面，以求使我国的保障性住房建设在健康正确的轨道上稳步前进。
一、保障性住房的概述
（一）保障性住房的基本理论
保障性住房是与商品性住房相对应的一个概念，保障性住房是指政府统一规划、统筹，为特定人群所提供的限定标准、限定价格或租金，以保障人们居住需求的住房。保障性住房与其他普通住房有很大区别，具体体现在以下几个方面：第一，社会保障性住房具有保障性，这是保障性住房最大的特点。第二，社会保障性住房保障主体的特定性，要求主体属于我国城镇住房主体中的那部分困难群体。第三，社会保障性住房建设中的政府干预性，保障性住房不具有完全的市场性，在建设过程中政府必然给予一定程度的干预。第四，社会保障性住房的所有权具有不完整性，保障性住房的转让受到一定的限制，只有当一定条件满足时才允许将其转让，同时承租人或所有权人不得利用保障性住房牟取暴利，所以保障性住房不具有完全的处分权和收益权。
保障性住房一般由廉租房、经济适用房和政策性住房等构成。当前我国的保障性住房，主要包括经济适用房和廉租房。根据《经济适用住房管理办法》①第二条规定，经济适用住房是指政府提供政策优惠，限定套型面积和销售价格，按照合理标准建设，面向城市低收入住房困难家庭供应，具有保障性质的政策性住房。经济适用房的购房人拥有有限产权。经济适用房是具有社会保障性质的商品住宅，具有经济性和适用性的双重特点。经济性是指住宅价格相对于市场价格比较适中，能够适应中低收入家庭的承受能力；适用性是指在住房设计及其建筑标准上强调住房的使用效果，而非建筑标准。廉租房是指政府以租金补贴或实物配租的方式，向符合城镇居民最低生活保障标准且住房困难的家庭提供社会保障性质的住房。②廉租房由政府或机构拥有，用政府核定的低租金租赁给低收入家庭。低收入家庭对廉租房没有产权，廉租房只租不售，是非产权的保障性住房。
（二）我国保障性住房的现状
1994年7月，国务院《关于深化城镇住房制度改革的决定》确定了"建立以中低收入家庭为对象，具有社会保障性质的经济适用房供应体系"的住房改革新任务。该决定对我国的经济适用房制度初步做出了规定。1998年7月，国务院出台了《关于进一步深化城镇住房制度改革，加快住房建设的通知》明确提出了建立和完善以经济适用房为主的多层次城镇住房供应体系：高收入者购买或租赁市场定价的商品房，中低收入者购买经济适用房，最低收入者租用政府或单位提供的廉租房。但是在实践中，这一出发点良好的房产新政在实际执行过程中却逐渐走样。随着公房制度的解体，那种本来想以政府主导的经济适用房为主的住房供给体系并没有建立起来，市场上大多充斥的是商品房，经济适用房和廉租房概念甚至一度被人们遗忘。尤其是在近几年，分税制改革后缺少财源的地方政府把卖地作为地方政府的主要财政收入来源。商品房住宅市场发展迅速，房价上涨势头惊人，而与此相对的是不断萎缩的保障性住房市场。这导致我国目前保障性住房规模较小，占比较低。2009年，全国住宅竣工面积5.96亿平方米，占据保障房建设主体的经济适用房竣工面积占比仅为6%，较2000年下降20个百分点。2009年房地产住房开发投资2.56万亿，经济适用房投资仅为1139亿，占比为4.4%，较2000年下降12个百分点。各项指标均显示，保障性住房建设近十年来发展缓慢，其实住房问题是包括我国在内的世界多国共同面临的问题，到目前为止，尚没有国家能够完全解决本国居民的住房问题，住房保障制度的目的在于保障"居者有其居"，是一个可以使众多低收入群体受益的制度，但由于我国住房保障体系不健全，缺少法律支撑的住房保障制度在运行过程中漏洞百出，与理想相差甚远，尤其是在经济适用房政策的实施过程中，出现"富人买经济适用房"、"开着宝马住经济适用房"的现象，所以说，我国保障性住房实施现状堪忧。
二、我国保障性住房分配管理方面存在的问题
（一）住宅基本法缺位
纵观主要发达国家和地区的有关法律制度，住房保障制度是各国普遍采用的一项公共政策，也是各国政府工作的一项重要职能，辅助国民取得住房的所有权或使用权的保障性住房法律制度都是各个国家和地区共有的。英国是住房保障制度产生最早的国家之一，早在19世纪80年代，为缓和社会矛盾，英国就制定了针对住房问题的《住房法》。在住房保障方面，美国是通过立法保障来实施各项措施最具特色的国家，美国政府在20世纪30年代，就颁布实施了《住房法》，并先后通过《城市重建法》、《国民住宅法》、《住宅与城市发展法》等，对住房保障的准入标准和保障水平等均作了较详细的规定。反观我国，住房保障制度起步比较晚，加之我国立法总是落于经济发展，处于一种被动状态。因此，出台的一些法规、规章、规范性文件很多是经济体制改革的应急产物，往往存在权威性不够、相互衔接不好、执行效果差等问题，目前我国政府在保障性住房方面多以通知、办法等政策性文件作出规定和要求，这不仅效力低下，而且法律约束力不强，地方政府往往会和中央政府进行利益博弈，使地方政府敢于违背中央政策，也敢于承担违背政策的后果。所以从长远来看，政策落实只是一时之计，必须加强保障性住房基本法的立法工作，制定统一的《住宅法》提高法律效力，增强法律约束力，使其成为我国保障性住房方面的基本法律规范。
"人居"是一个世界性话题，无论是发达国家还是发展中国家，都面临着如何解决贫困人口的居住问题。现代意义上的住房保障政策开始于19世纪末20世纪初，特别是二战以后，随着经济的发展，城市作为经济效益的聚集地，工业和人口在大中型城市高度集中，产生了对城市土地和住房供给的巨大需求，迫使各国政府不得不对住房市场进行干预，纷纷开始进行住房保障方面的立法并采取相应保障措施，逐渐形成各国特色的保障性住房立法体系和法律制度。中国作为一个发展中的人口大国，面临的居民住房问题同样非常严峻，而我国目前在社会保障性住房的供应上可以说是杯水车薪，虽然经济适用房制度和廉租房制度已经启动了十余年，但是在实施过程中出现了许多问题，最终的效果也是微乎其微，并不能满足广大低收入家庭的基本住房需求。我国到目前为止还没有出台一部比较完整的关于住房保障方面的法律，更谈不上建立自己的住房保障制度的法律体系。经过三十多年的高速发展，我国的房地产市场取得了辉煌的成就（尤其是商品房住宅市场），这有效地推动了经济的增长，使得房地产业成为我国国民经济的支柱产业之一，然而应当与商品房同步发展的保障性住房却没有与经济增长同步发展。面对不断上涨的房价，大批中低收入家庭根本无力解决自己的住房问题。近年来中央政府也逐渐认识到这一问题的严重性，中央规划未来五年，全国计划新建保障性住房3600万套，大约是过去10年建设规模的两倍，2011年全国就将开工建设保障性住房和棚户区改造住房1000万套，比上年增长70%以上，创历年之最。然而不断发展的保障性住房在实际执行过程中也出现了许多问题。
我国政府大力推进保障性住房建设既有人权的要义，更是满足我国人民经济、社会、文化权利的应有内涵。然而在多年的实践中，我国保障性住房在分配管理方面也存在许多问题，这其中既有法律缺位的因素，更多的是制度建设落后的原因所致，所以本文针对我国保障性住房存在的问题，特别是分配、管理方面存在的问题，结合调研得到的相关数据和资料，认为我国应该采取相应的对策，特别是在法律制度的构建和保障方面，以求使我国的保障性住房建设在健康正确的轨道上稳步前进。
一、保障性住房的概述
（一）保障性住房的基本理论
保障性住房是与商品性住房相对应的一个概念，保障性住房是指政府统一规划、统筹，为特定人群所提供的限定标准、限定价格或租金，以保障人们居住需求的住房。保障性住房与其他普通住房有很大区别，具体体现在以下几个方面：第一，社会保障性住房具有保障性，这是保障性住房最大的特点。第二，社会保障性住房保障主体的特定性，要求主体属于我国城镇住房主体中的那部分困难群体。第三，社会保障性住房建设中的政府干预性，保障性住房不具有完全的市场性，在建设过程中政府必然给予一定程度的干预。第四，社会保障性住房的所有权具有不完整性，保障性住房的转让受到一定的限制，只有当一定条件满足时才允许将其转让，同时承租人或所有权人不得利用保障性住房牟取暴利，所以保障性住房不具有完全的处分权和收益权。
保障性住房一般由廉租房、经济适用房和政策性住房等构成。当前我国的保障性住房，主要包括经济适用房和廉租房。根据《经济适用住房管理办法》①第二条规定，经济适用住房是指政府提供政策优惠，限定套型面积和销售价格，按照合理标准建设，面向城市低收入住房困难家庭供应，具有保障性质的政策性住房。经济适用房的购房人拥有有限产权。经济适用房是具有社会保障性质的商品住宅，具有经济性和适用性的双重特点。经济性是指住宅价格相对于市场价格比较适中，能够适应中低收入家庭的承受能力；适用性是指在住房设计及其建筑标准上强调住房的使用效果，而非建筑标准。廉租房是指政府以租金补贴或实物配租的方式，向符合城镇居民最低生活保障标准且住房困难的家庭提供社会保障性质的住房。②廉租房由政府或机构拥有，用政府核定的低租金租赁给低收入家庭。低收入家庭对廉租房没有产权，廉租房只租不售，是非产权的保障性住房。
（二）我国保障性住房的现状
1994年7月，国务院《关于深化城镇住房制度改革的决定》确定了"建立以中低收入家庭为对象，具有社会保障性质的经济适用房供应体系"的住房改革新任务。该决定对我国的经济适用房制度初步做出了规定。1998年7月，国务院出台了《关于进一步深化城镇住房制度改革，加快住房建设的通知》明确提出了建立和完善以经济适用房为主的多层次城镇住房供应体系：高收入者购买或租赁市场定价的商品房，中低收入者购买经济适用房，最低收入者租用政府或单位提供的廉租房。但是在实践中，这一出发点良好的房产新政在实际执行过程中却逐渐走样。随着公房制度的解体，那种本来想以政府主导的经济适用房为主的住房供给体系并没有建立起来，市场上大多充斥的是商品房，经济适用房和廉租房概念甚至一度被人们遗忘。尤其是在近几年，分税制改革后缺少财源的地方政府把卖地作为地方政府的主要财政收入来源。商品房住宅市场发展迅速，房价上涨势头惊人，而与此相对的是不断萎缩的保障性住房市场。这导致我国目前保障性住房规模较小，占比较低。2009年，全国住宅竣工面积5.96亿平方米，占据保障房建设主体的经济适用房竣工面积占比仅为6%，较2000年下降20个百分点。2009年房地产住房开发投资2.56万亿，经济适用房投资仅为1139亿，占比为4.4%，较2000年下降12个百分点。各项指标均显示，保障性住房建设近十年来发展缓慢，其实住房问题是包括我国在内的世界多国共同面临的问题，到目前为止，尚没有国家能够完全解决本国居民的住房问题，住房保障制度的目的在于保障"居者有其居"，是一个可以使众多低收入群体受益的制度，但由于我国住房保障体系不健全，缺少法律支撑的住房保障制度在运行过程中漏洞百出，与理想相差甚远，尤其是在经济适用房政策的实施过程中，出现"富人买经济适用房"、"开着宝马住经济适用房"的现象，所以说，我国保障性住房实施现状堪忧。
二、我国保障性住房分配管理方面存在的问题
（一）住宅基本法缺位
纵观主要发达国家和地区的有关法律制度，住房保障制度是各国普遍采用的一项公共政策，也是各国政府工作的一项重要职能，辅助国民取得住房的所有权或使用权的保障性住房法律制度都是各个国家和地区共有的。英国是住房保障制度产生最早的国家之一，早在19世纪80年代，为缓和社会矛盾，英国就制定了针对住房问题的《住房法》。在住房保障方面，美国是通过立法保障来实施各项措施最具特色的国家，美国政府在20世纪30年代，就颁布实施了《住房法》，并先后通过《城市重建法》、《国民住宅法》、《住宅与城市发展法》等，对住房保障的准入标准和保障水平等均作了较详细的规定。反观我国，住房保障制度起步比较晚，加之我国立法总是落于经济发展，处于一种被动状态。因此，出台的一些法规、规章、规范性文件很多是经济体制改革的应急产物，往往存在权威性不够、相互衔接不好、执行效果差等问题，目前我国政府在保障性住房方面多以通知、办法等政策性文件作出规定和要求，这不仅效力低下，而且法律约束力不强，地方政府往往会和中央政府进行利益博弈，使地方政府敢于违背中央政策，也敢于承担违背政策的后果。所以从长远来看，政策落实只是一时之计，必须加强保障性住房基本法的立法工作，制定统一的《住宅法》提高法律效力，增强法律约束力，使其成为我国保障性住房方面的基本法律规范。