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摘 要 2014年最高院公布了征收拆迁十大典型案例，其中五件涉及征收补偿决定。本文由毛某某案引出法院判决对公共利益这部分的说理不足以及另外四案的正反面意义，通过列出我国现行立法对征收中公共利益的界定，探讨征收中公共利益的内涵，从比较法的角度观察其内涵的差异，反思并呼吁我国应在重视“合理补偿和正当程序”的同时构建公共利益体系。
关键词 征收 补偿 公共利益
作者简介：王秀梅，安徽大学法学院2015级法学专业硕士研究生，研究方向：法律硕士（法学）。
中图分类号：D602 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）04-158-02
2014年8月29日，最高人民法院公布了人民法院征收拆迁十大典型案例，其中涉及到征收补偿决定的案件共五件，简要案情如下表（以下分别简称“1号案、2号案、3号案、4号案和5号案”）。这批案件均为2013年1月1日以后做出的生效裁判，以2011年1月21日开始实施的《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《条例》）为裁判的基本法律依据。最高人民法院将这批案件作为征收补偿领域的典型案例予以公布，不仅可以指导司法，更是为行政机关改变原有行政思维、依法行政敲了一记警钟。当然，就公布的案情及裁判要点来看，尚有很大的改善空间。本文由此五个典型案例分析切入，提出该裁判的不足，引入中外对公共利益的探讨，通过比较分析，总结域外经验及其对我国的启示，以期进一步完善我国公共利益的制度构建。
一、案情简析
笔者对以上五案进行简要概括，如下表：
以上五案，原告均为个人，被告均为区、县人民政府，诉讼请求均为撤销征收补偿决定，征收项目涉及旧城（棚户区）改造、景区建设，案件争议焦点则在程序上和实体上均有涉及。
1号案中，法院确定的争议焦点为被征收人的补偿方式选择权是否受到侵犯。根据《条例》规定，被征收人在货币补偿和产权调换两种补偿方式之间具有选择权，本案证据表明被征收人何某选择的补偿方式为产权调换，而被诉补偿决定确定的是货币补偿方式，由此，法院认定被诉补偿决定侵害了何某的补偿选择权，故此撤销被诉补偿决定。本案判决的法律依据为《条例》第二十一条第一款，但笔者认为，本案涉及的征收项目为“银川路东旧城改造项目”，法院在此引用《条例》第二十一条第三款进行说理或许更为直接和匹配。当然，法院从第二十一条第一款中明确被征收人具有法定的补偿方式选择权，对实践中市、县级政府在作出补偿决定時，以政府为中心，全然不顾被征收人的意愿，随意剥夺该项权利这一严重违反法定程序的行为予以喝止，是司法对行政行为的合法性的强力监督，维护了被征收人的合法权益。
2号案中，法院经审理认为，由于房屋征收部门未将房屋价值评估报告及时送达被征收人并公告，致使被征收人的异议救济权，即对其房产评估价格申请复核评估和申请房地产价格评估专家委员会鉴定的权利丧失，属于违反法定程序，侵害了被征收人的公平补偿权。根据《条例》第十九条和《国有土地上房屋征收评估办法》第十六、十七、二十、二十二条的规定，判决撤销被诉补偿决定。以上条款是被征收人对被征收房屋评估的价值的知情权、异议权及其救济的一系列程序性规定，即评估公示、向被征收人转交评估报告、异议复核以及异议鉴定。立法将房屋价值评估的异议程序规定得如此详尽，可谓是充分保障了被征收人申请复核评估、鉴定等法定权利，从而使得行政机关最终作出的补偿决定具有坚实的法律依据。然而实践当中的这种做法，不仅侵害了被征收人的合法异议救济权，使得补偿决定丧失合法性基础，更是对法律权威的公然挑战，阻碍了行政法治化进程。程序正义影响甚至决定了实体正义，本案则彰显了司法对被征收人公平补偿权的全方位保护。
3号案涉及程序和实体两个方面的问题，程序上，本案被告先发布房屋征收评估机构选择公告，后作出房屋征收决定，顺序颠倒，违反《条例》第二十条第一款和《河南省实施<条例>的规定》第六条的规定。实体上，行政机关在房屋权属的调查及认定上含糊其辞、试图蒙混过关，最终法院认定被征收主体不适格。本案中行政行为在程序和实体上皆有重大纰漏，最终通过司法判决予以撤销。
通过对以上三案的分析可以看出，被诉行政行为违法，不管是在程序上还是在实体上，其错误都是显而易见的，似乎并未涉及到行政机关不能做到或者难以理解的问题，最终却都由司法判决予以撤销，从而捍卫被征收人的合法权益。笔者认为，行政行为的合法性如此依赖司法而其本身却如此肆意，司法所保障的必定只是极少数被侵犯者的合法权益，那么那沉默的大多数又当如何？另一方面，用行政诉讼司法判决倒逼行政行为合法以期改变行政思维，这可能是发布这批案例的一部分用意。
4号案的争议焦点为被征收房屋的性质是否属于居住房屋。实践中，行政机关确定补偿标准时会考察被征收房屋的性质，其依据是房产登记证件所载明的用途。如果被征收人有不同的主张，那就需要提供充分的证据，如营业执照等。而本案中原告的举证未能达到这一要求，故法院判决驳回其诉讼请求。那么居住房屋与非居住房屋的判断标准是什么？应当如何证明？立法上并没有相关规定。另一方面，本案原告为公有房屋承租人，法院认定其为适格原告，而《条例》所确定的被征收人（被补偿人）均为“被征收房屋所有权人”，这里是否打破了《条例》规定的限制？如果是私有房屋的承租人等征收关系人呢？遗憾的是，《条例》并没有这方面的规定，然而《条例》的前身却对承租人的权益予以保护 。这里难免有立法倒退之嫌。
5号案涉及房屋价值评估及其异议救济程序。根据《条例》及当地规章等的规定，征收部门严格按照法律规定的程序，在征收补偿的各个阶段如征收补偿方案公开征求意见、征收决定的公告、房屋价值评估机构的选择以及评估异议的救济等都充分保障了被征收人的权利，包括知情权、参与权等，最后是被征收人放弃申请评估专家委员会鉴定的权利，由此，行政机关依职权作出征收补偿决定，符合法定程序。法院判决驳回原告的诉讼请求，对合法行政行为予以支持和维护，打消当事人的不合理预期——对法律所赋予的权利应当尊重而非滥用。同时最值得一提的是，本案是五案判决中唯一对征收项目的性质加以阐述的案件，虽仅有“县政府为公共事业的需要，组织实施县城北海子生态保护与景区规划建设，有权依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，征收原告国有土地上的房屋。”如此简短陈述，但仍然体现出司法对“公共利益”意识的觉醒。 以上案例均以《条例》为依托，其在征收补偿程序上的规定是立法上的一大进步，但实践中却仍然出现诸多显而易见程序上的问题，这不得不说行政机关的“偏见”仍有较多残留。在征收领域，影响这种偏见的最深层的因素莫过于“公共利益”了。
二、我国现行立法对征收中公共利益的界定
《条例》实施以前，我国2004年修正后的《宪法》 、2007年实施的《物权法》 以及2009年修正的《城市房地产管理法》 均对征收中的公共利益这一概念有所提及。以上条文均是对征收中“公共利益”的原则性规定，明确征收应以公共利益为目的，至于何为“公共利益”却没有进一步规定。直到2011年1月21日施行的《条例》，其落实了以上法条对公益征收的原则性要求，在第二条 规定征收国有土地上房屋的目的是“为了公共利益的需要”，并且在第八条 对“公共利益”这一不确定的法律概念予以进一步规定，其界定方式为“概括加列举”，并且具有开放式兜底条款，提高了立法弹性。以上我国立法中关于征收的条件可以概括为公益征收、合理补偿和正当程序。从本文前述案例来看，我国法院的审查重点为征收中合理补偿和正当程序（行政行为在这两方面确实存在较大问题），而对公共利益这一根本性前提却极少论及，这不得不说是公布的案例判决的一大缺憾。随着我国法治的进步，合理补偿和正当程序应是首先可以被解决的问题，因为这两点只要严格按照法律规定的程序来就可以免去很多争议。而公共利益这一点，却是中外理论及实务界多年来争相探讨的问题，其不确定性决定了其发展性的特点。
三、比较和反思
对于征收的条件，各国都趋同，即“公共利益、合理补偿和正当程序”，对于公共利益的表述，不论是美国逐步扩张的“公共使用”、德国的“公共福祉”抑或是日本的“公共福利事业、公共福祉”， 公共利益条款的实质功能就在于保护私人所有权免受国家的侵犯，而非为了满足公共利益需要而设置的工具。我国目前关于征收的问题，大众主要聚焦于“合理補偿和正当程序”，笔者认为这方面的难点不在于理论的模糊而在于行政思维的转变，不论是通过司法倒逼行政、还是与行政相关的诸多改革，这是时代潮流，即使观念深厚也无法阻挡。而与此同时，构建并完善我国公共利益体系则不容忽视。《条例》对公共利益列举加概括式的规定值得肯定，这也是此前学界呼吁的。鉴于公共利益本身的不确定性与发展性，我国立法上的规定仍较为宽泛和原则，相比于日本近乎穷尽式地列举了35种公益事业项目，或许更为合理。但立法上宽泛的规定是为了尽可能避免法律的滞后与局限性，这种宽泛的副作用需要司法加以弥补。所以，在面对具体案件时，法官对公共利益的说理则尤为重要，这是今后司法判决所应改进的地方。
注释：
如《城市房屋拆迁管理条例》第13条：“……拆迁租赁房屋的，拆迁人应当与被拆迁人、房屋承租人订立拆迁补偿安置协议。”
《宪法》）第10条第3款：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”以及第13条第3款：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”
《物权法》第42条：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。……，应当依法给予拆迁补偿。……”
《城市房地产管理法》第6条：“为了公共利益的需要，国家可以征收国有土地上单位和个人的房屋，并依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。具体办法由国务院规定。”
《条例》第2条：“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。”
《条例》第8条：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……。”
参考文献：
[1]王振宇.人民法院征收拆迁十大案例评析.人民司法.2014（4）.
[2]房绍坤.国有土地上房屋征收的法律问题与对策.中国法学.2012（1）.
[3]姚佐莲.公用征收中的公共利益标准——美国判例的发展演变.环球法律评论.2006（1）.
[4]高建伟.美国土地征收中的“公共利益”.美国研究.2011（3）.
[5]杨峰.财产征收中“公共利益”如何确定.宪法学、行政法学.2006（1）.
[6]江丽.美、德、日实施宪法公共利益条款之比较研究.河北法学.2009（3）.
[7]袁治杰.德国土地征收中的公共利益.行政法学研究.2010（2）.
[8]王利明.论征收制度中的公共利益.政法论坛.2009（2）.
[9]章剑生.行政诉讼法律审查的基本方向——全国法院征收拆迁十大典型案例评析.人民司法.2014（22）.
[10]最高人民法院通报全国法院征收拆迁十大典型案例.http：//www.360doc.com/content/14/0830/22/53395_405911361.shtml.
关键词 征收 补偿 公共利益
作者简介：王秀梅，安徽大学法学院2015级法学专业硕士研究生，研究方向：法律硕士（法学）。
中图分类号：D602 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）04-158-02
2014年8月29日，最高人民法院公布了人民法院征收拆迁十大典型案例，其中涉及到征收补偿决定的案件共五件，简要案情如下表（以下分别简称“1号案、2号案、3号案、4号案和5号案”）。这批案件均为2013年1月1日以后做出的生效裁判，以2011年1月21日开始实施的《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《条例》）为裁判的基本法律依据。最高人民法院将这批案件作为征收补偿领域的典型案例予以公布，不仅可以指导司法，更是为行政机关改变原有行政思维、依法行政敲了一记警钟。当然，就公布的案情及裁判要点来看，尚有很大的改善空间。本文由此五个典型案例分析切入，提出该裁判的不足，引入中外对公共利益的探讨，通过比较分析，总结域外经验及其对我国的启示，以期进一步完善我国公共利益的制度构建。
一、案情简析
笔者对以上五案进行简要概括，如下表：
以上五案，原告均为个人，被告均为区、县人民政府，诉讼请求均为撤销征收补偿决定，征收项目涉及旧城（棚户区）改造、景区建设，案件争议焦点则在程序上和实体上均有涉及。
1号案中，法院确定的争议焦点为被征收人的补偿方式选择权是否受到侵犯。根据《条例》规定，被征收人在货币补偿和产权调换两种补偿方式之间具有选择权，本案证据表明被征收人何某选择的补偿方式为产权调换，而被诉补偿决定确定的是货币补偿方式，由此，法院认定被诉补偿决定侵害了何某的补偿选择权，故此撤销被诉补偿决定。本案判决的法律依据为《条例》第二十一条第一款，但笔者认为，本案涉及的征收项目为“银川路东旧城改造项目”，法院在此引用《条例》第二十一条第三款进行说理或许更为直接和匹配。当然，法院从第二十一条第一款中明确被征收人具有法定的补偿方式选择权，对实践中市、县级政府在作出补偿决定時，以政府为中心，全然不顾被征收人的意愿，随意剥夺该项权利这一严重违反法定程序的行为予以喝止，是司法对行政行为的合法性的强力监督，维护了被征收人的合法权益。
2号案中，法院经审理认为，由于房屋征收部门未将房屋价值评估报告及时送达被征收人并公告，致使被征收人的异议救济权，即对其房产评估价格申请复核评估和申请房地产价格评估专家委员会鉴定的权利丧失，属于违反法定程序，侵害了被征收人的公平补偿权。根据《条例》第十九条和《国有土地上房屋征收评估办法》第十六、十七、二十、二十二条的规定，判决撤销被诉补偿决定。以上条款是被征收人对被征收房屋评估的价值的知情权、异议权及其救济的一系列程序性规定，即评估公示、向被征收人转交评估报告、异议复核以及异议鉴定。立法将房屋价值评估的异议程序规定得如此详尽，可谓是充分保障了被征收人申请复核评估、鉴定等法定权利，从而使得行政机关最终作出的补偿决定具有坚实的法律依据。然而实践当中的这种做法，不仅侵害了被征收人的合法异议救济权，使得补偿决定丧失合法性基础，更是对法律权威的公然挑战，阻碍了行政法治化进程。程序正义影响甚至决定了实体正义，本案则彰显了司法对被征收人公平补偿权的全方位保护。
3号案涉及程序和实体两个方面的问题，程序上，本案被告先发布房屋征收评估机构选择公告，后作出房屋征收决定，顺序颠倒，违反《条例》第二十条第一款和《河南省实施<条例>的规定》第六条的规定。实体上，行政机关在房屋权属的调查及认定上含糊其辞、试图蒙混过关，最终法院认定被征收主体不适格。本案中行政行为在程序和实体上皆有重大纰漏，最终通过司法判决予以撤销。
通过对以上三案的分析可以看出，被诉行政行为违法，不管是在程序上还是在实体上，其错误都是显而易见的，似乎并未涉及到行政机关不能做到或者难以理解的问题，最终却都由司法判决予以撤销，从而捍卫被征收人的合法权益。笔者认为，行政行为的合法性如此依赖司法而其本身却如此肆意，司法所保障的必定只是极少数被侵犯者的合法权益，那么那沉默的大多数又当如何？另一方面，用行政诉讼司法判决倒逼行政行为合法以期改变行政思维，这可能是发布这批案例的一部分用意。
4号案的争议焦点为被征收房屋的性质是否属于居住房屋。实践中，行政机关确定补偿标准时会考察被征收房屋的性质，其依据是房产登记证件所载明的用途。如果被征收人有不同的主张，那就需要提供充分的证据，如营业执照等。而本案中原告的举证未能达到这一要求，故法院判决驳回其诉讼请求。那么居住房屋与非居住房屋的判断标准是什么？应当如何证明？立法上并没有相关规定。另一方面，本案原告为公有房屋承租人，法院认定其为适格原告，而《条例》所确定的被征收人（被补偿人）均为“被征收房屋所有权人”，这里是否打破了《条例》规定的限制？如果是私有房屋的承租人等征收关系人呢？遗憾的是，《条例》并没有这方面的规定，然而《条例》的前身却对承租人的权益予以保护 。这里难免有立法倒退之嫌。
5号案涉及房屋价值评估及其异议救济程序。根据《条例》及当地规章等的规定，征收部门严格按照法律规定的程序，在征收补偿的各个阶段如征收补偿方案公开征求意见、征收决定的公告、房屋价值评估机构的选择以及评估异议的救济等都充分保障了被征收人的权利，包括知情权、参与权等，最后是被征收人放弃申请评估专家委员会鉴定的权利，由此，行政机关依职权作出征收补偿决定，符合法定程序。法院判决驳回原告的诉讼请求，对合法行政行为予以支持和维护，打消当事人的不合理预期——对法律所赋予的权利应当尊重而非滥用。同时最值得一提的是，本案是五案判决中唯一对征收项目的性质加以阐述的案件，虽仅有“县政府为公共事业的需要，组织实施县城北海子生态保护与景区规划建设，有权依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，征收原告国有土地上的房屋。”如此简短陈述，但仍然体现出司法对“公共利益”意识的觉醒。 以上案例均以《条例》为依托，其在征收补偿程序上的规定是立法上的一大进步，但实践中却仍然出现诸多显而易见程序上的问题，这不得不说行政机关的“偏见”仍有较多残留。在征收领域，影响这种偏见的最深层的因素莫过于“公共利益”了。
二、我国现行立法对征收中公共利益的界定
《条例》实施以前，我国2004年修正后的《宪法》 、2007年实施的《物权法》 以及2009年修正的《城市房地产管理法》 均对征收中的公共利益这一概念有所提及。以上条文均是对征收中“公共利益”的原则性规定，明确征收应以公共利益为目的，至于何为“公共利益”却没有进一步规定。直到2011年1月21日施行的《条例》，其落实了以上法条对公益征收的原则性要求，在第二条 规定征收国有土地上房屋的目的是“为了公共利益的需要”，并且在第八条 对“公共利益”这一不确定的法律概念予以进一步规定，其界定方式为“概括加列举”，并且具有开放式兜底条款，提高了立法弹性。以上我国立法中关于征收的条件可以概括为公益征收、合理补偿和正当程序。从本文前述案例来看，我国法院的审查重点为征收中合理补偿和正当程序（行政行为在这两方面确实存在较大问题），而对公共利益这一根本性前提却极少论及，这不得不说是公布的案例判决的一大缺憾。随着我国法治的进步，合理补偿和正当程序应是首先可以被解决的问题，因为这两点只要严格按照法律规定的程序来就可以免去很多争议。而公共利益这一点，却是中外理论及实务界多年来争相探讨的问题，其不确定性决定了其发展性的特点。
三、比较和反思
对于征收的条件，各国都趋同，即“公共利益、合理补偿和正当程序”，对于公共利益的表述，不论是美国逐步扩张的“公共使用”、德国的“公共福祉”抑或是日本的“公共福利事业、公共福祉”， 公共利益条款的实质功能就在于保护私人所有权免受国家的侵犯，而非为了满足公共利益需要而设置的工具。我国目前关于征收的问题，大众主要聚焦于“合理補偿和正当程序”，笔者认为这方面的难点不在于理论的模糊而在于行政思维的转变，不论是通过司法倒逼行政、还是与行政相关的诸多改革，这是时代潮流，即使观念深厚也无法阻挡。而与此同时，构建并完善我国公共利益体系则不容忽视。《条例》对公共利益列举加概括式的规定值得肯定，这也是此前学界呼吁的。鉴于公共利益本身的不确定性与发展性，我国立法上的规定仍较为宽泛和原则，相比于日本近乎穷尽式地列举了35种公益事业项目，或许更为合理。但立法上宽泛的规定是为了尽可能避免法律的滞后与局限性，这种宽泛的副作用需要司法加以弥补。所以，在面对具体案件时，法官对公共利益的说理则尤为重要，这是今后司法判决所应改进的地方。
注释：
如《城市房屋拆迁管理条例》第13条：“……拆迁租赁房屋的，拆迁人应当与被拆迁人、房屋承租人订立拆迁补偿安置协议。”
《宪法》）第10条第3款：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”以及第13条第3款：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”
《物权法》第42条：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。……，应当依法给予拆迁补偿。……”
《城市房地产管理法》第6条：“为了公共利益的需要，国家可以征收国有土地上单位和个人的房屋，并依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。具体办法由国务院规定。”
《条例》第2条：“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。”
《条例》第8条：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……。”
参考文献：
[1]王振宇.人民法院征收拆迁十大案例评析.人民司法.2014（4）.
[2]房绍坤.国有土地上房屋征收的法律问题与对策.中国法学.2012（1）.
[3]姚佐莲.公用征收中的公共利益标准——美国判例的发展演变.环球法律评论.2006（1）.
[4]高建伟.美国土地征收中的“公共利益”.美国研究.2011（3）.
[5]杨峰.财产征收中“公共利益”如何确定.宪法学、行政法学.2006（1）.
[6]江丽.美、德、日实施宪法公共利益条款之比较研究.河北法学.2009（3）.
[7]袁治杰.德国土地征收中的公共利益.行政法学研究.2010（2）.
[8]王利明.论征收制度中的公共利益.政法论坛.2009（2）.
[9]章剑生.行政诉讼法律审查的基本方向——全国法院征收拆迁十大典型案例评析.人民司法.2014（22）.
[10]最高人民法院通报全国法院征收拆迁十大典型案例.http：//www.360doc.com/content/14/0830/22/53395_405911361.shtml.