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划清中央与地方的管理界限,给予地方足够空间促进地方金融创新,地方金融的发展路径才能更清晰
完 善地方金融管理体制,是个老话题,也是个新话题。
“十二五”规划的征求意见稿中明确提出“完善地方金融管理体制”,地方金融管理将成为未来五年金融改革的重要议题之一。
经历了数十年的金融改革,地方金融已逐步发展,成为支持地方经济发展的重要推动力。与此同时,需要面临的诸多问题伴随而来。
作为地方金融管理的执行者之一,地方金融服务办公室(下称“金融办”),如何对地方金融进行有效管理,已成为地方政府思考的焦点。
地方金融膨胀
地方金融的蓬勃发展,正是完善地方政府金融管理体制的前提。
以内蒙古自治区为例,按照内蒙古自治区的规划,将在2011年和2012年继续投资20到30亿元,以达到80家村镇银行的规模。
大规模开设村镇银行只是地方金融体系发展的一部分。据内蒙古金融办人士在10月底召开的全国省级金融办主任联席会议上透露,内蒙古自治区2005年地方金融机构在全区的金融总量不到8%,而到目前,农村信用社有近2000亿元的资产,再加上包商银行、小额贷款公司、村镇银行等,地方金融将会超过国有银行和股份制银行,会占到50%或以上的比重。
南方经济大省广东,地方金融发展更为迅速。2006年的金融资产不超过6万亿元,从2007年开始,政府激励金融产业布局,结果2007年金融资产比2006年增加了7500亿元,2008年比2007年增加了15600亿元,而2009年比2008年增加了19000亿元。其中,地方金融的份量已经达到了25%,且有往上提升的态势。
云南省在农信社改革及地方金融发展的浪潮下,也走出地方金融发展滞后的重围。历经改革后,目前云南的农村信用社存款已经突破2300亿元,贷款达1600亿元,存款占全省金融机构总额1.2万亿元的20%,超越工行和农行,成为云南省最大的金融机构。“加上3家地方银行以及小贷公司等,地方金融确实已三分天下了。”云南省金融办负责人对记者表示。
“全能”金融办
金融对地方经济发展所能带来的积极促进作用,已经为各地方政府所认可,地方金融办的纷纷设立并不断扩充人员可为佐证。
深圳市金融办相关负责人在2010年陆家嘴论坛上表示,他曾做过初步统计,到2009年底,全国有26个省市成立了金融办,全国283个地级以上的城市中有222个成立了金融办,还有很多的县一级、县市级别也成立了金融办。
各级别金融办不断成立,从最初的几个人到现在几十人,人员随着业务增多在不断扩充;管理事务的繁多及重要性增加,金融办在地方政府中的地位显著提升,同时更趋于独立,也掌握了更多的地方金融管理权限,管理日趋全能化。
2009年初,北京市金融办升级为金融局,成为政府部门之一,下设银行服务处、证券期货服务处、保险与非银行服务处、金融市场处、金融稳定处等10个处室,分管不同金融领域,并承担部分中央分配的职责;天津金融办也被赋予了诸多职能,金融创新、改革方案的制定等,均为金融办牵头负责。
曾获得中央主管部门肯定的宁夏金融办,在地方金融管理上已有一套自己的特殊做法。宁夏金融办负责诸如村镇银行股东的选择、行长的选聘和职工的选聘等等,银监局、工商局对村镇银行只发牌照,其他都不介入;大额贷款尤其房地产贷款,每一笔都要报金融办审核,如果金融办不同意而发放了,将追究责任。
在新疆的新一轮大发展中,自治区地方金融办也全面负责地方金融的业务。据新疆维吾尔自治区金融办负责人介绍,金融办在实现新疆跨越式发展中发挥了主导作用。中央给新疆的发展目标乃至“十二五”的规划,由金融办牵头将这些工作全部具体分解到各单位、各部门乃至“一行三局”,并对整个落实建立考核和奖励机制。
在云南,金融办全面负责地方金融的上下转承,承担着所有省委省政府关于出台金融服务管理文件的任务,办理各家金融机构向上反映的情况,处理后提交省委省政府。
待解缺憾
随着地方金融办管理权力的扩张,其管理范围不清晰、权责不统一、部门关系协调难等问题也凸显出来。
因各地经济金融业发展的成熟程度不一,成立时间相差跨度大,以及部分职能定位的差异,各地方金融办的管理权责等不尽相同。
在名称上,金融服务办公室、金融工作办公室及金融管理办公室均有,而北京已升格为金融工作局——名称透露出各地对金融办工作定位的细微差异。
此外,架构级别也有较大差异。像北京、天津、广东等地,成立时间早且本地金融业发展较为成熟,其金融办早已分立,成为政府直接领导部门之一;部分地区则仍然挂靠在政府部门之下,如湖北省即将金融办设立在省政府办公厅之下。
这种级别及职能定位上的差别,造成金融办在各省市主导地方金融发展中所发挥的作用千差万别,主要体现在两个方面。
一是级别差异形成的管理权力不一。级别更高的金融办会享有更多的管理职能,级别低的能发挥的作用则可能有限。类似天津、重庆、广东省等地的金融办,在当地金融服务管理中发挥着极为重要的作用,如地方金融发展规划的制定,协调配置区域金融资源等;而部分地区的金融办则仅仅充当政府相关部门的传声筒。
二是可管辖的地方金融领域大不相同。据记者从部分公开资料中了解,目前因各省金融发展情况的差异,包括村镇银行、小额贷款公司、担保公司等重要的地方金融机构,在诸多地方,并非全由地方金融办管理。
据河南省金融办人士介绍,因历史原因,河南省的小额贷款公司及担保公司均放在工信厅之下,由该部门负责管理,目前金融办参与管理很少。
因财政部门作为出资人,云南省的担保机构监管权限一直放在财政厅之下,金融办主要负责地方银行、小贷公司及股权投资基金等。
相比之下,宁夏、内蒙以及北京、天津等地则已经形成了比较完整的地方金融管理体系,小额贷款公司、担保公司等“一行三会”监管之外的金融和准金融企业,已一并纳入统筹规划管理的范围。
管理范围和权限不明直接导致地方政府部门之间的监管摩擦。据某地方金融办人士透露,在对当地农信社的监管上,有农信社向上反映说,一年有7个单位搞检查,审计要去,财政部的专员要去,银监要去,有时候这波工作组或者检查组还没有出来,另一家又进来了,一旦出现风险,却没人管,“买单的是地方政府”。
除了职能架构的原因,在某种程度上,地方政府管理思路的不成熟及缺乏金融管理人才也是重要原因。
据某省金融办人士表示,新近成立的地方金融办一般多为临时组建,“很多都是从省政府抽调一名副秘书长兼金融办主任”。实际情况是,这名官员可能并不懂金融,很难去指导市一级、县一级的金融工作。
“很多地方金融办就是在发挥一个招商引资的职能。”国际经济交流中心信息部副部长、研究员徐洪才教授说。
分层监管待明
缺乏统一的中央管理机构,也是地方金融办的缺憾:缺乏金融工作交流平台,缺乏向中央汇报的渠道,缺乏地方金融工作成效的评价机制。
“现在关于金融方面来自地方的声音没有力度,几乎都是一行三会那边说了算。”一位地方金融办负责人士说。
这种抱怨来自中央与地方在金融监管上的关系并未理顺,存在部分管理职能交叉,而中央对金融监管的权力过度收紧。
中央应该管什么,地方应该管什么?这个问题似乎并不清晰。
财政部财政科学研究所金融研究室主任赵全厚认为,在原则上中央和地方的监管权限并不存在大冲突,像银行、保险、证券等按规定由一行三会直接监管;其他的地方性金融,如小额贷款公司、担保公司、村镇银行等,就由地方金融办代表政府行使协调管理职能。
但实际上,因行政架构的原因,实现上述理想化的管理方式不易。
地方金融资产管理较为分散,因出资人异同、历史原因等,财政部、银监会、证监会、国资委、地方政府均有分管。如何确立完整的中央地方管辖范围区分,并无统一规定。
作为地方金融发展统筹机构的地方金融办,也难以协调当地金融资源。按照金融办的部分行政管理职责,即使是实行垂直管理的一行三局,因被认为需要配合地方经济发展需要,也时有被纳入到地方金融考核的范围,也由此带来地方政府的越权质疑。
另外,在中央对地方授权管理方面,在相关专家看来,过于谨慎导致地方金融管理与实际情况相比滞后。
国家开发银行顾问刘克崮曾在一次内部讨论会议上提出,中央与地方应该实行分层监管,中央管不过来也无力监管的,应该交由地方直接监管,而不是一味控制。
但基于风险防范的考虑,中央机构对民间金融资本的态度谨慎。被誉为温州民间资本代言人的温州中小企业协会会长周德文认为,政府应该对地方的民间资本进行引导,“民间资本、民间金融在没有国家监管的情况下没有出现问题,更应该把它引导出来,温州的民间借贷也已经很成熟,这些政府都知道。为什么不把它管理起来呢?”
金融办未来
“制定区域金融规划及管理措施,配置金融资源,考量区域金融的社会需求,促进地方金融市场发展。”赵全厚如此定位地方金融办。
北京市金融工作局局长王红曾在陆家嘴论坛上表示,实质性监管并不是金融办的主要职责,北京市金融工作局不是监管部门,也不是金融机构或企业,而是一个协调工作的平台,在监管部门、地方政府、辖区的金融机构和企业与市民之间,就金融事务做全方位的协调。
但实际上,诸多地方政府对地方金融办的定位显然并非协调机构,而是地方金融的政府监督管理及执行部门。被外界认为地方金融办越权管理,主要原因即为地方政府对金融办定位错位产生。
徐洪才认为,地方金融办“不应有更多行政性的权力,只应该作为一个协调机构。”
“地方政府应该厘清地方金融办的职责,但短期内不太可能形成统一性的规范。”赵全厚认为,应根据各地情况,制定地区金融发展及资源配置规划,做好相关协调工作。
他还表示,“没有必要设立中央管理部门,各地方情况各异,如果设立中央的行政机构,将不利于地方金融创新。可以考虑设立一个协会性质的机构,来协调沟通地方金融管理部门的工作。”
另外,面对地方金融机构的增多及金融创新的出现,地方政府也应该做好准备。
“地方政府辖内的金融机构种类有十多种,但各地并不统一。典当行是不是金融?公积金算不算金融?”世界银行东亚与太平洋金融发展局首席金融专家王君认为,在地方政府管辖范围内,需要建立金融管理框架,地方金融工作仍有文章可做。
完 善地方金融管理体制,是个老话题,也是个新话题。
“十二五”规划的征求意见稿中明确提出“完善地方金融管理体制”,地方金融管理将成为未来五年金融改革的重要议题之一。
经历了数十年的金融改革,地方金融已逐步发展,成为支持地方经济发展的重要推动力。与此同时,需要面临的诸多问题伴随而来。
作为地方金融管理的执行者之一,地方金融服务办公室(下称“金融办”),如何对地方金融进行有效管理,已成为地方政府思考的焦点。
地方金融膨胀
地方金融的蓬勃发展,正是完善地方政府金融管理体制的前提。
以内蒙古自治区为例,按照内蒙古自治区的规划,将在2011年和2012年继续投资20到30亿元,以达到80家村镇银行的规模。
大规模开设村镇银行只是地方金融体系发展的一部分。据内蒙古金融办人士在10月底召开的全国省级金融办主任联席会议上透露,内蒙古自治区2005年地方金融机构在全区的金融总量不到8%,而到目前,农村信用社有近2000亿元的资产,再加上包商银行、小额贷款公司、村镇银行等,地方金融将会超过国有银行和股份制银行,会占到50%或以上的比重。
南方经济大省广东,地方金融发展更为迅速。2006年的金融资产不超过6万亿元,从2007年开始,政府激励金融产业布局,结果2007年金融资产比2006年增加了7500亿元,2008年比2007年增加了15600亿元,而2009年比2008年增加了19000亿元。其中,地方金融的份量已经达到了25%,且有往上提升的态势。
云南省在农信社改革及地方金融发展的浪潮下,也走出地方金融发展滞后的重围。历经改革后,目前云南的农村信用社存款已经突破2300亿元,贷款达1600亿元,存款占全省金融机构总额1.2万亿元的20%,超越工行和农行,成为云南省最大的金融机构。“加上3家地方银行以及小贷公司等,地方金融确实已三分天下了。”云南省金融办负责人对记者表示。
“全能”金融办
金融对地方经济发展所能带来的积极促进作用,已经为各地方政府所认可,地方金融办的纷纷设立并不断扩充人员可为佐证。
深圳市金融办相关负责人在2010年陆家嘴论坛上表示,他曾做过初步统计,到2009年底,全国有26个省市成立了金融办,全国283个地级以上的城市中有222个成立了金融办,还有很多的县一级、县市级别也成立了金融办。
各级别金融办不断成立,从最初的几个人到现在几十人,人员随着业务增多在不断扩充;管理事务的繁多及重要性增加,金融办在地方政府中的地位显著提升,同时更趋于独立,也掌握了更多的地方金融管理权限,管理日趋全能化。
2009年初,北京市金融办升级为金融局,成为政府部门之一,下设银行服务处、证券期货服务处、保险与非银行服务处、金融市场处、金融稳定处等10个处室,分管不同金融领域,并承担部分中央分配的职责;天津金融办也被赋予了诸多职能,金融创新、改革方案的制定等,均为金融办牵头负责。
曾获得中央主管部门肯定的宁夏金融办,在地方金融管理上已有一套自己的特殊做法。宁夏金融办负责诸如村镇银行股东的选择、行长的选聘和职工的选聘等等,银监局、工商局对村镇银行只发牌照,其他都不介入;大额贷款尤其房地产贷款,每一笔都要报金融办审核,如果金融办不同意而发放了,将追究责任。
在新疆的新一轮大发展中,自治区地方金融办也全面负责地方金融的业务。据新疆维吾尔自治区金融办负责人介绍,金融办在实现新疆跨越式发展中发挥了主导作用。中央给新疆的发展目标乃至“十二五”的规划,由金融办牵头将这些工作全部具体分解到各单位、各部门乃至“一行三局”,并对整个落实建立考核和奖励机制。
在云南,金融办全面负责地方金融的上下转承,承担着所有省委省政府关于出台金融服务管理文件的任务,办理各家金融机构向上反映的情况,处理后提交省委省政府。
待解缺憾
随着地方金融办管理权力的扩张,其管理范围不清晰、权责不统一、部门关系协调难等问题也凸显出来。
因各地经济金融业发展的成熟程度不一,成立时间相差跨度大,以及部分职能定位的差异,各地方金融办的管理权责等不尽相同。
在名称上,金融服务办公室、金融工作办公室及金融管理办公室均有,而北京已升格为金融工作局——名称透露出各地对金融办工作定位的细微差异。
此外,架构级别也有较大差异。像北京、天津、广东等地,成立时间早且本地金融业发展较为成熟,其金融办早已分立,成为政府直接领导部门之一;部分地区则仍然挂靠在政府部门之下,如湖北省即将金融办设立在省政府办公厅之下。
这种级别及职能定位上的差别,造成金融办在各省市主导地方金融发展中所发挥的作用千差万别,主要体现在两个方面。
一是级别差异形成的管理权力不一。级别更高的金融办会享有更多的管理职能,级别低的能发挥的作用则可能有限。类似天津、重庆、广东省等地的金融办,在当地金融服务管理中发挥着极为重要的作用,如地方金融发展规划的制定,协调配置区域金融资源等;而部分地区的金融办则仅仅充当政府相关部门的传声筒。
二是可管辖的地方金融领域大不相同。据记者从部分公开资料中了解,目前因各省金融发展情况的差异,包括村镇银行、小额贷款公司、担保公司等重要的地方金融机构,在诸多地方,并非全由地方金融办管理。
据河南省金融办人士介绍,因历史原因,河南省的小额贷款公司及担保公司均放在工信厅之下,由该部门负责管理,目前金融办参与管理很少。
因财政部门作为出资人,云南省的担保机构监管权限一直放在财政厅之下,金融办主要负责地方银行、小贷公司及股权投资基金等。
相比之下,宁夏、内蒙以及北京、天津等地则已经形成了比较完整的地方金融管理体系,小额贷款公司、担保公司等“一行三会”监管之外的金融和准金融企业,已一并纳入统筹规划管理的范围。
管理范围和权限不明直接导致地方政府部门之间的监管摩擦。据某地方金融办人士透露,在对当地农信社的监管上,有农信社向上反映说,一年有7个单位搞检查,审计要去,财政部的专员要去,银监要去,有时候这波工作组或者检查组还没有出来,另一家又进来了,一旦出现风险,却没人管,“买单的是地方政府”。
除了职能架构的原因,在某种程度上,地方政府管理思路的不成熟及缺乏金融管理人才也是重要原因。
据某省金融办人士表示,新近成立的地方金融办一般多为临时组建,“很多都是从省政府抽调一名副秘书长兼金融办主任”。实际情况是,这名官员可能并不懂金融,很难去指导市一级、县一级的金融工作。
“很多地方金融办就是在发挥一个招商引资的职能。”国际经济交流中心信息部副部长、研究员徐洪才教授说。
分层监管待明
缺乏统一的中央管理机构,也是地方金融办的缺憾:缺乏金融工作交流平台,缺乏向中央汇报的渠道,缺乏地方金融工作成效的评价机制。
“现在关于金融方面来自地方的声音没有力度,几乎都是一行三会那边说了算。”一位地方金融办负责人士说。
这种抱怨来自中央与地方在金融监管上的关系并未理顺,存在部分管理职能交叉,而中央对金融监管的权力过度收紧。
中央应该管什么,地方应该管什么?这个问题似乎并不清晰。
财政部财政科学研究所金融研究室主任赵全厚认为,在原则上中央和地方的监管权限并不存在大冲突,像银行、保险、证券等按规定由一行三会直接监管;其他的地方性金融,如小额贷款公司、担保公司、村镇银行等,就由地方金融办代表政府行使协调管理职能。
但实际上,因行政架构的原因,实现上述理想化的管理方式不易。
地方金融资产管理较为分散,因出资人异同、历史原因等,财政部、银监会、证监会、国资委、地方政府均有分管。如何确立完整的中央地方管辖范围区分,并无统一规定。
作为地方金融发展统筹机构的地方金融办,也难以协调当地金融资源。按照金融办的部分行政管理职责,即使是实行垂直管理的一行三局,因被认为需要配合地方经济发展需要,也时有被纳入到地方金融考核的范围,也由此带来地方政府的越权质疑。
另外,在中央对地方授权管理方面,在相关专家看来,过于谨慎导致地方金融管理与实际情况相比滞后。
国家开发银行顾问刘克崮曾在一次内部讨论会议上提出,中央与地方应该实行分层监管,中央管不过来也无力监管的,应该交由地方直接监管,而不是一味控制。
但基于风险防范的考虑,中央机构对民间金融资本的态度谨慎。被誉为温州民间资本代言人的温州中小企业协会会长周德文认为,政府应该对地方的民间资本进行引导,“民间资本、民间金融在没有国家监管的情况下没有出现问题,更应该把它引导出来,温州的民间借贷也已经很成熟,这些政府都知道。为什么不把它管理起来呢?”
金融办未来
“制定区域金融规划及管理措施,配置金融资源,考量区域金融的社会需求,促进地方金融市场发展。”赵全厚如此定位地方金融办。
北京市金融工作局局长王红曾在陆家嘴论坛上表示,实质性监管并不是金融办的主要职责,北京市金融工作局不是监管部门,也不是金融机构或企业,而是一个协调工作的平台,在监管部门、地方政府、辖区的金融机构和企业与市民之间,就金融事务做全方位的协调。
但实际上,诸多地方政府对地方金融办的定位显然并非协调机构,而是地方金融的政府监督管理及执行部门。被外界认为地方金融办越权管理,主要原因即为地方政府对金融办定位错位产生。
徐洪才认为,地方金融办“不应有更多行政性的权力,只应该作为一个协调机构。”
“地方政府应该厘清地方金融办的职责,但短期内不太可能形成统一性的规范。”赵全厚认为,应根据各地情况,制定地区金融发展及资源配置规划,做好相关协调工作。
他还表示,“没有必要设立中央管理部门,各地方情况各异,如果设立中央的行政机构,将不利于地方金融创新。可以考虑设立一个协会性质的机构,来协调沟通地方金融管理部门的工作。”
另外,面对地方金融机构的增多及金融创新的出现,地方政府也应该做好准备。
“地方政府辖内的金融机构种类有十多种,但各地并不统一。典当行是不是金融?公积金算不算金融?”世界银行东亚与太平洋金融发展局首席金融专家王君认为,在地方政府管辖范围内,需要建立金融管理框架,地方金融工作仍有文章可做。