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[摘 要]大力发展民间养老机构是满足社会养老需求的必然趋势，本文分析了当前张家港市（以下简称本市）的养老资源供给及需求情况，结合民间养老机构创办和经营特点，对民间养老机构的资源需求进行了分析，探讨整合资源、政府优惠政策、连锁经营等资源配置渠道，为促进民间养老机构的发展提出建议和对策。
[关键词]民间养老机构；资源配置；张家港市
[中图分类号]D669.6 [文献标识码]A [文章编号]1005-6432（2014）42-0102-02
1 人口老龄化导致养老资源紧缺
随着本市城市、农村生活水平和医疗水准的提高，同全国其他地区一样，人均寿命不断提高，死亡率不断下降。截至2013年年末，本市户籍老年人口达21.35万人，占户籍总人口的23.34%，老年人口比重不断上升。近5年来，全市老年人口由2009年年底的18.03万人增加到2013年年底的21.35万人，4年时间老年人口净增3.32万人。老年人口比由2009年年底的20.03%上升到23.34%。（出自张家港民政局网站）在未来的40年内，老龄化趋势将形成数额庞大的老年社会群体，这一趋势将会造成社会养老资源紧缺，目前的养老资源将难以维持养老供给。政府公办养老机构单一结构将难以适应社会养老资源需求，需要有大量的社会资本进入民间养老领域，以解决养老资源不足的问题。
2 民间养老机构资源供给现状
本市正处于全面建设现代化的阶段，由于人口寿命的延长、本市计划生育工作成效显著带来的人口负增长现象，使得本市的人口结构在未达到全面现代化前就出现了老化现象。按照老年人口比例占总人口比例超过10%即为老龄化社会的联合国标准，我市1982年就已步入老龄化社会。在没有全面现代化前，导致本市民间养老收入资源供给有限，出现了“未富先老”现象。
老年群体属于弱势群体，当前我国社会养老保障体系不健全，老年人的支付能力有限。对于民间养老机构来说，老年人的支付能力是民间养老机构维持日常运营的主要来源。张家港市老年群体的收入分为城市与乡镇：
2.1 城市老年群体收入有限
城市老年群体的主要收入来源是退休工资及家庭支持。按照2013年调整的低工资标准，本市增发后月基本养老金限额分为1409元、2046元和2366元的金额（来自苏州政务网，2013.4）；根据本市人社局提供的数据显示，2013年业退养老金月平均水平1230元。从这些数据可以看出，本市城市养老金比较低，在当前总体物价水平较高的情况下，城市养老金供给能力与一般民间养老机构收费不匹配，民间养老机构收入来源不足。
2.2 农村老年群体收入低下
农村老年群体的主要收入来源是家庭支持、村镇的分红收入，总体水平比城市老年群体低。本市先后出台《关于调整农村社会养老保险有关政策的意见》、《关于调整被征地农民社会保障有关政策的意见》等一系列政策措施，建立了城保和农保衔接的通道，调整了被征地农民参加城保的政策，农村老年人口的养老资金稍有提高。但是，从总体来看，本市农村老年人口的收入来源比较低，主要是参加农保，收入大概在600～800元每月。
2.3 其他社会补助供给情况
（1）给予老年慰问金。2010年3月31日，本市出台了《关于印发中共张家港市委张家港人民政府关于加快本市养老事业发展的实施意见的通知》，按不同的年龄阶段在节假日期间发放老人慰问金200～1000元，给予老年人社会补助。
（2）给予独生子女退休补助金。本市给予退休独生子女家庭给予3600元的一次性补助；对不享受社会保险补贴，男年满60周岁、女年满50周岁的按每人每月50元标准给予养老补贴。另外，对照《关于推进居家养老服务工作的实施意见》规定，独生子女母亲年满49周岁（含49周岁）以上，其独生子女死亡的，给予家庭一次性救助10000元。
3 民间养老机构资源需求特点分析
结合上述城乡老年群体资源供给现状，本市民间养老机构资源需求有以下特点：
3.1 民间养老机构投资额巨大
由于民间养老需要基建投资的特殊性，民间养老机构投资金额总量。民间养老机构的投资主要包括：①基本建设投资，包括土地出让金、房屋建筑支出、装修费用，按照张家港市的物价水平，创办一所中小规模民间养老机构的基本建设投资额大致要几千万元；②关于日常运营费用的开支，民间养老机构的日常运营费中，人工费用的开支占60%～80%比重，随着社会劳动力资源紧缺程度不断加剧，民间养老机构在人工方面的开支将会大幅增长，以全护理工作人员为例，每月工资达到3000～6000元水平；③其他费用开支，包括车辆维护、餐饮、绿化、医疗费用等。从总体开支结构上看，民间养老机构投资规模大；日常营运收入少，维护费用巨大。所以，资金不足是难以维持并发展民间养老机构的主要因素。
3.2 人力资源稀缺
民间养老机构服务对象是老年群体，由于服务对象的特殊性，需要大量、专业的服务人员。当前，人力成本不断上升，普通的制造企业劳动力资源紧张，供小于求。张家港市地处发达的长江三角地区，用工荒现象严重，造成民间养老机构服务人员紧缺，并且流动量大；另外，由于老年群体的特殊性，社会年轻劳动群体对老年群体存在一定的心理歧视问题，在同等薪酬条件下，劳动力更倾向于其他行业，这种对老年群体的歧视心理是导致民间养老机构人力资源紧缺的另一个重要因素；最后，民间养老机构需要一部分懂医疗专业知识的护理人员，本市人民医院等大型公办医疗机构的护理人员都极为紧缺，民间养老机构在资金不足的情况下，更是难以获得这方面的人力资源。
3.3 医疗资源不足
医疗资源，特别是大型医疗器械投资巨大，几万到几百万元不等。根据笔者的社会调查，民间养老服务机构有能力配备的医疗器械是听筒、吸氧器、血压计等几十元到几百元的小型器械，对大型专业器械依赖于专业的医疗结构，采用送医院诊疗的方法，医疗资源紧缺；另外，大型设备的配备还需要专业医疗团队的支持，民间养老机构难以做到这一点。 4 民间养老机构资源优化配置政策建议
4.1 充分利用社区资源
以笔者所在的东渡社区为例，社区医疗资源丰富，配备老年活动室、社区诊所，社区诊所有床位10张，座位15张左右，全年365天配备2名医师和轮流护士4～5名，扣除医院就诊人员，基本能够满足社区范围内老年人的日常需求。此外，由于社区人员相互之间熟悉程度较高，老年人的就诊及心理满足度高。
所以民间养老机构应当与本市各乡镇社区建立稳固的长期合作关系，分享资源。具体资源的获得方式可以分为两种，一是对需要就诊的人员，可以派送到各就近社区卫生所；轮流分班组，组织老人进社区活动中心，充分利用社区活动资源，如老年棋牌室、乒乓室、图书室；二是邀请社区医护人员、社区爱心援助人员分批、分时间段进入民间养老机构，给予老人免费医疗检查、精神服务，并将服务时间计入援助者档案。
4.2 政府部门主导优惠政策
（1）建立公共医疗资源，向民间养老机构开放。政府单独设立公共医疗机构可能性较小，应当由市政府牵头，采取与市人民医院、中医院等大型医疗机构合作方式进行。按天按时点，参照体检轮流进行一般大中疾病的删查；对特发情况，在大型医疗机构单独设立民间养老机构服务站点，配备医师资源单独就诊。对于公共医疗资源的开支，可以由政府给予一定的补助，补助额度在20%～30%。医院将该项目作为医院公益项目，以等于或略高于成本价收费，由就诊老人承担。这种模式可以解决民间养老结构医疗资源不足的问题，另外，降低了老人群体的养老负担，充分利用社会医疗资源。
（2）加大对民间养老机构资金扶持力度。民间养老机构由于其行业的特殊性，创办前期需要有大量的资金投入。市政府要将民间养老机构用地纳入城乡建设总体规划和用地总体规划，积极引导公益支持资金的流入，加大财政拨款的力度，对主动创办民间养老机构的投资人给予一次性政策性补贴，补贴的比例应当在投资额度的20%～30%，以投资总额1000万元为例，政府补贴金额应当在200万～300万元。补贴资金的开支应当有严格的监管制度，对其开支从严把关，采取向市人社局和民政局报销方式，不得直接划拨投资人账户，规避舞弊行为。另外，对入住老人，应当按照护理程度给予床位补贴、护理补贴等，具体分类可以分为自主、半自助、全护理三类，补贴应当直接发放给入住老人个人账户。
（3）实行全额免税政策。民间养老机构属于营业性质的民办企业类型，但是其创办对于减轻社会养老压力，有举足轻重的作用。因此，在民间养老机构产业发展初期，应当实行税收全额减免政策，作为政府政策倾斜的主要途径。
（4）配置闲置固定资产。民间养老机构在创办初期开支大部分是对房屋、车辆等基础设施的投入，政府对公共资源具有配置权，应当充分利用闲置或废旧资产，划拨或低价出让给民间养老机构，既可以充分利用闲置资源，又可以减少民间养老机构的大额开支。一是，废旧房屋，如搬离市区的国有企业的旧房产、政府办公楼等，市政府可以免费划拨或低价出让给民间养老机构用于基建项目；二是，废旧的机器设备，如旧房屋原附带的空调、电视机等硬件设备；三是，废旧车辆，如政府未报废淘汰汽车。民间养老机构对这些废旧资源进行更新改造，大量节约资金的投入，尤其是能够免费或低价获得紧缺的土地资源。
4.3 民间养老机构资源共享
[关键词]民间养老机构；资源配置；张家港市
[中图分类号]D669.6 [文献标识码]A [文章编号]1005-6432（2014）42-0102-02
1 人口老龄化导致养老资源紧缺
随着本市城市、农村生活水平和医疗水准的提高，同全国其他地区一样，人均寿命不断提高，死亡率不断下降。截至2013年年末，本市户籍老年人口达21.35万人，占户籍总人口的23.34%，老年人口比重不断上升。近5年来，全市老年人口由2009年年底的18.03万人增加到2013年年底的21.35万人，4年时间老年人口净增3.32万人。老年人口比由2009年年底的20.03%上升到23.34%。（出自张家港民政局网站）在未来的40年内，老龄化趋势将形成数额庞大的老年社会群体，这一趋势将会造成社会养老资源紧缺，目前的养老资源将难以维持养老供给。政府公办养老机构单一结构将难以适应社会养老资源需求，需要有大量的社会资本进入民间养老领域，以解决养老资源不足的问题。
2 民间养老机构资源供给现状
本市正处于全面建设现代化的阶段，由于人口寿命的延长、本市计划生育工作成效显著带来的人口负增长现象，使得本市的人口结构在未达到全面现代化前就出现了老化现象。按照老年人口比例占总人口比例超过10%即为老龄化社会的联合国标准，我市1982年就已步入老龄化社会。在没有全面现代化前，导致本市民间养老收入资源供给有限，出现了“未富先老”现象。
老年群体属于弱势群体，当前我国社会养老保障体系不健全，老年人的支付能力有限。对于民间养老机构来说，老年人的支付能力是民间养老机构维持日常运营的主要来源。张家港市老年群体的收入分为城市与乡镇：
2.1 城市老年群体收入有限
城市老年群体的主要收入来源是退休工资及家庭支持。按照2013年调整的低工资标准，本市增发后月基本养老金限额分为1409元、2046元和2366元的金额（来自苏州政务网，2013.4）；根据本市人社局提供的数据显示，2013年业退养老金月平均水平1230元。从这些数据可以看出，本市城市养老金比较低，在当前总体物价水平较高的情况下，城市养老金供给能力与一般民间养老机构收费不匹配，民间养老机构收入来源不足。
2.2 农村老年群体收入低下
农村老年群体的主要收入来源是家庭支持、村镇的分红收入，总体水平比城市老年群体低。本市先后出台《关于调整农村社会养老保险有关政策的意见》、《关于调整被征地农民社会保障有关政策的意见》等一系列政策措施，建立了城保和农保衔接的通道，调整了被征地农民参加城保的政策，农村老年人口的养老资金稍有提高。但是，从总体来看，本市农村老年人口的收入来源比较低，主要是参加农保，收入大概在600～800元每月。
2.3 其他社会补助供给情况
（1）给予老年慰问金。2010年3月31日，本市出台了《关于印发中共张家港市委张家港人民政府关于加快本市养老事业发展的实施意见的通知》，按不同的年龄阶段在节假日期间发放老人慰问金200～1000元，给予老年人社会补助。
（2）给予独生子女退休补助金。本市给予退休独生子女家庭给予3600元的一次性补助；对不享受社会保险补贴，男年满60周岁、女年满50周岁的按每人每月50元标准给予养老补贴。另外，对照《关于推进居家养老服务工作的实施意见》规定，独生子女母亲年满49周岁（含49周岁）以上，其独生子女死亡的，给予家庭一次性救助10000元。
3 民间养老机构资源需求特点分析
结合上述城乡老年群体资源供给现状，本市民间养老机构资源需求有以下特点：
3.1 民间养老机构投资额巨大
由于民间养老需要基建投资的特殊性，民间养老机构投资金额总量。民间养老机构的投资主要包括：①基本建设投资，包括土地出让金、房屋建筑支出、装修费用，按照张家港市的物价水平，创办一所中小规模民间养老机构的基本建设投资额大致要几千万元；②关于日常运营费用的开支，民间养老机构的日常运营费中，人工费用的开支占60%～80%比重，随着社会劳动力资源紧缺程度不断加剧，民间养老机构在人工方面的开支将会大幅增长，以全护理工作人员为例，每月工资达到3000～6000元水平；③其他费用开支，包括车辆维护、餐饮、绿化、医疗费用等。从总体开支结构上看，民间养老机构投资规模大；日常营运收入少，维护费用巨大。所以，资金不足是难以维持并发展民间养老机构的主要因素。
3.2 人力资源稀缺
民间养老机构服务对象是老年群体，由于服务对象的特殊性，需要大量、专业的服务人员。当前，人力成本不断上升，普通的制造企业劳动力资源紧张，供小于求。张家港市地处发达的长江三角地区，用工荒现象严重，造成民间养老机构服务人员紧缺，并且流动量大；另外，由于老年群体的特殊性，社会年轻劳动群体对老年群体存在一定的心理歧视问题，在同等薪酬条件下，劳动力更倾向于其他行业，这种对老年群体的歧视心理是导致民间养老机构人力资源紧缺的另一个重要因素；最后，民间养老机构需要一部分懂医疗专业知识的护理人员，本市人民医院等大型公办医疗机构的护理人员都极为紧缺，民间养老机构在资金不足的情况下，更是难以获得这方面的人力资源。
3.3 医疗资源不足
医疗资源，特别是大型医疗器械投资巨大，几万到几百万元不等。根据笔者的社会调查，民间养老服务机构有能力配备的医疗器械是听筒、吸氧器、血压计等几十元到几百元的小型器械，对大型专业器械依赖于专业的医疗结构，采用送医院诊疗的方法，医疗资源紧缺；另外，大型设备的配备还需要专业医疗团队的支持，民间养老机构难以做到这一点。 4 民间养老机构资源优化配置政策建议
4.1 充分利用社区资源
以笔者所在的东渡社区为例，社区医疗资源丰富，配备老年活动室、社区诊所，社区诊所有床位10张，座位15张左右，全年365天配备2名医师和轮流护士4～5名，扣除医院就诊人员，基本能够满足社区范围内老年人的日常需求。此外，由于社区人员相互之间熟悉程度较高，老年人的就诊及心理满足度高。
所以民间养老机构应当与本市各乡镇社区建立稳固的长期合作关系，分享资源。具体资源的获得方式可以分为两种，一是对需要就诊的人员，可以派送到各就近社区卫生所；轮流分班组，组织老人进社区活动中心，充分利用社区活动资源，如老年棋牌室、乒乓室、图书室；二是邀请社区医护人员、社区爱心援助人员分批、分时间段进入民间养老机构，给予老人免费医疗检查、精神服务，并将服务时间计入援助者档案。
4.2 政府部门主导优惠政策
（1）建立公共医疗资源，向民间养老机构开放。政府单独设立公共医疗机构可能性较小，应当由市政府牵头，采取与市人民医院、中医院等大型医疗机构合作方式进行。按天按时点，参照体检轮流进行一般大中疾病的删查；对特发情况，在大型医疗机构单独设立民间养老机构服务站点，配备医师资源单独就诊。对于公共医疗资源的开支，可以由政府给予一定的补助，补助额度在20%～30%。医院将该项目作为医院公益项目，以等于或略高于成本价收费，由就诊老人承担。这种模式可以解决民间养老结构医疗资源不足的问题，另外，降低了老人群体的养老负担，充分利用社会医疗资源。
（2）加大对民间养老机构资金扶持力度。民间养老机构由于其行业的特殊性，创办前期需要有大量的资金投入。市政府要将民间养老机构用地纳入城乡建设总体规划和用地总体规划，积极引导公益支持资金的流入，加大财政拨款的力度，对主动创办民间养老机构的投资人给予一次性政策性补贴，补贴的比例应当在投资额度的20%～30%，以投资总额1000万元为例，政府补贴金额应当在200万～300万元。补贴资金的开支应当有严格的监管制度，对其开支从严把关，采取向市人社局和民政局报销方式，不得直接划拨投资人账户，规避舞弊行为。另外，对入住老人，应当按照护理程度给予床位补贴、护理补贴等，具体分类可以分为自主、半自助、全护理三类，补贴应当直接发放给入住老人个人账户。
（3）实行全额免税政策。民间养老机构属于营业性质的民办企业类型，但是其创办对于减轻社会养老压力，有举足轻重的作用。因此，在民间养老机构产业发展初期，应当实行税收全额减免政策，作为政府政策倾斜的主要途径。
（4）配置闲置固定资产。民间养老机构在创办初期开支大部分是对房屋、车辆等基础设施的投入，政府对公共资源具有配置权，应当充分利用闲置或废旧资产，划拨或低价出让给民间养老机构，既可以充分利用闲置资源，又可以减少民间养老机构的大额开支。一是，废旧房屋，如搬离市区的国有企业的旧房产、政府办公楼等，市政府可以免费划拨或低价出让给民间养老机构用于基建项目；二是，废旧的机器设备，如旧房屋原附带的空调、电视机等硬件设备；三是，废旧车辆，如政府未报废淘汰汽车。民间养老机构对这些废旧资源进行更新改造，大量节约资金的投入，尤其是能够免费或低价获得紧缺的土地资源。
4.3 民间养老机构资源共享