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导读：为了快速应对各类公共社会问题，全面提高服务质量和办理效率，上海“12345”热线通过一年多的工作实践，逐步建立起了一系列的工作流程和制度。结合该热线的自身特点，将其核心归纳成“三纵三横”运行模式，有助于对“12345”热线作为民意表达的渠道和政府服务方式的创新进行一些思考和探讨。
随着法制政府向服务政府的逐步转型，政府为民众提供服务的职能，逐步从控制导向的管理转变为服务导向的治理，而各类政务热线的产生，正是体现了政府的这种职能转变。本文以上海市“12345”市民服务热线为例，对社会转型过程中政务服务的发展创新做一些探索。
一、“12345”热线的服务特点
我国“12345”热线最早于1983年在沈阳市出现，当时称之为“12345”市长热线。随后，杭州、北京、重庆、深圳等多个城市相继开通了“12345”热线，并将其逐步建设成了一条非紧急类政务服务热线，热线名称也从“市长热线”逐步转变成了“市民热线”、“市民服务热线”，体现了政府服务观念的转变。上海也将原有的230余条便民服务热线、政务服务热线进行整合，于2013年起正式开通了“12345”市民服务热线。相比其他服务热线，“12345”热线主要有以下一些特点：
（一）一号受理
“12345”热线摒弃了服务热线号码各异导致记忆不便的不足，采取统一的“12345”号码进行受理，市民拨打该号码后市热线中心即可按市民来电诉求进行答复、转交或派单等。如果来电只是一般咨询，市热线中心可以根据现有的资料数据库进行直接答复；如若不是，市热线中心将根据诉求内容转交其他相关热线或以电子工单形式派发至有关部门进行办理，办理结束后再告知市民结果。
（二）涵盖面广
“12345”热线根据来电诉求一般可分为咨询、求助、意见建议、投诉举报、其他等类别，内容涵盖政策咨询、公用事业、物业服务、市容卫生、环境保护、劳动保障、违法搭建、售后服务、食品安全、公共交通等社会生活各方面。
（三）全天服务
“12345”热线承担起了政府年中无休、全天24小时进行公共服务的使命，市热线中心及各条线、区县热线管理办公室的工作人员24小时轮班进行接单、派单的任务，而各承办部门接单后必须及时处理并反馈。
二、“12345”热线的“三纵三横”模式
为了快速应对各类公共社会问题，全面提高服务质量和办理效率，上海“12345”热线建立起了一系列工作流程和制度，笔者将其核心归纳成“三纵三横”的运行模式，具体如下：
（一）“三纵”，指自上而下或自下而上的纵向工作联系机制
1.派单
派单主要分为两个层面，首先是一级受理平台即市热线中心接到来电后向各委办局及区、县等二级受理平台进行派单。其次是二级受理平台接单后再派单至各具体承办部门进行承办。
2.反馈
各具体承办部门接单后，根据来电诉求的内容及类型，在规定时限内及时处理，并将处理结果及时反馈至上级热线平台。
3.督办
对于多次反映的合法合理诉求却未落实、逾期未办结或办理程序存在瑕疵等来电事项，上级热线管理部门可以对下级承办部门进行督促检查，通常以书面、电话、现场等形式进行督办。
（二）“三横”，指横向或外扩性的工作联系机制
1.“12345”热线平台与其他热线平台的整合
由于“12345”热线一号受理、涵盖面广等特点，必须保持与其它政务服务热线以及相关平台的互通融合，以保证信息畅达及资源共享。
2.二级受理平台或承办部门之间的横向沟通
市民来电诉求有时跨地区或跨职能部门，因此需加强各平台、各部门间的沟通协调，提高服务效率和质量。
3.向市民答复及回访机制
各承办部门在规定期限内处理完工单后，必须向来电市民答复处理结果。同时，各上级热线管理部门会在承办部门上报的反馈情况中按一定比例进行抽取，并重点就办理态度、办理结果、市民满意度等对市民进行回访。
三、“12345”热线目前存在的不足
虽然这种“三纵三横”的运行模式为热线工作的规范有序推进奠定了基础，体现了高效、便捷、优质的服务宗旨，但由于上海“12345”市民服务热线开通时间较短，各项运行机制及管理制度尚在不断摸索与完善中，“三纵三横”模式仍然存在着一些不足，主要表现为以下几个方面：
首先，对于“12345”热线系统内部运行来说，热线受理平台工作人员对市民来电诉求的把握不清或相关背景知识的缺乏，导致工单的错发。而承办部门在接收到非本部门职能范围内的工单，因缺乏与工单的相关责任部门沟通，造成工单无法及时办理或互相推诿、扯皮。当承办部门向上级部门反馈处理结果时，反馈结果有时含糊不清或脱离实际。而如何使上级部门的督办真正成为解决诉求的推动力从而确保督办的质量与效率，还值得深思。
其次，对于“12345”热线与外部其它热线或平台来说，各热线、平台间的信息资源尚未能形成真正的互通共享，“12345”热线的平台建设及服务网络的健全还有待进一步加强。同时，各热线与平台间还存在着权责交叉、重复的现象，因此在行政资源合理、有效利用方面还有待进一步提高。
再次，对于“12345”热线与市民来说，承办部门未能及时告知市民处理结果，或处理结果无法令市民满意，往往导致市民多次拨打热线，降低了对热线的信任度及满意度，影响了政府的形象与公信力。
四、“12345”热线未来发展方向
（一）加强制度建设与管理，强化“三纵三横”内驱力
1.完善工作制度与流程，匹配工作实际
在不同的具体条件下，针对不同的问题，需要有不同的制度安排来充分利用有利的机会。而当条件变化、问题变化之后，制度安排也必须随之变化，才能适应新的情况，捕捉新的机会。[1]各级热线管理部门应全面梳理各项工作制度、工作流程等，根据实际运行情况进行补充和完善。对热点诉求及专题事项的报送、工单的派单、退单、回访等应做到及时无误、公正客观，不断推动热线管理工作的规范化、合理化。各承办部门在严格按照热线办理工作要求和流程的基础上，可以针对市民来电的热点、难点问题，结合本地区、本部门的实际情况，对热线工单处置的各个环节加以规范和优化，形成合理高效的办理机制。 2.加强人员培训与管理，强化服务意识
应进一步加强热线队伍的建设与管理，定期对热线各级平台及承办部门的工作人员进行专业培训，不断提高热线工作人员的专业素养与技能。通过培训和考核等机制，转变热线工作人员中存在的简单应付、敷衍塞责、推诿扯皮等不良问题，提高的服务意识。对于工单的派发、办理到反馈等一系列工作过程，应落实个人负责制，建立健全责任跟踪与责任追究制度。
3.深化热线监督与考核，提高服务效能
任何制度安排都会在有限范围内产生制度缺陷和失败，[2]因此，在政府开展行政行为、进行社会管理的过程中，需要实行有效的监督以确保行政决策的有力执行。各级热线管理部门应加强热线的督办工作，按照实事求是、突出重点、注重实效以及依法公正的工作要求开展领导督办、热线领导小组督办以及多部门联合督办等多种形式的督办工作。同时，各承办部门应高度重视督办工作，及时办理并反馈情况，切实保证督办件办理的质量。此外，通过积极摸索并完善绩效考核体系，建立适应本地区、本部门的工作考核制度，为热线工作的良性运行起到规范作用，也为政府行政管理活动的法制化、规范化起到促进作用，不断提高政府的行政效能和服务水平。
（二）完善资源共享平台，提高“三纵三横”沟通力
1.强化联动机制，增强服务能级
各承办部门应以切实解决市民来电诉求、提高市民满意程度为目标，树立倾心为民服务的宗旨意识，不断增强部门间相互协作、沟通联动的意识与大局观，形成运作成熟、动态合理的联动机制，避免政府部门间相互推诿、扯皮现象的发生，进一步扩大政府部门的服务半径，确保热线服务效率。
2.健全服务网络，推进资源融合
不断加强网络互连、数据系统查询、分析等方面的技术支撑，推进并完善与其它各类热线、平台的整合互动，不断探索相互间资源融合、业务对接工作，全面、有效利用各热线、平台的数据库资源，深化资源共享，建立统一的服务流程与标准，积极拓展服务的广度与深度，为行政资源的合理整合和有效利用，提高政府行政效率，打造精简高效的服务型政府提供重要保障。
（三）保障民意诉求渠道，巩固“三纵三横”公信力
1.促进政府回应，加强双向沟通
斯塔林在他的《公共部门管理》一书中提出，回应（Responsiveness）意味着政府对公众接纳政策和公众提出诉求要作出及时的反应，并采取积极措施来解决问题。[3]对于便民服务热线来说，高效处置、迅速回应是其生命力所在，亦是取得公众信任的关键因素。因此，必须认真对待每一个市民来电，加强政府的回应机制，及时帮助市民解决合理诉求，确保诉求办理的时效与质量。特别对于重复来电事项，必须了解市民多次致电的原因，积极寻求协调与处理的方法，加强回访和督办力度，及时与市民保持联系与沟通，因为重复来电过多必然将直接影响热线在市民中的口碑与信任度，也将影响到政府的公信力。
2.畅通民意表达，鼓励共商共治
亨廷顿认为，公众参与是影响政治发展的重要变量，公众参与的程度和规模是衡量一个社会政治现代化的重要尺度。[4]市民服务热线不仅是政府提供公共服务的有效载体，也是政府了解社情民意、与民众进行互动沟通的重要平台，而热线接收到的市民诉求恰恰正是现今经济发展、社会管理和政策执行中存在的盲点与不足。因此，必须保障市民服务热线这个民意表达的渠道，广泛倾听民声、收集民意，并且鼓励市民通过热线共同参与到社会管理中，通过建言献策为政府的政策制定、执行提供重要的参考意见，促进决策的民主化、科学化，同时这也是公民行使民主权利、履行公民义务的重要体现。
在社会经济不断发展、社会管理日渐复杂、民众需求逐步多元化的今天，“12345”市民服务热线时刻面临着新的要求与挑战，只有跨前一步、主动作为，不断丰富完善“三纵三横”这个热线运行的主心骨，强化热线的公共服务职能，提高热线的服务质量和水平，才能真正达到关注民声、改善民生、解决民忧的目的，为健全社会管理体制、打造服务型政府增添新的活力。
参考文献：
[1]樊纲.渐进改革的政治经济学分析[M].上海：远东出版社，1996.
[2]马克斯·韦伯.经济与社会（上卷）[M].北京：商务印书馆出版社，1997.
[3]黄岩，吴克昌.论公众参与和政府回应机制的重构[J].甘肃社会科学，2005（1）.
[4]塞缪尔·E·亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].北京：华夏出版社，1988.
责任编辑：王 缙
随着法制政府向服务政府的逐步转型，政府为民众提供服务的职能，逐步从控制导向的管理转变为服务导向的治理，而各类政务热线的产生，正是体现了政府的这种职能转变。本文以上海市“12345”市民服务热线为例，对社会转型过程中政务服务的发展创新做一些探索。
一、“12345”热线的服务特点
我国“12345”热线最早于1983年在沈阳市出现，当时称之为“12345”市长热线。随后，杭州、北京、重庆、深圳等多个城市相继开通了“12345”热线，并将其逐步建设成了一条非紧急类政务服务热线，热线名称也从“市长热线”逐步转变成了“市民热线”、“市民服务热线”，体现了政府服务观念的转变。上海也将原有的230余条便民服务热线、政务服务热线进行整合，于2013年起正式开通了“12345”市民服务热线。相比其他服务热线，“12345”热线主要有以下一些特点：
（一）一号受理
“12345”热线摒弃了服务热线号码各异导致记忆不便的不足，采取统一的“12345”号码进行受理，市民拨打该号码后市热线中心即可按市民来电诉求进行答复、转交或派单等。如果来电只是一般咨询，市热线中心可以根据现有的资料数据库进行直接答复；如若不是，市热线中心将根据诉求内容转交其他相关热线或以电子工单形式派发至有关部门进行办理，办理结束后再告知市民结果。
（二）涵盖面广
“12345”热线根据来电诉求一般可分为咨询、求助、意见建议、投诉举报、其他等类别，内容涵盖政策咨询、公用事业、物业服务、市容卫生、环境保护、劳动保障、违法搭建、售后服务、食品安全、公共交通等社会生活各方面。
（三）全天服务
“12345”热线承担起了政府年中无休、全天24小时进行公共服务的使命，市热线中心及各条线、区县热线管理办公室的工作人员24小时轮班进行接单、派单的任务，而各承办部门接单后必须及时处理并反馈。
二、“12345”热线的“三纵三横”模式
为了快速应对各类公共社会问题，全面提高服务质量和办理效率，上海“12345”热线建立起了一系列工作流程和制度，笔者将其核心归纳成“三纵三横”的运行模式，具体如下：
（一）“三纵”，指自上而下或自下而上的纵向工作联系机制
1.派单
派单主要分为两个层面，首先是一级受理平台即市热线中心接到来电后向各委办局及区、县等二级受理平台进行派单。其次是二级受理平台接单后再派单至各具体承办部门进行承办。
2.反馈
各具体承办部门接单后，根据来电诉求的内容及类型，在规定时限内及时处理，并将处理结果及时反馈至上级热线平台。
3.督办
对于多次反映的合法合理诉求却未落实、逾期未办结或办理程序存在瑕疵等来电事项，上级热线管理部门可以对下级承办部门进行督促检查，通常以书面、电话、现场等形式进行督办。
（二）“三横”，指横向或外扩性的工作联系机制
1.“12345”热线平台与其他热线平台的整合
由于“12345”热线一号受理、涵盖面广等特点，必须保持与其它政务服务热线以及相关平台的互通融合，以保证信息畅达及资源共享。
2.二级受理平台或承办部门之间的横向沟通
市民来电诉求有时跨地区或跨职能部门，因此需加强各平台、各部门间的沟通协调，提高服务效率和质量。
3.向市民答复及回访机制
各承办部门在规定期限内处理完工单后，必须向来电市民答复处理结果。同时，各上级热线管理部门会在承办部门上报的反馈情况中按一定比例进行抽取，并重点就办理态度、办理结果、市民满意度等对市民进行回访。
三、“12345”热线目前存在的不足
虽然这种“三纵三横”的运行模式为热线工作的规范有序推进奠定了基础，体现了高效、便捷、优质的服务宗旨，但由于上海“12345”市民服务热线开通时间较短，各项运行机制及管理制度尚在不断摸索与完善中，“三纵三横”模式仍然存在着一些不足，主要表现为以下几个方面：
首先，对于“12345”热线系统内部运行来说，热线受理平台工作人员对市民来电诉求的把握不清或相关背景知识的缺乏，导致工单的错发。而承办部门在接收到非本部门职能范围内的工单，因缺乏与工单的相关责任部门沟通，造成工单无法及时办理或互相推诿、扯皮。当承办部门向上级部门反馈处理结果时，反馈结果有时含糊不清或脱离实际。而如何使上级部门的督办真正成为解决诉求的推动力从而确保督办的质量与效率，还值得深思。
其次，对于“12345”热线与外部其它热线或平台来说，各热线、平台间的信息资源尚未能形成真正的互通共享，“12345”热线的平台建设及服务网络的健全还有待进一步加强。同时，各热线与平台间还存在着权责交叉、重复的现象，因此在行政资源合理、有效利用方面还有待进一步提高。
再次，对于“12345”热线与市民来说，承办部门未能及时告知市民处理结果，或处理结果无法令市民满意，往往导致市民多次拨打热线，降低了对热线的信任度及满意度，影响了政府的形象与公信力。
四、“12345”热线未来发展方向
（一）加强制度建设与管理，强化“三纵三横”内驱力
1.完善工作制度与流程，匹配工作实际
在不同的具体条件下，针对不同的问题，需要有不同的制度安排来充分利用有利的机会。而当条件变化、问题变化之后，制度安排也必须随之变化，才能适应新的情况，捕捉新的机会。[1]各级热线管理部门应全面梳理各项工作制度、工作流程等，根据实际运行情况进行补充和完善。对热点诉求及专题事项的报送、工单的派单、退单、回访等应做到及时无误、公正客观，不断推动热线管理工作的规范化、合理化。各承办部门在严格按照热线办理工作要求和流程的基础上，可以针对市民来电的热点、难点问题，结合本地区、本部门的实际情况，对热线工单处置的各个环节加以规范和优化，形成合理高效的办理机制。 2.加强人员培训与管理，强化服务意识
应进一步加强热线队伍的建设与管理，定期对热线各级平台及承办部门的工作人员进行专业培训，不断提高热线工作人员的专业素养与技能。通过培训和考核等机制，转变热线工作人员中存在的简单应付、敷衍塞责、推诿扯皮等不良问题，提高的服务意识。对于工单的派发、办理到反馈等一系列工作过程，应落实个人负责制，建立健全责任跟踪与责任追究制度。
3.深化热线监督与考核，提高服务效能
任何制度安排都会在有限范围内产生制度缺陷和失败，[2]因此，在政府开展行政行为、进行社会管理的过程中，需要实行有效的监督以确保行政决策的有力执行。各级热线管理部门应加强热线的督办工作，按照实事求是、突出重点、注重实效以及依法公正的工作要求开展领导督办、热线领导小组督办以及多部门联合督办等多种形式的督办工作。同时，各承办部门应高度重视督办工作，及时办理并反馈情况，切实保证督办件办理的质量。此外，通过积极摸索并完善绩效考核体系，建立适应本地区、本部门的工作考核制度，为热线工作的良性运行起到规范作用，也为政府行政管理活动的法制化、规范化起到促进作用，不断提高政府的行政效能和服务水平。
（二）完善资源共享平台，提高“三纵三横”沟通力
1.强化联动机制，增强服务能级
各承办部门应以切实解决市民来电诉求、提高市民满意程度为目标，树立倾心为民服务的宗旨意识，不断增强部门间相互协作、沟通联动的意识与大局观，形成运作成熟、动态合理的联动机制，避免政府部门间相互推诿、扯皮现象的发生，进一步扩大政府部门的服务半径，确保热线服务效率。
2.健全服务网络，推进资源融合
不断加强网络互连、数据系统查询、分析等方面的技术支撑，推进并完善与其它各类热线、平台的整合互动，不断探索相互间资源融合、业务对接工作，全面、有效利用各热线、平台的数据库资源，深化资源共享，建立统一的服务流程与标准，积极拓展服务的广度与深度，为行政资源的合理整合和有效利用，提高政府行政效率，打造精简高效的服务型政府提供重要保障。
（三）保障民意诉求渠道，巩固“三纵三横”公信力
1.促进政府回应，加强双向沟通
斯塔林在他的《公共部门管理》一书中提出，回应（Responsiveness）意味着政府对公众接纳政策和公众提出诉求要作出及时的反应，并采取积极措施来解决问题。[3]对于便民服务热线来说，高效处置、迅速回应是其生命力所在，亦是取得公众信任的关键因素。因此，必须认真对待每一个市民来电，加强政府的回应机制，及时帮助市民解决合理诉求，确保诉求办理的时效与质量。特别对于重复来电事项，必须了解市民多次致电的原因，积极寻求协调与处理的方法，加强回访和督办力度，及时与市民保持联系与沟通，因为重复来电过多必然将直接影响热线在市民中的口碑与信任度，也将影响到政府的公信力。
2.畅通民意表达，鼓励共商共治
亨廷顿认为，公众参与是影响政治发展的重要变量，公众参与的程度和规模是衡量一个社会政治现代化的重要尺度。[4]市民服务热线不仅是政府提供公共服务的有效载体，也是政府了解社情民意、与民众进行互动沟通的重要平台，而热线接收到的市民诉求恰恰正是现今经济发展、社会管理和政策执行中存在的盲点与不足。因此，必须保障市民服务热线这个民意表达的渠道，广泛倾听民声、收集民意，并且鼓励市民通过热线共同参与到社会管理中，通过建言献策为政府的政策制定、执行提供重要的参考意见，促进决策的民主化、科学化，同时这也是公民行使民主权利、履行公民义务的重要体现。
在社会经济不断发展、社会管理日渐复杂、民众需求逐步多元化的今天，“12345”市民服务热线时刻面临着新的要求与挑战，只有跨前一步、主动作为，不断丰富完善“三纵三横”这个热线运行的主心骨，强化热线的公共服务职能，提高热线的服务质量和水平，才能真正达到关注民声、改善民生、解决民忧的目的，为健全社会管理体制、打造服务型政府增添新的活力。
参考文献：
[1]樊纲.渐进改革的政治经济学分析[M].上海：远东出版社，1996.
[2]马克斯·韦伯.经济与社会（上卷）[M].北京：商务印书馆出版社，1997.
[3]黄岩，吴克昌.论公众参与和政府回应机制的重构[J].甘肃社会科学，2005（1）.
[4]塞缪尔·E·亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].北京：华夏出版社，1988.
责任编辑：王 缙