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摘要：2010年4月，教育部以部门规章的形式发布了《高等学校信息公开办法》。《办法》的出台是一个基于“公意表达”的立法过程。《办法》遵行实体与程序兼而顾之的立法思路，突出建章立制的本源性意义，确立了三项高校信息公开的基本制度。为确保高校信息公开能落到实处，《办法》设计了完备的高校信息公开监督保障机制。在肯定《办法》所取得的立法成就的同时，也应冷静地洞察《办法》尚存的立法缺憾点。
关键词：《高等学校信息公开办法》；信息公开；立法
2010年4月6日，教育部以第29号令发布了《高等学校信息公开办法》(以下简称《办法》)，并于同年9月1日起正式施行。这是我国教育信息公开法制建设的一个里程碑和新起点。这部力图让高校办学行为沐浴在“阳光”下的法案的立法背景与出台过程如何？它秉承了何种立法优化思路？它进行了哪些基本制度设计？它的最大立法亮点是什么？它的立法创新点和立法缺憾点又在何处？本文将以上述问题作为研究的中心点，对《办法》进行系统性的立法解读与评析，以期助益于全国范围内正在稳步推进之中的高校信息公开工作。
一、立法背景与过程：基于“公意表达”的高校信息公开立法
随着高等学校日渐走出象牙塔并迅速地融入社会的中心，公众对高校信息公开的实践热情与制度期待日趋高涨，对事关高校建设和发展的重大问题及其他与公众切身利益密切相关的热点、难点和焦点问题的关注程度不断提升，他们希望知情出力，企盼公平公正。据2009年3月《中国青年报》通过新浪网进行的一项较大规模的社会调查显示，98.1%的人认为高校作为提供社会公共服务的单位应尽快实施信息公开，69.8%的人认为高校腐败的主要原因是管理体制不透明，92.3%的人认为信息公开有助于高校管理透明化并大大减少腐败行为。[1]事实上，在当前我国社会的公共话语体系中，“高校信息公开”、“开放透明办学”等话语已日渐为公众所熟知和支持。学者们所倡导的观点，如“高校归属于公共空间的范畴之列，需要推倒围墙让公众知道围墙内部在发生什么”、“高校信息公开是一种义务，不是恩赐”等，也得到越来越多公众的认可。再加之2008年5月1日《政府信息公开条例》已正式实施，条例把包括教育在内的公共企事业单位作为政府信息公开工作的重要主体，明确其实施办法由国务院有关主管部门制定，这是推动《办法》及时出台的有效“催化剂”。
令人欣喜的是，为了保障高校师生员工与社会公众依法获取高校信息，促进高校依法治校，充分发挥高校信息的服务作用，教育部以《高等教育法》和《政府信息公开条例》为依据，紧锣密鼓地进行高校信息公开立法工作，即以教育部规章的立法形式对有关高校信息公开的政策文件进行整合，形成一部全国统一的高校信息公开法。教育部于2007年底至2008年上半年组织开展了全国范围的校务公开调研，所涵盖到的学校有4万余所，其中高校1870余所，深入细致的立法调研为制定《办法》奠定了现实基础。2008年6月初教育部形成《办法》草案，并征求了省级教育行政部门，有关高校，法律、高教管理、信息公开方面专家，以及国务院有关部委的意见和建议14轮，特别是2009年4月2日至17日通过教育部门户网站和中国政府法制信息网公开征求了社会各界的意见，引起社会各界的热烈反响。中央政府网在头版头条报道此项工作，光明日报、新华网、人民网等80余家媒体做了链接或报道，社会公众对《办法》草案给予了较高评价。据有关方面反馈，这是教育部首次将规章草案面向社会公开征求意见，首次使用国务院法制办的“部门规章意见征集系统”收集意见建议。14轮征求意见共收到并研究处理各类意见建议900余条，作出大的修改30余次，促进了《办法》文本的不断完善，并最终于2010年4月6日以教育部令的形式发布实施。这是在全国范围内率先以部门规章贯彻落实《政府信息公开条例》的重大实践，是深化教育政务公开工作的重要举措，体现了教育部深入推进高校信息公开工作的力度和决心。
二、实体与程序并重：高校信息公开立法的重要思路
信息公开法是一种系统化的吏治规范，它既是实体性规范，也是程序性规范，因此高校信息公开法律制度的建设理应遵行实体与程序兼而顾之的立法思路。为了使高校信息公开立法的内容与形式、实体与程序相辅相成，《办法》一改我国法制建设中长期存在的重实体、轻程序的倾向，强调实体与程序性规范并重，并以此作为优化我国高校信息公开立法的重要思路。
（一）规范高校信息公开的实体内容
高校信息，是指高校在开展办学活动和提供社会公共服务过程中产生、制作、获取的，以一定形式记录、保存的信息。所谓高校信息公开，即高校根据相关法律法规，按照一定的程序，将办学信息及时、准确地向学校师生员工或社会公众公布。高校信息公开与否，在逻辑上是一个和高校信息公开法律制度的实体内容所规定的权利义务休戚相关的问题，缺少实体权利和义务的规定，对高校信息公开活动而言就不知所宗，公开程序的启动也只能是无果而终。因此，《办法》第二章第7条至第10条对高校信息公开法律制度的实体内容予以规范，界定了高校信息公开的当事人亦即信息公开的主客体，明确了公开的范围和内容，厘清了公开的事由和情形等，通过直接规定信息公开当事人的权利与义务以确保高校信息公开制度价值的实现，即通过对高校信息公开实质理性的规范表达而使《办法》成为高校信息公开法律实践的指示灯。
（二）明晰高校信息公开的程序规则
在法律世界内部，任何实体的目标定位都需要借助程序的技巧得以安排与落实，也就是说，法律上实体性的目标追求只有被装置于程序性的逻辑框架中时，才能真正体现出其实践意义。[2]“程序正义”被称为是“看得见的正义”，从法律制度的意义上说，缺乏程序要件与程序保障的法治是很难协调与运行的。通过法律明确规范高校信息公开的基本程序是确保公众知情权实现的必备要件，也是监督促进高校信息公开的必要手段。正是基于对程序价值的深刻考量，《办法》注重对程序问题的法律规范，其程序性立法涵括了高校信息公开的信息组织、信息整合、信息公开、信息反馈等核心程序环节。《办法》对于高校信息公开的程序规范集中体现在第三章“公开的途径和要求”之中。依据《办法》第三章第11条至第20条的规定，我们可以将高校信息公开法律制度的程序规则概括为如下方面：高校信息公开工作机构及具体职责、高校主动公开信息的程序规范、高校依申请公开信息的程序规范、高校信息公开的举证责任等。在高校信息公开的程序规则中，居于核心地位的规范是：高校如何通过“双引擎”动力装置——主动公开和依申请公开向社会释放办学信息，满足公众对高校信息的知情权。
三、基本制度设计：高校信息公开立法的核心所在
为了规范高校信息公开活动，保障社会公众依法获取高校信息， 《办法》重视基本制度设计在高校信息公开立法中的核心地位，突出建章立制的本源性意义，确立了如下三项高校信息公开的基本制度。
（一）高校信息公开和豁免公开范围制度
《办法》对高校信息公开范围的界定以行政法上信息公开制度的法律规范为依据，把握并体现了信息公开制度的本质与精髓，遵行了高校信息“以公开为原则，不公开为例外”的立法精神。《办法》第7条明确指出高校应当主动公开的12类办学信息，并强调“高等学校应当明确其他需要主动公开的信息内容与公开范围”。具体地说，《办法》对高校信息公开范围的界定包括了如下类别和事项（见表1）。
五、创新与缺憾并存：高校信息公开立法的“一体两面”
从总体上说，《办法》秉承了《政府信息公开条例》的立法原则与精神，彰显了公民权利本位的现代立法理念，扩充了信息公开制度的价值内涵，是一部充满创新精神的重要部门规章。然而，与此同时也应看到，《办法》中的某些法律规范尚存在着缺憾与不足，还无法有效实现公众对高校信息的知情权，无法真正展示高校信息公开法律制度的价值追求。
（一）《办法》呈现的立法创新点
创新点一：为保证高校信息公开法律制度的有效实施，《办法》建立了多元、多层级的高校信息公开执行、协调、监督机制。例如《办法》规定，全国高校信息公开工作由国务院教育行政部门负责指导监督，由省级教育行政部门负责统筹推进、协调、监督，最后落实到具体负责实施公开的义务主体，要求高校遵循公正、公平、便民的原则，在高校内部建立党委领导、行政实施、师生参与、内设监察部门督查的工作机制，并完善高校信息公开的各项工作制度。《办法》的这一立法设计非常有特色且富于创新性，充分考虑到了高校信息公开的独特性，同时又体现了《政府信息公开条例》对公共企事业单位信息公开所要求的“高度的针对性”。
创新点二：《办法》对于高校应主动公开的信息的法律规范，不仅涵括了静态意义上、结果性的办学信息公开，更强调突出了动态意义上、决策前的相关信息公开。《办法》第17条指出：“学校决策事项需要征求教师、学生和学校其他工作人员意见的，公开征求意见的期限不得少于10个工作日。”这是《办法》的法律规范中一个非常出彩的地方。高校决策前的信息公开，不仅赋予师生以充分的知情权，而且给予师生以更为实质性的参与权。因为信息是参与的生命线，师生只有在掌握必须的信息资讯的前提下参与高校治理，其行为的理性化程度才能得到保证，否则，在很多时候参与就变成了“掺和”。[4]
创新点三：《办法》规定了高校信息可分割提供制度。拟公开的高校信息，其中可能涉及到部分信息可以公开而另一部分信息不能公开的情况，《办法》对此作了妥善的制度安排。《办法》第18条指出：“申请公开的信息含有不应当公开的内容但能够区分处理的，应当告知申请人并提供可以公开的信息内容，对不予公开的部分，应当说明理由。”《办法》的这一规定充分体现了对高校信息公开工作要求的科学化与精细化，也彰显了高校信息公开制度设计的人性化与民主化。
（二）《办法》尚存的立法缺憾点
在充分肯定《办法》所取得的立法成就的同时，我们也应当冷静与清晰地洞察《办法》尚存的如下立法缺憾点：其一，《办法》不当扩大了高校信息不公开的范围。学界认为，《办法》第10条第4项将“学校规定的不予公开的信息”列为豁免公开的信息之列，已经超越了《政府信息公开条例》的规定，超越了上位法所规定的权限。[5]其二，申请人资格规定与上位法相冲突。《政府信息公开条例》第13条规定，在行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，申请获取相关政府信息。但《办法》的规定与此不同，《办法》第9条指出，“除高等学校已公开的信息外，公民、法人和其他组织还可以根据自身学习、科研、工作等特殊需要，以书面形式向学校申请获取相关信息”。中国政法大学刘莘教授认为，限定申请人只是出于“自身学习、科研、工作等特殊需要”获取相关高校办学信息，这一规定与上位法《政府信息公开条例》确实存有冲突，客观上限缩了申请人的范围。其三，部分法律责任规定的阙如。例如，《办法》缺失关于高校不编制和上报信息公开工作年度报告的法律责任规定，《办法》也缺失关于高校不履行对虚假信息或者不完整信息的更正、澄清义务及由此造成不良后果的法律责任规定，这些法律责任规定的阙如显然不利于《办法》原本富有创新性的法律规范的具体落实。
参考文献：
[1]李涛,朱崇开.98.1%的人认为高校应尽快实施信息公开[N].中国青年报,2009-03-24.
[2]谢晖.论法律程序的实践价值(上)[J].北京行政学院学报,2005(1):55.
[3]张成福,唐钧.电子政务绩效评估:模式比较与实质分析[J].中国行政管理,2004(5):21.
[4]赵婀娜.《高等学校信息公开办法》公布信息破“墙”而出[N].人民日报,2010-05-18.
[5]周芬棉.扩大不公开范围学界批评高校信息公开办法违反上位法[N].法制日报,2010-05-25.
关键词：《高等学校信息公开办法》；信息公开；立法
2010年4月6日，教育部以第29号令发布了《高等学校信息公开办法》(以下简称《办法》)，并于同年9月1日起正式施行。这是我国教育信息公开法制建设的一个里程碑和新起点。这部力图让高校办学行为沐浴在“阳光”下的法案的立法背景与出台过程如何？它秉承了何种立法优化思路？它进行了哪些基本制度设计？它的最大立法亮点是什么？它的立法创新点和立法缺憾点又在何处？本文将以上述问题作为研究的中心点，对《办法》进行系统性的立法解读与评析，以期助益于全国范围内正在稳步推进之中的高校信息公开工作。
一、立法背景与过程：基于“公意表达”的高校信息公开立法
随着高等学校日渐走出象牙塔并迅速地融入社会的中心，公众对高校信息公开的实践热情与制度期待日趋高涨，对事关高校建设和发展的重大问题及其他与公众切身利益密切相关的热点、难点和焦点问题的关注程度不断提升，他们希望知情出力，企盼公平公正。据2009年3月《中国青年报》通过新浪网进行的一项较大规模的社会调查显示，98.1%的人认为高校作为提供社会公共服务的单位应尽快实施信息公开，69.8%的人认为高校腐败的主要原因是管理体制不透明，92.3%的人认为信息公开有助于高校管理透明化并大大减少腐败行为。[1]事实上，在当前我国社会的公共话语体系中，“高校信息公开”、“开放透明办学”等话语已日渐为公众所熟知和支持。学者们所倡导的观点，如“高校归属于公共空间的范畴之列，需要推倒围墙让公众知道围墙内部在发生什么”、“高校信息公开是一种义务，不是恩赐”等，也得到越来越多公众的认可。再加之2008年5月1日《政府信息公开条例》已正式实施，条例把包括教育在内的公共企事业单位作为政府信息公开工作的重要主体，明确其实施办法由国务院有关主管部门制定，这是推动《办法》及时出台的有效“催化剂”。
令人欣喜的是，为了保障高校师生员工与社会公众依法获取高校信息，促进高校依法治校，充分发挥高校信息的服务作用，教育部以《高等教育法》和《政府信息公开条例》为依据，紧锣密鼓地进行高校信息公开立法工作，即以教育部规章的立法形式对有关高校信息公开的政策文件进行整合，形成一部全国统一的高校信息公开法。教育部于2007年底至2008年上半年组织开展了全国范围的校务公开调研，所涵盖到的学校有4万余所，其中高校1870余所，深入细致的立法调研为制定《办法》奠定了现实基础。2008年6月初教育部形成《办法》草案，并征求了省级教育行政部门，有关高校，法律、高教管理、信息公开方面专家，以及国务院有关部委的意见和建议14轮，特别是2009年4月2日至17日通过教育部门户网站和中国政府法制信息网公开征求了社会各界的意见，引起社会各界的热烈反响。中央政府网在头版头条报道此项工作，光明日报、新华网、人民网等80余家媒体做了链接或报道，社会公众对《办法》草案给予了较高评价。据有关方面反馈，这是教育部首次将规章草案面向社会公开征求意见，首次使用国务院法制办的“部门规章意见征集系统”收集意见建议。14轮征求意见共收到并研究处理各类意见建议900余条，作出大的修改30余次，促进了《办法》文本的不断完善，并最终于2010年4月6日以教育部令的形式发布实施。这是在全国范围内率先以部门规章贯彻落实《政府信息公开条例》的重大实践，是深化教育政务公开工作的重要举措，体现了教育部深入推进高校信息公开工作的力度和决心。
二、实体与程序并重：高校信息公开立法的重要思路
信息公开法是一种系统化的吏治规范，它既是实体性规范，也是程序性规范，因此高校信息公开法律制度的建设理应遵行实体与程序兼而顾之的立法思路。为了使高校信息公开立法的内容与形式、实体与程序相辅相成，《办法》一改我国法制建设中长期存在的重实体、轻程序的倾向，强调实体与程序性规范并重，并以此作为优化我国高校信息公开立法的重要思路。
（一）规范高校信息公开的实体内容
高校信息，是指高校在开展办学活动和提供社会公共服务过程中产生、制作、获取的，以一定形式记录、保存的信息。所谓高校信息公开，即高校根据相关法律法规，按照一定的程序，将办学信息及时、准确地向学校师生员工或社会公众公布。高校信息公开与否，在逻辑上是一个和高校信息公开法律制度的实体内容所规定的权利义务休戚相关的问题，缺少实体权利和义务的规定，对高校信息公开活动而言就不知所宗，公开程序的启动也只能是无果而终。因此，《办法》第二章第7条至第10条对高校信息公开法律制度的实体内容予以规范，界定了高校信息公开的当事人亦即信息公开的主客体，明确了公开的范围和内容，厘清了公开的事由和情形等，通过直接规定信息公开当事人的权利与义务以确保高校信息公开制度价值的实现，即通过对高校信息公开实质理性的规范表达而使《办法》成为高校信息公开法律实践的指示灯。
（二）明晰高校信息公开的程序规则
在法律世界内部，任何实体的目标定位都需要借助程序的技巧得以安排与落实，也就是说，法律上实体性的目标追求只有被装置于程序性的逻辑框架中时，才能真正体现出其实践意义。[2]“程序正义”被称为是“看得见的正义”，从法律制度的意义上说，缺乏程序要件与程序保障的法治是很难协调与运行的。通过法律明确规范高校信息公开的基本程序是确保公众知情权实现的必备要件，也是监督促进高校信息公开的必要手段。正是基于对程序价值的深刻考量，《办法》注重对程序问题的法律规范，其程序性立法涵括了高校信息公开的信息组织、信息整合、信息公开、信息反馈等核心程序环节。《办法》对于高校信息公开的程序规范集中体现在第三章“公开的途径和要求”之中。依据《办法》第三章第11条至第20条的规定，我们可以将高校信息公开法律制度的程序规则概括为如下方面：高校信息公开工作机构及具体职责、高校主动公开信息的程序规范、高校依申请公开信息的程序规范、高校信息公开的举证责任等。在高校信息公开的程序规则中，居于核心地位的规范是：高校如何通过“双引擎”动力装置——主动公开和依申请公开向社会释放办学信息，满足公众对高校信息的知情权。
三、基本制度设计：高校信息公开立法的核心所在
为了规范高校信息公开活动，保障社会公众依法获取高校信息， 《办法》重视基本制度设计在高校信息公开立法中的核心地位，突出建章立制的本源性意义，确立了如下三项高校信息公开的基本制度。
（一）高校信息公开和豁免公开范围制度
《办法》对高校信息公开范围的界定以行政法上信息公开制度的法律规范为依据，把握并体现了信息公开制度的本质与精髓，遵行了高校信息“以公开为原则，不公开为例外”的立法精神。《办法》第7条明确指出高校应当主动公开的12类办学信息，并强调“高等学校应当明确其他需要主动公开的信息内容与公开范围”。具体地说，《办法》对高校信息公开范围的界定包括了如下类别和事项（见表1）。
五、创新与缺憾并存：高校信息公开立法的“一体两面”
从总体上说，《办法》秉承了《政府信息公开条例》的立法原则与精神，彰显了公民权利本位的现代立法理念，扩充了信息公开制度的价值内涵，是一部充满创新精神的重要部门规章。然而，与此同时也应看到，《办法》中的某些法律规范尚存在着缺憾与不足，还无法有效实现公众对高校信息的知情权，无法真正展示高校信息公开法律制度的价值追求。
（一）《办法》呈现的立法创新点
创新点一：为保证高校信息公开法律制度的有效实施，《办法》建立了多元、多层级的高校信息公开执行、协调、监督机制。例如《办法》规定，全国高校信息公开工作由国务院教育行政部门负责指导监督，由省级教育行政部门负责统筹推进、协调、监督，最后落实到具体负责实施公开的义务主体，要求高校遵循公正、公平、便民的原则，在高校内部建立党委领导、行政实施、师生参与、内设监察部门督查的工作机制，并完善高校信息公开的各项工作制度。《办法》的这一立法设计非常有特色且富于创新性，充分考虑到了高校信息公开的独特性，同时又体现了《政府信息公开条例》对公共企事业单位信息公开所要求的“高度的针对性”。
创新点二：《办法》对于高校应主动公开的信息的法律规范，不仅涵括了静态意义上、结果性的办学信息公开，更强调突出了动态意义上、决策前的相关信息公开。《办法》第17条指出：“学校决策事项需要征求教师、学生和学校其他工作人员意见的，公开征求意见的期限不得少于10个工作日。”这是《办法》的法律规范中一个非常出彩的地方。高校决策前的信息公开，不仅赋予师生以充分的知情权，而且给予师生以更为实质性的参与权。因为信息是参与的生命线，师生只有在掌握必须的信息资讯的前提下参与高校治理，其行为的理性化程度才能得到保证，否则，在很多时候参与就变成了“掺和”。[4]
创新点三：《办法》规定了高校信息可分割提供制度。拟公开的高校信息，其中可能涉及到部分信息可以公开而另一部分信息不能公开的情况，《办法》对此作了妥善的制度安排。《办法》第18条指出：“申请公开的信息含有不应当公开的内容但能够区分处理的，应当告知申请人并提供可以公开的信息内容，对不予公开的部分，应当说明理由。”《办法》的这一规定充分体现了对高校信息公开工作要求的科学化与精细化，也彰显了高校信息公开制度设计的人性化与民主化。
（二）《办法》尚存的立法缺憾点
在充分肯定《办法》所取得的立法成就的同时，我们也应当冷静与清晰地洞察《办法》尚存的如下立法缺憾点：其一，《办法》不当扩大了高校信息不公开的范围。学界认为，《办法》第10条第4项将“学校规定的不予公开的信息”列为豁免公开的信息之列，已经超越了《政府信息公开条例》的规定，超越了上位法所规定的权限。[5]其二，申请人资格规定与上位法相冲突。《政府信息公开条例》第13条规定，在行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，申请获取相关政府信息。但《办法》的规定与此不同，《办法》第9条指出，“除高等学校已公开的信息外，公民、法人和其他组织还可以根据自身学习、科研、工作等特殊需要，以书面形式向学校申请获取相关信息”。中国政法大学刘莘教授认为，限定申请人只是出于“自身学习、科研、工作等特殊需要”获取相关高校办学信息，这一规定与上位法《政府信息公开条例》确实存有冲突，客观上限缩了申请人的范围。其三，部分法律责任规定的阙如。例如，《办法》缺失关于高校不编制和上报信息公开工作年度报告的法律责任规定，《办法》也缺失关于高校不履行对虚假信息或者不完整信息的更正、澄清义务及由此造成不良后果的法律责任规定，这些法律责任规定的阙如显然不利于《办法》原本富有创新性的法律规范的具体落实。
参考文献：
[1]李涛,朱崇开.98.1%的人认为高校应尽快实施信息公开[N].中国青年报,2009-03-24.
[2]谢晖.论法律程序的实践价值(上)[J].北京行政学院学报,2005(1):55.
[3]张成福,唐钧.电子政务绩效评估:模式比较与实质分析[J].中国行政管理,2004(5):21.
[4]赵婀娜.《高等学校信息公开办法》公布信息破“墙”而出[N].人民日报,2010-05-18.
[5]周芬棉.扩大不公开范围学界批评高校信息公开办法违反上位法[N].法制日报,2010-05-25.