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按照“一个尊重”和“五个统筹”，当下中国城市规划最需要开展体制改革，建立一个完善、健全、超前的规划体系
2015年12月20日，中央城市工作会议时隔37年后再次召开，为中国城市新阶段新形势下的发展提出了系统、明确的思路和具体、周密的措施，主要体现在强调了“一个尊重”和“五个统筹”。“一个尊重”是指尊重城市发展规律;“五个统筹”包括：统筹空间、规模、产业三大结构，提高城市工作全局性;统筹规划、建设、管理三大环节，提高城市工作的系统性;统筹改革、科技、文化三大动力，提高城市发展持续性;统筹生产、生活、生态三大布局，提高城市发展的宜居性;统筹政府、社会、市民三大主体，提高各方推动城市发展的积极性。围绕如何落实“一个尊重”和“五个统筹”，《中国经济报告》记者近日专访了国家发改委国土开发与地区经济研究所原所长、中国城镇化促进会副会长肖金成。
新时期城市发展规律
中国经济报告：中央城市工作会议提出了怎样的城市发展新思路？在中国发展的新阶段和新形势下，应该如何规划和推动新一轮的城市发展？
肖金成：在世界范围内，城市已经有了几千年的发展历史，经过了不同历史阶段。客观上讲，学者们已经认识到经济发展的阶段，即经济发展速度的高低快慢，与城市化阶段之间的关系。城市发展是一个自然历史过程，有其自身规律。城市和经济发展两者相辅相成、相互促进。要规划好城市，要促进城市群的形成，不能依靠主观武断，必须要遵循城市演化的基本规律。
规律首先是自然的，它可以被认识，但不会被主观理念所改变。按照规律办事则事半功倍，反之则会事倍功半。因此，如果我们的工作是违反历史自然进程规律的，就很容易无功而返，甚至最后还是要回到起点重新开始。城市发展属于社会科学的范畴，包括了人与人的相互作用，比自然科学的规律更难被认知和明确。虽然我们现在对城市发展的规律还在不断的摸索和认识中，但必须肯定的是，如果违背自然规律去发展和建设城市，那同样是会带来诸多问题的。
那么，世界大城市发展的规律是什么？大城市不可能一开始就是大城市，必然是由中等城市发展而成，中等城市由小城市发展而成。在城市演化过程中，规划可以起到一定的作用，但无法影响到城市基本的发展轨迹。实际上，城市规划仅仅出现了100多年，在没有规划的漫长发展史上，城市按照其自然规律发展，同样出现了平衡的体系。因此，在规划城市之前，我们必须认清并把握以下两条城市发展的基本规律。
第一条规律是，城市发展是其自然环境、经济发展阶段、人口密度、交通发展程度和产业基础等因素共同作用的结果。城市的本质是人口的聚集，城市最初是市场交换的中心，并逐步演化为工业、政治、军事的中心。在这个过程中，产业集聚加剧了人口集聚，加速了社会分工，同时也扩大了城市规模。杜能的农业区位论（1826年）较早认识到，城市规模取决于周边农村的生产力和农产品的运输条件。
如今，随着农业生产力和运输条件的大力改善，城市的规模不再受制于农业和交通的发展条件。城市客观上的规模会很大，但同时也突出了新的制约——产业。随着城市规模的扩大，如果产业不能随着人口的聚集而聚集并发展，那么，大量的人口无法就业，就不会长期生活在这里。产业发展带来就业岗位的增加;随着人们收入的增加，就会提高当地的消费力，从而拉动服务业发展;服务业的发展又会产生许多新的就业岗位，吸引人口聚集，这就会出现大城市。但一个区域内不可能同时有很多的大城市，因为城市不是孤立存在的。
第二条规律是，在大城市发展的同时周边会出现中等城市、小城市，并形成城市体系。城市群的形成同样要遵循其演化规律。大城市不可能是孤立的，周边城市与它的距离越近，联系度就越强;反之，联系度则越弱。这样，就形成了城市体系中的圈层，从内向外，吸引力越来越弱。一个区域内聚集了很多城市，最初都是小城市;发展到一定阶段，一个小城市演化成了中等城市，周边是小城市;再后来，中等城市发展成大城市，又有几个小城市发展成中等城市;这样形成的一个金字塔式的结构，就是城市体系、城市群。
城镇化是历史自然发展的过程，城市群的演化也同样是一个历史自然演进的过程，是逐步形成的，并非仅靠规划就可以发展出来。一个城市群的经济发展程度、交通联通程度、产业基础和产业分工合理性，很大程度上决定了一个城市群的规模。城市群实际上是城镇化发展到较高水平才会出现的。只有在区域中的经济整体比较发达、产业基础深厚、分工合理，并且城市间的交通通达便捷、联系密切，城市群才有可能形成。
统筹空间、规模、产业三大结构
中国经济报告：如何实现第一个“统筹”，即统筹空间、规模、产业三大结构，提高城市工作全局性？
肖金成：空间结构，可粗分为“全国”和“区域”两个尺度的空间。城市的辐射力和影响半径有限，实际上再大的城市也不会辐射到整个国家。在“全国”尺度的空间里，尤其是在幅员辽阔的中国，一个大城市是远远不够的。不可能只依靠一个上海或者沿海的大城市，就可以带动全国范围的地区。因此，我们应该根据城市的辐射半径将大城市予以合理分布。在中部、西部也应发展规模大的城市，比如中部的武汉、长沙、郑州，西部的重庆、成都、西安，还有更靠西北、西南的兰州、乌鲁木齐、贵阳、昆明等城市。这样，中国整体的空间结构才会相对比较合理。
规模结构与空间结构是互相联系的，不可能只发展一个大城市，而不发展中等城市、小城市。一个合理的城镇体系，是一个城市和小城镇协调发展、并形成一定规模的结构体系。
产业结构包括工业、农业和服务业这三大产业。一个区域的产业结构要合理，就既要有工业还要有农业、牧业、服务业，也不能只发展轻工业或重工业。合理的产业结构，需要城市规模和空间相协调。这样，才能以城市群为主体形态，科学规划城市空间布局，实现紧凑集约、高效绿色发展。 统筹规划、建设、管理三大环节
中国经济报告：如何落实第二个“统筹”，即统筹规划、建设、管理三大环节，提高城市工作的系统性？
肖金成：现在中国各级政府对规划都很重视，规划的种类和数量相当繁多，但是还基本没有形成体系。城市规模和它所在区域的人口、发展水平、区位、自然环境等因素都密不可分，同时也受到其周边城市的产业、交通、经济、人口、文化等方面发展的影响。因此，城市规划不能孤立地进行，需要依据区域规划对城市的定位来进行。科学的规划体系需要概念性规划、战略性规划、区域规划、城市规划和局部规划，这样城市规划本身才具有系统性。
城市建设同样需要系统性。随着经济发展水平的提高，随着现代化水平的提高，大城市越来越大，但我们建设城市时往往有三种倾向——“大”“洋”“怪”。一是追求大规模，二是崇洋媚外，三是追求独特，但是缺乏实用性。实际上，城市是让人生活的场所。它首先要满足生活的需要，基础设施要完善，要有湿地和森林来维持生态系统的平衡。所以，我们规划建设一个大城市时，必须要宜居。
现在提倡的智慧城市建设，本质上就是系统性的城市管理。城市不同于村落，人和人、产业和产业之间的联系密不可分，如果管理不能做到一体化，就很容易产生各种问题。以财政为例，如果一个城市各个区的财政各为己用，那么每个区就都会想大力发展工业以增加税收，而不去发展居住、生态空间，那么整个城市的功能就会紊乱。所以，一个城市规模再大，也依然是一个整体，其管理系统自然应当一体化。建设智慧城市的目标，就是协调统筹、统一规划，向数字城市、绿色城市发展。
统筹改革、科技、文化三大动力
中国经济报告：如何实现第三个“统筹”，即统筹改革、科技、文化三大动力，提高城市发展的持续性？
肖金成：对于城市来讲，改革主要指体制的改革和创新，包括户籍制度、土地制度、公共服务制度、社会保障制度、住房制度、财政和金融体制，还包括城市的行政管理制度等多个方面。以北京市的财政制度为例，每个区的财政是各自独立的。那么，由于西城区银行业集中，税收较高;海淀区科技企业集中、土地空间充足，税收也较高;朝阳区CBD繁荣，土地空间充足，也使其财政收入较高;相对而言，东城区、昌平区、怀柔区、延庆区财政收入就比较低，因此，直接影响到公务员的工资，影响到居民的公共服务和福利。不合理的财政体制导致了产业结构和布局的不合理。因此，需要改革体制，改革才是城市健康可持续发展的动力。
中国城市要实现绿色发展和可持续发展，需要从灰色动力结构向绿色动力结构转型。城市聚集了大量的人才和科技资源，很多创新都依靠科技。一个城市的产业能不能快速发展，能不能有新的产业出现，实际上还是靠科技进步和人才支撑。
文化是改革和科技以外的第三大持续动力。对城市来说，文化产业可以被物化，通过把文化产品、文化服务货币化，来支持城市的经济发展和就业;文化可以通过博物馆、展览馆等体现一个城市的文明程度;文化还通过旅游业的发展形成更大的形象魅力。
统筹生产、生活、生态三大布局
中国经济报告：如何实现第四个“统筹”，即统筹生产、生活、生态三大布局，提高城市发展的宜居性？
肖金成：城市和区域的空间可以分为生产空间、生活空间和生态空间。虽然在城市里，有一些空间，其生产、生活、生态属性比较模糊，但对于功能区的规划，十八大报告中有明确要求：生产空间集约高效，生活空间宜居适度，生态空间山清水秀。
“产城融合”同样也是从优化这三大空间布局的角度提出的。没有产业的城市不是真正的城市，但是如果产业远离城市就会不方便，离得太近又会有危险。比如，天津滨海新区危险品仓库爆炸案就因生产空间和生活空间布局不合理而造成恶果。
对于规模比较大的城市，其森林、湖泊、湿地以及小区绿化带，都应该作为生态空间根据一定的标准和比例保留和保护好，做到所谓“看得见青山，望得见碧水，记得住乡愁”。另外，还要提高城市发展的依据性，尽可能地保留历史遗迹。
城市不仅要为原住民服务，外来人口同样是城市中很重要的一部分。只有让外来人口在这个城市生产、出行、工作，包括教育医疗都感到很便捷，让农民工等真正融入社区、融入城市，这才是“以人为本”的城市。
统筹政府、社会、市民三大主体
中国经济报告：如何实现第五个“统筹”，即统筹政府、社会、市民三大主体，提高各方推动城市发展的积极性？
肖金成：这个统筹，就是让城市发展尊重普通人的利益，尊重当地文化，在这样的背景下，把政府、专家、多学科人士的积极性聚到一起，体现人人参与的现代治理文明。政府、社会和市民是城市的三个主体，实际上是统筹的对象。政府的功能包括提供公共服务、基础设施建设以及规划和管理。社会保障是现代社会不可缺少的，建立和完善养老、医疗、失业等社会保障体系是城市可持续发展必不可少的。作为城市的一分子，现在的市民，主人公意识比较弱。城市居民应该增强主人公意识，增强把城市建设好、维护好的责任意识，增强纳税人意识。要让全体人民朝着共同富裕的方向稳步前进，绝不能出现“富者累巨万、而贫者食糟糠”的现象，而要把建设更公平的城市社会作为建设宜居城市的重要内容和重要保障。
在“一个尊重”和“五个统筹”面前，当下中国城市规划最需要围绕体制改革，建立一个完善、健全、超前的规划体系，仅有城市规划是不够的。中国的城市规划总是不断修编，却总是落后于现实。以北京市的规划为例，在1994年修编的北京市规划，当时规划期是20年，应该执行到2014年，结果2004年就开始修编了，因为2004年的人口和城市规模都远远超过了当初的预测。在2004年修编中，2020年北京市的人口要控制在1800万以内;实际上，2009年，北京市人口就已经突破了2020年的指标;现在，北京已经有2200万人口了。在《京津冀启动发展纲要》中有一个指标，就是到2020年北京市人口要控制在2300万以内。要实现这个人口控制指标，只能通过转移医疗、学校、科研、工厂等机构和产业来带动人口转移。实际上，单纯控制人口，意义并不大，规划的本质是一种具有前瞻性的导引，而不是一种控制手段。
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2015年12月20日，中央城市工作会议时隔37年后再次召开，为中国城市新阶段新形势下的发展提出了系统、明确的思路和具体、周密的措施，主要体现在强调了“一个尊重”和“五个统筹”。“一个尊重”是指尊重城市发展规律;“五个统筹”包括：统筹空间、规模、产业三大结构，提高城市工作全局性;统筹规划、建设、管理三大环节，提高城市工作的系统性;统筹改革、科技、文化三大动力，提高城市发展持续性;统筹生产、生活、生态三大布局，提高城市发展的宜居性;统筹政府、社会、市民三大主体，提高各方推动城市发展的积极性。围绕如何落实“一个尊重”和“五个统筹”，《中国经济报告》记者近日专访了国家发改委国土开发与地区经济研究所原所长、中国城镇化促进会副会长肖金成。
新时期城市发展规律
中国经济报告：中央城市工作会议提出了怎样的城市发展新思路？在中国发展的新阶段和新形势下，应该如何规划和推动新一轮的城市发展？
肖金成：在世界范围内，城市已经有了几千年的发展历史，经过了不同历史阶段。客观上讲，学者们已经认识到经济发展的阶段，即经济发展速度的高低快慢，与城市化阶段之间的关系。城市发展是一个自然历史过程，有其自身规律。城市和经济发展两者相辅相成、相互促进。要规划好城市，要促进城市群的形成，不能依靠主观武断，必须要遵循城市演化的基本规律。
规律首先是自然的，它可以被认识，但不会被主观理念所改变。按照规律办事则事半功倍，反之则会事倍功半。因此，如果我们的工作是违反历史自然进程规律的，就很容易无功而返，甚至最后还是要回到起点重新开始。城市发展属于社会科学的范畴，包括了人与人的相互作用，比自然科学的规律更难被认知和明确。虽然我们现在对城市发展的规律还在不断的摸索和认识中，但必须肯定的是，如果违背自然规律去发展和建设城市，那同样是会带来诸多问题的。
那么，世界大城市发展的规律是什么？大城市不可能一开始就是大城市，必然是由中等城市发展而成，中等城市由小城市发展而成。在城市演化过程中，规划可以起到一定的作用，但无法影响到城市基本的发展轨迹。实际上，城市规划仅仅出现了100多年，在没有规划的漫长发展史上，城市按照其自然规律发展，同样出现了平衡的体系。因此，在规划城市之前，我们必须认清并把握以下两条城市发展的基本规律。
第一条规律是，城市发展是其自然环境、经济发展阶段、人口密度、交通发展程度和产业基础等因素共同作用的结果。城市的本质是人口的聚集，城市最初是市场交换的中心，并逐步演化为工业、政治、军事的中心。在这个过程中，产业集聚加剧了人口集聚，加速了社会分工，同时也扩大了城市规模。杜能的农业区位论（1826年）较早认识到，城市规模取决于周边农村的生产力和农产品的运输条件。
如今，随着农业生产力和运输条件的大力改善，城市的规模不再受制于农业和交通的发展条件。城市客观上的规模会很大，但同时也突出了新的制约——产业。随着城市规模的扩大，如果产业不能随着人口的聚集而聚集并发展，那么，大量的人口无法就业，就不会长期生活在这里。产业发展带来就业岗位的增加;随着人们收入的增加，就会提高当地的消费力，从而拉动服务业发展;服务业的发展又会产生许多新的就业岗位，吸引人口聚集，这就会出现大城市。但一个区域内不可能同时有很多的大城市，因为城市不是孤立存在的。
第二条规律是，在大城市发展的同时周边会出现中等城市、小城市，并形成城市体系。城市群的形成同样要遵循其演化规律。大城市不可能是孤立的，周边城市与它的距离越近，联系度就越强;反之，联系度则越弱。这样，就形成了城市体系中的圈层，从内向外，吸引力越来越弱。一个区域内聚集了很多城市，最初都是小城市;发展到一定阶段，一个小城市演化成了中等城市，周边是小城市;再后来，中等城市发展成大城市，又有几个小城市发展成中等城市;这样形成的一个金字塔式的结构，就是城市体系、城市群。
城镇化是历史自然发展的过程，城市群的演化也同样是一个历史自然演进的过程，是逐步形成的，并非仅靠规划就可以发展出来。一个城市群的经济发展程度、交通联通程度、产业基础和产业分工合理性，很大程度上决定了一个城市群的规模。城市群实际上是城镇化发展到较高水平才会出现的。只有在区域中的经济整体比较发达、产业基础深厚、分工合理，并且城市间的交通通达便捷、联系密切，城市群才有可能形成。
统筹空间、规模、产业三大结构
中国经济报告：如何实现第一个“统筹”，即统筹空间、规模、产业三大结构，提高城市工作全局性？
肖金成：空间结构，可粗分为“全国”和“区域”两个尺度的空间。城市的辐射力和影响半径有限，实际上再大的城市也不会辐射到整个国家。在“全国”尺度的空间里，尤其是在幅员辽阔的中国，一个大城市是远远不够的。不可能只依靠一个上海或者沿海的大城市，就可以带动全国范围的地区。因此，我们应该根据城市的辐射半径将大城市予以合理分布。在中部、西部也应发展规模大的城市，比如中部的武汉、长沙、郑州，西部的重庆、成都、西安，还有更靠西北、西南的兰州、乌鲁木齐、贵阳、昆明等城市。这样，中国整体的空间结构才会相对比较合理。
规模结构与空间结构是互相联系的，不可能只发展一个大城市，而不发展中等城市、小城市。一个合理的城镇体系，是一个城市和小城镇协调发展、并形成一定规模的结构体系。
产业结构包括工业、农业和服务业这三大产业。一个区域的产业结构要合理，就既要有工业还要有农业、牧业、服务业，也不能只发展轻工业或重工业。合理的产业结构，需要城市规模和空间相协调。这样，才能以城市群为主体形态，科学规划城市空间布局，实现紧凑集约、高效绿色发展。 统筹规划、建设、管理三大环节
中国经济报告：如何落实第二个“统筹”，即统筹规划、建设、管理三大环节，提高城市工作的系统性？
肖金成：现在中国各级政府对规划都很重视，规划的种类和数量相当繁多，但是还基本没有形成体系。城市规模和它所在区域的人口、发展水平、区位、自然环境等因素都密不可分，同时也受到其周边城市的产业、交通、经济、人口、文化等方面发展的影响。因此，城市规划不能孤立地进行，需要依据区域规划对城市的定位来进行。科学的规划体系需要概念性规划、战略性规划、区域规划、城市规划和局部规划，这样城市规划本身才具有系统性。
城市建设同样需要系统性。随着经济发展水平的提高，随着现代化水平的提高，大城市越来越大，但我们建设城市时往往有三种倾向——“大”“洋”“怪”。一是追求大规模，二是崇洋媚外，三是追求独特，但是缺乏实用性。实际上，城市是让人生活的场所。它首先要满足生活的需要，基础设施要完善，要有湿地和森林来维持生态系统的平衡。所以，我们规划建设一个大城市时，必须要宜居。
现在提倡的智慧城市建设，本质上就是系统性的城市管理。城市不同于村落，人和人、产业和产业之间的联系密不可分，如果管理不能做到一体化，就很容易产生各种问题。以财政为例，如果一个城市各个区的财政各为己用，那么每个区就都会想大力发展工业以增加税收，而不去发展居住、生态空间，那么整个城市的功能就会紊乱。所以，一个城市规模再大，也依然是一个整体，其管理系统自然应当一体化。建设智慧城市的目标，就是协调统筹、统一规划，向数字城市、绿色城市发展。
统筹改革、科技、文化三大动力
中国经济报告：如何实现第三个“统筹”，即统筹改革、科技、文化三大动力，提高城市发展的持续性？
肖金成：对于城市来讲，改革主要指体制的改革和创新，包括户籍制度、土地制度、公共服务制度、社会保障制度、住房制度、财政和金融体制，还包括城市的行政管理制度等多个方面。以北京市的财政制度为例，每个区的财政是各自独立的。那么，由于西城区银行业集中，税收较高;海淀区科技企业集中、土地空间充足，税收也较高;朝阳区CBD繁荣，土地空间充足，也使其财政收入较高;相对而言，东城区、昌平区、怀柔区、延庆区财政收入就比较低，因此，直接影响到公务员的工资，影响到居民的公共服务和福利。不合理的财政体制导致了产业结构和布局的不合理。因此，需要改革体制，改革才是城市健康可持续发展的动力。
中国城市要实现绿色发展和可持续发展，需要从灰色动力结构向绿色动力结构转型。城市聚集了大量的人才和科技资源，很多创新都依靠科技。一个城市的产业能不能快速发展，能不能有新的产业出现，实际上还是靠科技进步和人才支撑。
文化是改革和科技以外的第三大持续动力。对城市来说，文化产业可以被物化，通过把文化产品、文化服务货币化，来支持城市的经济发展和就业;文化可以通过博物馆、展览馆等体现一个城市的文明程度;文化还通过旅游业的发展形成更大的形象魅力。
统筹生产、生活、生态三大布局
中国经济报告：如何实现第四个“统筹”，即统筹生产、生活、生态三大布局，提高城市发展的宜居性？
肖金成：城市和区域的空间可以分为生产空间、生活空间和生态空间。虽然在城市里，有一些空间，其生产、生活、生态属性比较模糊，但对于功能区的规划，十八大报告中有明确要求：生产空间集约高效，生活空间宜居适度，生态空间山清水秀。
“产城融合”同样也是从优化这三大空间布局的角度提出的。没有产业的城市不是真正的城市，但是如果产业远离城市就会不方便，离得太近又会有危险。比如，天津滨海新区危险品仓库爆炸案就因生产空间和生活空间布局不合理而造成恶果。
对于规模比较大的城市，其森林、湖泊、湿地以及小区绿化带，都应该作为生态空间根据一定的标准和比例保留和保护好，做到所谓“看得见青山，望得见碧水，记得住乡愁”。另外，还要提高城市发展的依据性，尽可能地保留历史遗迹。
城市不仅要为原住民服务，外来人口同样是城市中很重要的一部分。只有让外来人口在这个城市生产、出行、工作，包括教育医疗都感到很便捷，让农民工等真正融入社区、融入城市，这才是“以人为本”的城市。
统筹政府、社会、市民三大主体
中国经济报告：如何实现第五个“统筹”，即统筹政府、社会、市民三大主体，提高各方推动城市发展的积极性？
肖金成：这个统筹，就是让城市发展尊重普通人的利益，尊重当地文化，在这样的背景下，把政府、专家、多学科人士的积极性聚到一起，体现人人参与的现代治理文明。政府、社会和市民是城市的三个主体，实际上是统筹的对象。政府的功能包括提供公共服务、基础设施建设以及规划和管理。社会保障是现代社会不可缺少的，建立和完善养老、医疗、失业等社会保障体系是城市可持续发展必不可少的。作为城市的一分子，现在的市民，主人公意识比较弱。城市居民应该增强主人公意识，增强把城市建设好、维护好的责任意识，增强纳税人意识。要让全体人民朝着共同富裕的方向稳步前进，绝不能出现“富者累巨万、而贫者食糟糠”的现象，而要把建设更公平的城市社会作为建设宜居城市的重要内容和重要保障。
在“一个尊重”和“五个统筹”面前，当下中国城市规划最需要围绕体制改革，建立一个完善、健全、超前的规划体系，仅有城市规划是不够的。中国的城市规划总是不断修编，却总是落后于现实。以北京市的规划为例，在1994年修编的北京市规划，当时规划期是20年，应该执行到2014年，结果2004年就开始修编了，因为2004年的人口和城市规模都远远超过了当初的预测。在2004年修编中，2020年北京市的人口要控制在1800万以内;实际上，2009年，北京市人口就已经突破了2020年的指标;现在，北京已经有2200万人口了。在《京津冀启动发展纲要》中有一个指标，就是到2020年北京市人口要控制在2300万以内。要实现这个人口控制指标，只能通过转移医疗、学校、科研、工厂等机构和产业来带动人口转移。实际上，单纯控制人口，意义并不大，规划的本质是一种具有前瞻性的导引，而不是一种控制手段。
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