文/Shishir Priyadarshi
　　译/赵妍洁校/刘健男
　　
　　农业是WTO多哈回合谈判中的一个关键议题，其重要程度足以影响谈判、协议以及部长级会议的结果，而且这种状况可能将持续一段时间。
　　
　　农业在印度经济中具有重要地位
　　
　　农业是WTO多哈回合谈判中的一个关键议题，其重要程度足以影响谈判、协议以及部长级会议的结果，而且这种状况可能将持续一段时间。在印度，这个问题的敏感程度不亚于它的重要性。为充分理解这种敏感性，包括印度为何强调自给自足，就必须了解这个国家在20世纪50年代及60年代遭遇的粮食极度短缺。直到“绿色革命”的成功才帮助印度克服了其对食物援助的依赖。通过以下几方面的统计数据，可以进一步说明印度农业部门的重要性和敏感性。
　　农业在国民生产总值中的比重高达24%；
　　国家人口的69%左右，即有超过7亿人的生计都依赖于农村经济。
　　这些限制性因素显示，为什么在WTO中农业对印度是如此重要，并且在确定印度的农业提案时，这些因素可能都被考虑在内。此外，以农田为基础的印度农民有自己的政治主张，并且有能力证明那些政治“权威”是错误的。农业的决策过程因农村人口掌握的这种权力而变得更为敏感，因此包含更多的政治色彩。
　　
　　印度国内农业政策协调机制
　　
　　中央政府
　　在印度中央政府层面，农业谈判的主要参与者有商业工业部、农业部及外交部。商业工业部被授权处理所有WTO相关事务，包括处理所有关于“国际贸易和商业政策的事务，包括关税及非关税壁垒”，大多数问题的最终决策及谈判立场基本由贸易政策司确定。
　　另一方面，农业部是处理所有与农业相关事务的关键部门，毫无疑问，国际贸易谈判是商业工业部的职责范围。但农业部认为，当贸易谈判涉及到农业时，农业部应当是主角。在和农业有关的问题上，商业工业部尽量避免在得到农业部的明确认可前敲定立场。
　　
　　地方政府
　　地方政府在乌拉圭回合谈判中并未被当作一个重要的相关利益方，而且在谈判前期的磋商中，他们也仅得到了最小限度的参与机会。这令人惊奇，但同时，在地区以及地区的政府机构中，对于WTO相关问题的了解都是很肤浅的。他们的立场更多取决于政治因素而不是建议可能带来的影响。萨勃拉曼尼亚说，“在大多的地区中，WTO及其规则被视作一个对地方政府没有直接影响的遥远的组织，十分神秘。”
　　
　　产业界
　　印度有两个主要的产业协会。第一，印度工业联合会（CII），这是个非政府性质、由产业界领导及管理的组织。在向政府传递产业的观点和关注方面，它正发挥着越来越积极的作用。第二个产业协会，印度工商业联盟（FICCI）于1927年建立。据联盟WTO业务负责人Manab Majumdar称，印度工商业联盟一直处在“组织商业界、学术界、政策制定者及外国专家的代表，来分析重大事件的冲击，并对问题解决提出反应”的前沿。
　　在乌拉圭回合谈判中，这些组织并未被征询意见。如今，形势已经发生了戏剧性的变化，这些协会不仅经常得到政府的咨询，并且在贸易事务上得以对政府提供重要建议。
　　
　　学术机构及智囊团
　　乌拉圭回合期间，学术机构及智囊团在协商中没有起到任何重要作用。乌拉圭回合后，他们的参与程度大大提高，虽然由于他们无法获得所需的第一手资料进行有意义的研究，使他们在一定程度上仍处边缘地位。有时，他们还缺乏现代多边进程所需要的对产业部门的了解，这在世界范围的学术机构中并非罕见。尽管如此，很多学术机构及智囊团在农业提案的起草过程中还是被咨询。一位前农业部官员指出，这些研究部门“提供了有价值的意见，特别是在微观水平上对农业自由化冲击的分析，这些都被采纳并作为提案内容”。
　　
　　民间团体
　　或许和其他国家一样，印度的民间团体在某种程度上是极端的异类。对某一问题的所有论点，总可以找到一些积极捍卫或反对的团体。这并非是轻视他们对全面争论所做出的贡献，而是一个被广为接受的事实。大多数政府愈发认识到，和民间团体的磋商是非常重要的。根据他们的观点，印度农业不简单是由贸易驱使；因而他们的唯一目的就是，确保农民的生计得到保护。
　　
　　印度农业所面临的挑战和结果
　　
　　在得出结果（最终谈判方案）过程中，或许最重要的挑战就是，有一个能将不同相关利益方的立场纳入考虑的程序，来确保一个兼容的方案。该程序有以下不同阶段：关键议题的最初确定；与非政府的相关利益方的磋商，包括产业协会；开始起草方案；举行地区性及部际磋商；得到内阁最终批准。
　　
　　确定关键议题
　　作为确定需要在农业谈判中进行讨论的主要议题的第一步，商业工业部和农业部要求“国家应用经济研究委员会”（NCAER）和“印度对外贸易研究所”（IIFT）对执行《农业协议》的经验进行研究，并对印度农业所面临的关键问题提出合理建议。有趣的是，这些机构对印度农业基本情况的担心并不相同。例如，“国家应用经济研究委员会”（NCAER）的Anil Sharma博士感到“印度农业非常具有竞争力，印度政府应在谈判中采取更具进攻性的立场”。另一方面，“印度对外贸易研究所”（IIFT）出于保护农业部门的需要，采取了更为保守的方式并且与农业部的立场十分接近。这些政府部门还联络了很多著名的农业科学家。在这个互动中，出现了一些很有用的建议。例如，印度最有名的农业经济学家之一，M.S.Swaminathan提出建议，“印度应推动建立‘生计箱’，这样国家在农村发展和缓解贫困方面的所有关注都会被显示出来”。虽然印度的最终方案采用的是“粮食安全箱”而非“生计箱”，但这个概念看来已被采纳。
　　
　　与产业界的磋商
　　印度的产业界代表看起来已参与了整个磋商过程。印度工商业联盟（FICCI）组织了一支队伍，主要任务就是给政府提供农业问题的建议。然而，一些相关利益方批评产业协会，说他们在政策问题上趋向于接受和政府相似的立场，却很少批评政府。但印度工业联合会（CII）和印度工商业联盟（FICCI）的代表都不同意这种说法。斯里尼瓦桑说，“对于批评政府，我们并不犹豫，虽然这样的观点更多地出现在私下场合而非公开反驳。”
　　
　　部际协调
　　虽然商业工业部和农业部这两个关键部门在谈判工作中看起来较为独立，他们还是确保了对方的参与和知情。随后，两个部门的互动越来越多，以致实际上是联合提出谈判方案。但要达成最终一致的立场也不是一件容易的事情。两个部门的官员都承认，他们在关键问题上的看法有时有严重的分歧。一位曾深入参与起草方案的专家说，“这两个部门就像凸透镜的两边；彼此间无法回避的关系就像镜子的边缘，而在关键问题上的不同观点则可以被描述为镜子中间的凸起部分。”
　　
　　地方政府间的协调
　　中央政府在WTO农业问题上进行了广泛的磋商。商业工业部在2000年6月到7月的新闻月报中提及，“印度在准备农业谈判立场的过程中，除了国家政府层面的磋商外，在各个地区还有地方政府间的磋商。从而引起对该议题更多的关注，并得到更多的意见和建议，有助于国内在印度立场上达成共识。”然而，一些人仍然认为这些磋商只是形式化的东西，而不会带来实质性改变。
　　
　　最终提案的形成
　　所有这些会议和磋商都对印度提案的最终成形起到了关键的作用。关于印度在日内瓦的WTO代表团的参与，一位官员说，代表团总是参与其中并提供有用的反馈，特别是可能或潜在的盟友对提案不同内容的反应。2001年1月初，最终草案提交到了内阁。但不可能查阅内阁会议的纪录档案（所有这些档案都是秘密的）。参加过会议的官员们指出，因为大多数部门都在之前商量过，所以实际上内阁在审查时不会有什么改变。提案一旦被内阁批准，就将送到日内瓦。
　　密集磋商的最后结果是，形成了印度2001年1月提交到农业特会的谈判方案。作为一个详细的提案，它反映了大家关注的问题，和对解决磋商中出现的问题的尝试。农业谈判中的三个支柱都涵盖其中。提案始于粮食安全的详细建议，设立一个“粮食安全箱”，包括所有特殊和差别待遇的灵活性。在其他部分，明确要求充分削减发达国家的关税，包括关税高峰；而寻求灵活性，不削减自身关于粮食安全的农作物的关税。也很明确地提出发达国家扭曲贸易的国内支持先削减和发展中国家关税减免之间的联系。它还要求彻底消除所有形式的出口补贴。同时建议，发展中国家采取的所有缓和贫困、发展农村、解决农村就业、农业多样化的措施，都免于削减义务。
　　
　　WTO在此过程中的作用
　　
　　印度的农业提案是在与相关利益方充分磋商的基础上，通过政府程序确定的。Julius Sen指出，涉及WTO问题的提案，印度的谈判立场几乎无一例外地，由商业工业部的官员们提出，经秘书委员会审查，再由相应的内阁下属委员会批准。很明显，机制是官僚驱动并服从于相当广泛的国内磋商。事实是，WTO是成员驱动的国际组织，其成员对议程的提出和执行是基于明确共识。这并不是人所共知或广为接受的事实。
　　很多理由都可对此给出解释。印度驻WTO大使认为这是由于“公众仍认为WTO是一个发达国家俱乐部，是在主要成员和全球跨国公司的要求下推动议程”。另外，前商业工业部官员表示或许还存在一些历史原因，他说：“当印度签署乌拉圭回合协议时，承诺的很多义务的长期含义都很不明确。随后，当大量限制不得不被取消，专利保护更加严格时，就有了公众的抗议。在此阶段，很容易就把这些决定的责任归结于WTO。”
　　和谐的观点倒不是还没有出现。印度工业联合会（CII）总干事斯里纳瓦森说，成员理解“WTO只为谈判提供一个平台，成员国决定符合自身利益的谈判结果”。其他人也认为，由于WTO，很多积极的事情已经发生了转变。
　　
　　印度的经验和教训
　　
　　想要从一个有着很多支持者的事情中概括或总结教训不是一件容易的事情，特别是这些支持者的贡献无论在地域还是时间上都已经大范围的传播开了。一些决策机制已经被制度化了，无论何时做与其他与WTO有关的决定，都会按此办理。很明显，和乌拉圭回合之前相比，印度的磋商机制已经有了很大的发展，在贸易政策的各种原则上的讨论已向更多的听众开放。最近的分析表明，为最终确定农业谈判方案，举行了历时两年多的大范围磋商。从商业工业部获得的资料中看，在1999年到2001年期间，除大量非正式磋商外，还与相关利益方进行了14次正式的磋商会议。
　　因此可以总结，印度在WTO农业谈判上的立场和政策是在跨领域和部门间磋商的基础上获得的，并最终被政府中尽可能高的层级采纳。除商业工业部和农业部官员之外，独立科研机构、农业大学和杰出的农业经济学家的代表也参与其中。此外，还可以从地方政府、不同政党的代表和民间团体那里寻求意见。因此，这显然是政府基于对国内的关注而作出的决定。
　　WTO作为政府间对话的促进者，这样一个决策程序似乎更符合它的角色和授权。WTO将其成员政府的决定以法律形势固定下来。WTO不是一个独立的、能以成员名义合理合法做出决策的机构，这一点尽管可能没有进行足够的宣传，但也是众所周知。它是那些独立自主的成员政府做出决定的工具。现有分析支持这一观点，因为在印度农业谈判方案的制定过程中，包括WTO在内的外部因素显然只起到了非常小的作用。然而WTO并非仅仅被授权促进谈判，它在试图影响国内决策这一点上仍未完全消失作用。对于WTO是一个试图影响国内政策制定的组织，联邦农业部长不久前接受两次采访时做出了最好的总结。他对《金融快报》（Financial Express）说：“让我说得更明白些，印度不会屈服于任何压力……我们将在不同的问题上采取实用主义的态度……在保护弱小和已处边缘的农民的利益上，我们不会让步”。这份声明强调了印度国内在制定农业谈判立场的责任。然而，在相隔很近的另一次采访中，他也谈到了“WTO带来的威胁”。威胁的唯一基础是可能仍在发挥作用的乌拉圭回合的遗产（尽管希望它消失），即WTO被委以做出这些政治上令人不安的决定。